La col·laboració com a instrument de construcció dels estats compostos asimètrics. Llums i ombres
| Autor | Desiderio Fernández Manjón |
| Cargo | Doctor en ciència política i de l’Administració. Llicenciat en dret |
| Páginas | 7-29 |
LA COL·LABORACIÓ COM A INSTRUMENT
DE CONSTRUCCIÓ DELS ESTATS COMPOSTOS
ASIMÈTRICS. LLUMS I OMBRES
Desiderio Fernández Manjón
Doctor en ciència política i de l’Administració i llicenciat en dret
Sumari
1. Introducció
Aquest estudi només tracta la col·laboració interterritorial en l’àmbit executiu.
Lluny de tot propòsit d’exhaustivitat, la meva pretensió és mostrar les bondats i les
limitacions (fins i tot les perversions) de l’ús de la col·laboració interterritorial com
a instrument per a la constitució dels estats compostos asimètrics.
Entenc per estats compostos asimètrics aquells estats que es componen de diverses
regions amb autonomia (o sobirania), algunes de les quals es diferencien notable-
ment de les altres per algun fet diferencial, és a dir, per peculiaritats tan significati-
ves com la llengua, la història, la cultura, el grau d’autonomia, el nivell de com-
petències i la naturalesa d’aquestes. Em refereixo, doncs, a diferències més d’índole
política i menys de naturalesa geofísica, per bé que la insularitat també podria tenir
connotacions prou importants i transcendents, sobretot quan les regions insulars
notablement perifèriques acostumen a tenir un tractament jurídic i econòmic dife-
renciat, com succeeix a la Unió Europea.
Entenc per col·laboració1aquell fenomen relacional en el qual diverses parts es
posen en contacte i acorden, de manera més o menys explícita, treballar conjunta-
ment per tal d’assolir uns objectius determinats en benefici de cadascuna d’elles i,
Autonomies, núm. 27, desembre de 2001, Barcelona.
1. Per a un estudi ampli, gairebé exhaustiu, sobre aquesta tècnica administrativa, remeto el lec-
tor a: Fernández Manjón, D. La colaboración en el Estado compuesto asimétrico. El caso de España.
Oñati, IVAP, 2001.
1. Introducció
2. La col·laboració interterritorial com a instru-
ment de la construcció dels estats compostos
asimètrics
2.1. La col·laboració interterritorial com a
factor de cohesió del sistema
2.2. La col·laboració interterritorial i el res-
pecte a l’autonomia
2.3. La suposada bondat inherent a la col·la-
boració interterritorial
2.4. La col·laboració i l’altruisme
2.5. La col·laboració i la reciprocitat interter-
ritorial
2.6. La versatilitat de la col·laboració
3. La normació de la col·laboració per tal d’opti-
mar-la
3.1. Conveniència i insuficiència de la posi-
tivació de la col·laboració
3.2. La
col·laboració
a la Constitució
4. Conclusions
possiblement, també del conjunt que aquests ens integrin. Al mateix temps, però,
la col·laboració es desenvolupa mitjançant diversos àmbits, institucions i instru-
ments de col·laboració. Per això, tractaré la col·laboració com a fenomen instrumen-
tal, indicant-ne el risc d’incórrer en esquematisme i simplicitat.
Per facilitar la comprensió d’algunes de les paradoxes sorprenents que aquest ins-
trument pot originar convé definir-ne, encara que sigui breument, els matisos prin-
cipals. Pot tenir dues facetes: la primera, una col·laboració passiva(que coincideix, en
gran part, amb la figura que ha creat el Tribunal Constitucional alemany: la doctrina
de la Bundestreue)2que deriva de l’obligació de tots els poders constitucionals d’aca-
tar activament la Constitució i que es plasma en el respecte dels interessos generals
del conjunt i dels interessos particulars i legítims dels altres (lleialtat o fidelitat insti-
tucional entre ens) i al text constitucional (lleialtat constitucional): complir i deixar
complir. D’aquesta faceta sorgeix la segona: la col·laboració activa,3que consisteix a
dur a terme una sèrie d’actuacions amb vista a desenvolupar programes conjunts. Al
seu torn, aquesta variant enclou tota una gamma de modalitats que comprèn: l’auxi-
li o ajuda unilateral —col·laboració stricto sensu—, l’ajuda recíproca o bilateral, l’in-
tercanvi d’informació, la col·laboració en sentit estricte i la coordinació. Aquesta última
figura, regulada principalment a l’article 149.1 de la Constitució, conté al seu torn
dues grans formes: la coordinació indirecta (la coordinació per mitjà de la legislació
bàsica), de manera que un cop establerta la legislació no necessita cap òrgan coordi-
nador sinó un òrgan gestor o algun observatori de seguiment, i la coordinació directa,
expressa i taxada, l’exercici de la qual requereix algun òrgan o instrument coordina-
dor (conferències sectorials, comissions bilaterals, etc.).
