La provincia en el marco de las relaciones interadministrativas de cooperación, coordinación y control
| Autor | Mayte Salvador Crespo |
| Cargo del Autor | Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 313-384 |
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La cooperación, colaboración y coordinación son técnicas relaciónales que tienen en común la no-alteración del sistema general de distribución de competencias. Mediante ellas se busca la flexibilización del sistema de relaciones interadministrativas, respetando y cohesionando el ejercicio de las competencias que como propias tienen reconocidas las diferentes entidades territoriales en las que se vertebra el Estado.
La cooperación presupone la igualdad de las partes, por lo que sólo es posible cooperar si éstas quieren. Desde el momento en el que las partes estén obligadas a cooperar, desaparece el elemento voluntarista y las relaciones entre aquéllas se transforman, dejando de ser cooperativas.695 En el contexto de la cooperación en los servicios municipales, hay que tener en cuenta que son muchos los sujetos que pueden intervenir en esa actividad, aunque la función que desempeñen será diversa en función de la actividad cooperadora y el ámbito de administración pública en el que se encuadren.
Los sujetos de la cooperación coinciden con la articulación de las distintas administraciones territoriales en cuanto que su actividad se desarrolla simultáneamente sobre un mismo territorio, sin que ello excluya la cooperación entre administraciones de un mismo orden territorial. Esta realidad nos permite afirmar que la cooperación en particular, y las relaciones interadministrativas en general, se definen como un sistema que conecta entre sí a los diferentes órdenes territoriales en que se organiza el Estado.
La cooperación entendida como relación ¡nteradministrativa de carácter pactado dependerá sobre todo de la voluntad de los sujetos originariamente titulares de las competencias, puesto que son éstos los únicos que pueden disponer de su ejercicio
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en el régimen y a través del sistema de cooperación.696 Por tanto, la nota identificativa de la cooperación es la voluntariedad y la inalterabilidad de la titularidad y ejercicio de las competencias de los entes en relación, correspondiendo al legislador estatal y autonómico su configuración concreta.697
Sin embargo, no siempre es fácil la identificación de esta técnica por la existencia de figuras análogas.
Cooperación y coordinación, según se ha expuesto, tienen una funcionalidad y un significado diferente aun cuando en ocasiones se confunden en la legislación autonómica e incluso en la propia legislación básica.698 No ocurre igual con los conceptos de colaboración y cooperación, que son conceptos prácticamente inter-cambiables. Cooperación y colaboración responden a la misma idea: la actividad conjunta de varios sujetos para obtener un resultado determinado,699 si bien desde el punto de vista del Derecho positivo español sólo se considera técnica de relación interadministrativa la cooperación, razón por la cual nos centraremos en el estudio de este concepto.700 Desde un punto de vista práctico, la cooperación se produce cuando dos o más administraciones actúan en régimen de igualdad mediante la creación o formalización de convenios u órganos mixtos, en los que las administraciones actúan en régimen de paridad con el objeto de establecer cauces fluidos para la consulta, la deliberación y el debate.701
Pero ocurre que la cooperación, según se desprende de la propia LRBRL, es un deber predicable de todos los sujetos implicados en las relaciones interadministrativas para un eficaz cumplimiento de sus tareas [artículo 55.c)], y al mismo tiempo se trata de una técnica voluntaria (artículo 57 de la LRBRL) que, para su desa-
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rrollo, requiere de varios sujetos de derecho, titulares de poder público administrativo, insertos en una relación jurídica. La cuestión se centra en determinar si las administraciones públicas están obligadas a configurar una concreta relación de cooperación o si se trata de una opción voluntaria porque, en principio, deber y voluntariedad se presentan como términos contradictorios.
Parece que se trata de una relación voluntaria en la medida en la que la propia idea de cooperación que se deriva de la LRBRL (artículo 57) no establece la exigencia ni de que los sujetos competentes estén obligados a abrir su competencia a la coordinación, ni tampoco a prestar una actividad cooperadora. Puede afirmarse así que el contenido de cada relación de cooperación es de contenido negocial y que depende por tanto de la voluntad de los sujetos implicados.702
El artículo 10.1 es el punto de partida para el estudio de la cooperación en la LRBRL. Expresa la obligación de la Administración local y de las demás administraciones públicas de ajustar sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos. En principio, de la formulación de estos deberes no parece deducirse ninguna relación jerárquica, que, sin embargo, sí se desprende de la lectura del artículo 54 de la LRBRL. En este precepto, los deberes de colaboración, información mutua y respeto a los ámbitos competenciales respectivos se orientan a la consecución del cuarto principio mencionado -la coordinación-, que queda inequívocamente por encima de los demás.703 La coordinación se confirma, de este modo, como un principio básico para cuya consecución se crean toda una serie de instrumentos concretos (creación de órganos especializados) y la mención a técnicas precisas como la planificación, tanto en sentido horizontal (planes sectoriales) como vertical (planes de distinto ámbito y rango).704
Hay que tener en cuenta que la planificación provincial opera tanto como instrumento de cooperación como de coordinación, según se desprende del propio artículo 36 de la LRBRL,705 si bien la verdadera función de estos planes es la cooperación, puesto que las diputaciones provinciales cooperan por este medio
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con sus ayuntamientos y lo hacen mediante la asistencia a los mismos. Bien es cierto que en ocasiones la cooperación provincial se traduce en una cierta coordinación de las obras y servicios municipales, del mismo modo que la comunidad autónoma participa coordinando estas actuaciones cooperadoras -en ocasiones coordinadoras- de las diputaciones provinciales con respecto a sus municipios.
La LRBRL sigue aludiendo a la cooperación en otros artículos y con sentido diverso.706 La noción de cooperación se reitera de nuevo en el artículo 55 de la Ley, referido a las relaciones interadministrativas. El mencionado precepto enumera programáticamente una serie de principios para el buen funcionamiento de las administraciones públicas, entre los que se incluye la cooperación y asistencia activas entre los diferentes niveles territoriales.707
Pero corresponde al artículo 57 de la LRBRL profundizar en el contenido y en el significado de la cooperación en el marco de las relaciones entre las diferentes administraciones públicas: "la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las administraciones del Estado y de las comunidades autónomas, tanto en servicios locales como de interés común, se realizará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes." Menciona además las figuras de los consorcios y los convenios administrativos como los instrumentos más idóneos para la colaboración entre las administraciones de los distintos ámbitos territoriales.
El convenio, como instrumento de cooperación entre administraciones, no puede alterar el reparto constitucional de competencias. El Tribunal Constitucional, en la sentencia 13/1992, advierte que al amparo de un convenio de cooperación no puede ni limitarse las competencias constitucionalmente atribuidas ni menoscabarse las facultades que corresponden a cada una de las administraciones.708 En la celebración de convenios, regidos supletoriamente por el artículo 6.2 de la LRJ-PAC, debe hacerse constar: los órganos que los celebran y la capacidad jurídica con la que actúa cada parte; la competencia que ejerce cada Administración; su financiación,
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las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento; la necesidad o no de establecer una organización para su gestión; su plazo de vigencia, sin perjuicio de su posible prórroga; en fin, las causas de extinción...
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