Els constructes jurídics de la col·laboració defineixen el marc formal que es consi-
dera imprescindible per poder instituir continguts jurídics materials per a aquesta
col·laboració i poder assolir amb ells uns nivells mínims de col·laboració dins l’estat
de dret que els garanteix; tanmateix, aquests constructes són inapropiats per garan-
tir el funcionament convenient que s’espera de les institucions de la col·laboració i
obtenir així la màxima eficiència derivada de l’actuació de les administracions pú-
bliques que hi col·laboren.
AUTONOMIES · 27
8
2. Les conseqüències principals que es deriven d’aquesta figura són: a) cap de les parts no es pot
excusar de l’incompliment d’aquest deure amb el pretext de l’incompliment de l’altra part; b) les dues
parts han de funcionar sobre la base del principi de conducta amistosa (conductes i deures positius
d’activitat en forma d’ajuda i col·laboració); c) inclou un límit a l’exercici de les competències, i d) in-
dica la forma de procedir i l’estil del comportament entre la Federació i els Länder i les relacions mú-
tues entre aquests (vid. Menéndez Rexach, A. «La cooperación, ¿un concepto jurídico?». A: DA, núm.
240, 1994, nota 16, pàg. 22).
3. Potser la formulació jurídica més clara i precisa de col·laboració a l’ordenament jurídic espanyol
és la que fa l’article 55 de la LRBRL, que disposa que «per a l’efectivitat de la coordinació i eficàcia admi-
nistratives, les administracions de l’Estat i de les comunitats autònomes, d’una banda, i les entitats locals,
de l’altra, en les seves relacions recíproques han de: a) Respectar l’exercici legítim per les altres adminis-
tracions de les seves competències i les conseqüències que se’n derivin per a les pròpies. b) Ponderar, en
l’actuació de les competències pròpies, la totalitat dels interessos públics implicats i, en concret, aquells la
gestió dels quals estigui encomanada a les altres administracions. c) Facilitar a les altres administracions
la informació sobre la pròpia gestió que sigui rellevant per tal que aquestes puguin desenvolupar adequa-
dament les seves comeses. d) Prestar, en l’àmbit propi, la cooperació i assistència actives que les altres
administracions puguin necessitar per acomplir eficaçment les seves tasques».
Els agents i els factors sociopolítics tenen una gran transcendència a l’hora d’as-
solir aquests objectius de funcionament eficient de les institucions i dels instruments
de col·laboració, fins al punt que només caldria la voluntat política de col·laboració
intersubjectiva perquè aquesta es produís fins i tot en el cas que els mitjans formals i
materials de la col·laboració fossin escassos o no existissin, i perquè ho fes amb el
grau d’eficiència esperat; aleshores es podria crear el marc polític adequat per opti-
mar el funcionament d’aquelles, es podrien establir unes regles que fossin acceptades
per les parts amb vista a un funcionament millor i s’omplirien de contingut i operati-
vitat les diverses institucions de col·laboració. De fet, i en general a tots els estats
compostos, inclosa la República Federal d’Alemanya (RFA), un sentit jusprivatista
de la col·laboració des de fa moltes dècades ha permès i encara avui permet desenvo-
lupar importants instruments i àmbits de col·laboració, la qual cosa palesa que l’ele-
ment jurídic és convenient, mentre que la voluntat política és necessària i suficient
per garantir el funcionament de fet de la col·laboració interterritorial.
L’actuació política dels subjectes potencials de la col·laboració, encara que esti-
gui molt influïda pel factor de l’oportunitat, no es plasma en general en l’exercici cec,
sinó que hi opera la voluntat conscient, és a dir, aquesta habitualment disposa d’un
marge maniobra. Tanmateix, al seu torn, aquest exercici està mediatitzat per diversos
fets i factors condicionadors permanents i estables: es tracta, doncs, d’un factor que
està sotmès als avatars espaciotemporals, és a dir, a la seva pròpia línia de temps.
El factor volitiu sempre està relacionat amb el pensament —és a dir, amb la seva
valoració intel·lectiva— i amb el sentiment —és a dir, amb l’entorn interrelacional.
Quan sorgeix una voluntat decidida i, en alguns moments, amb una força inusita-
da, es pot arribar a impregnar de connotacions violentes i rupturistes. Per això, les
relacions històriques interterritorials condicionen profundament les relacions in-
tersubjectives del present, sobretot en el moment actual, en què hi ha una gran
incertesa sobre la supervivència de les peculiaritats de les minories per causa de la
pressió formidable de la globalització, que té entre les seves característiques més
destacades la irreverència amb relació a aquestes diferències i la disponibilitat a era-
dicar-les en benefici de determinats interessos econòmics que veuen grans bondats
en l’homogeneïtzació universal consegüent.
2. La col·laboració interterritorial com a instrument de la construcció
dels estats compostos asimètrics
2.1. La col·laboració interterritorial com a factor de cohesió del sistema
Per començar exposo una asserció que mereix moltes matisacions. S’acostuma a
associar a la col·laboració interterritorial tota mena d’efectes positius4en benefici de
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 9
4. Vid., per no estendre’ns-hi més: Albertí Rovira, E. «La planificación conjunta en el federalismo
cooperativo». A: Corcuera Atienza, J.; García Herrera, M. A. (coord.). Constitución y economía en España:
Gobierno de la economía y administraciones. II Congrés Mundial Basc. Oñati: IVAP, 1988. També es pot
considerar: García Morales, M. J. Convenios de colaboración en los sistemas federales europeos. Madrid:
McGraw-Hill, 1988. I diversos treballs que es recullen a Diversos autors, Las relaciones interadministrativas
de cooperación y colaboración. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis Autonòmics, 1993.
la cohesió del conjunt que cada estat compost asimètric forma. En efecte, podem
aportar la dada inqüestionable que moltes experiències històriques i actuals posen
de manifest que als estats compostos asimètrics, si no hi ha la deguda col·laboració
interterritorial (principalment la que s’estableix entre les regions més dinàmiques i
centrífugues i l’Estat), les administracions públiques no tan sols no tenen l’eficièn-
cia que haurien de tenir, sinó que poden incórrer en contradiccions perilloses com
succeeix, per exemple a Espanya, en el manteniment de l’ordre públic o en l’aplicació
de les mesures d’emigració, en les polítiques d’inversió pública i privada, en les mesures
fiscals i en moltes altres. Difícilment al principi ens adonem que el desenvolupa-
ment fàctic de la col·laboració pot portar associades diverses formes d’excrescències
que fins i tot poden constituir una càrrega forta per a la cohesió interterritorial i po-
den arribar a ser alguns dels obstacles més grans, com demostraré més endavant.
D’altra banda, si no s’apliquen mesures de col·laboració les divergències territo-
rials en la renda per càpita i en els nivells consegüents d’ocupació i de qualitat de
vida poden créixer perillosament perquè, de manera inevitable, es generen movi-
ments de capital humà i de recursos primaris i financers descapitalitzadors per a les
regions amb més mancances.
2.2. La col·laboració interterritorial i el respecte a l’autonomia
Actualment, termes com independència, sobirania i autonomia són relativitzats,
a la pràctica, fins al punt que precisament, i de manera paradoxal, les condicions ac-
tuals d’interdependència inevitable a tots els nivells politicoadministratius, en
comptes de patir una reducció dels continguts fàctics es poden veure elevats fins a
nivells insospitats; només cal recordar, en aquest sentit, que a causa de les relacions
internacionals que es van establir al món arran de la creació de l’ONU han pogut
sorgir molts estats, que poden preservar un alt grau d’independència encara que si-
guin molt petits i tinguin una força militar ben escassa o nul·la. D’aquesta manera,
doncs, el nivell d’independència global ha augmentat al món de manera molt con-
siderable: en molts casos s’ha fet possible (des de 1945 han sorgit un gran nombre
d’estats) i, en altres casos, el grau d’independència d’alguns estats que tradicional-
ment havien estat sotmesos a grans potències ha crescut de manera substancial com
en els estats del COMECON. De la seva banda, a l’interior de molts estats compos-
tos, l’autonomia i fins i tot la sobirania d’algunes regions només pot ser possible
—aquestes regions tan sols poden existir com a subjectes jurídics— per raó de les
relacions interdependents que existeixen en el si de l’estat d’acord amb les quals es
pot afirmar la seva existència. La crisi profunda de finançament de la Comunitat
Francesa de Bèlgica i la seva quasi dissolució en la Comunitat Comunitària France-
sa de Brussel·les i en la regió de Valònia posen clarament de manifest aquestes cir-
cumstàncies;5de la mateixa manera, en bona part només per això es pot explicar el
AUTONOMIES · 27
10
5. Un estudi detallat d’aquests aspectes i de les conseqüències que se’n deriven amb vista a un fu-
tur no gaire llunyà de reestructuració de la complexa realitat politicoadministrativa belga és l’obra de
Witmeur, R. La Commission Communautaire Française: une copie à revoir pour un État Fédéral achevé?
Brussel·les: Bruylant, 1995. Per a una visió panoràmica de tota la problemàtica del federalisme belga,
vegeu Uyttendaele, M. Regards sur un système institutionnel paradoxal. Precis du Droit Public Belge.
Brussel·les: Bruylant, 1997.
naixement de Nunavut com a territori autònom al nord del Canadà l’1 d’abril de
1999.6És a dir, en diverses circumstàncies i de manera aparentment paradoxal, el
desenvolupament efectiu de la col·laboració —i, en general, de la interdependèn-
cia—, pot fer que alguns estats i determinades regions reforcin l’autogestió, en la me-
sura que els processos de col·laboració poden contribuir a optimar els recursos propis i
els recursos aliens compartits i incrementar la confiança mútua i el grau de comoditat.
L’autonomia regional rebria un fort correctiu si, en alguns casos, els poders de
l’estat actuessin de manera abusiva respecte de les regions (envaint les competències d’a-
questes per mitjà de desplegaments legislatius estatals indeguts o interferint en el
desenvolupament i la vida interna de les regions) i, en altres, assumissin tasques com-
petencials que determinades regions eventualment desistissin d’exercir. L’executiu esta-
tal té al seu poder un conjunt d’instruments (sobretot en l’àmbit de la coordinació) amb
els quals pot interferir profundament en les competències regionals i disminuir-les de
manera considerable. Per la seva banda, les regions poden respondre a aquests abusos
fàctics simplement inhibint-se en l’aplicació de les mesures abusives de coordinació o
bé impugnant davant el tribunal garantista els abusos de l’extensió legislativa estatal de
les seves competències. Així, doncs, els conflictes poden sorgir per moltes causes, d’in-
tensitat molt diversa.
Un cert grau de conflictivitat entre els diferents governs regionals i estatals (fins i
tot quan els governants són del mateix partit polític) no tan sols no pot ser perjudicial
per al bon funcionament del conjunt sinó que, en part, és un símbol clar que l’auto-
nomia regional és real, que no hi ha un seguidisme cec i acrític dels dictats del Govern
central, que els governs autonòmics fan les seves polítiques segons els interessos regio-
nals propis, que no necessàriament s’han d’oposar a l’interès general. És evident que
tots els governants de regions amb autonomia es veuen impel·lits, per raó de les expec-
tatives i les actituds consegüents dels ciutadans, a cercar els màxims avantatges per a la
seva regió, i això és més destacat en la mesura que en les regions hi ha una gran cons-
ciència regional i una maduresa notable per comprendre la problemàtica pròpia. La
conflictivitat és impossible que desaparegui en les relacions intersubjectives i, des de
l’òptica del federalisme competitiu —tan d’acord amb la naturalesa dels estats com-
postos asimètrics— fins i tot és positiva, dintre d’uns límits, perquè pot estimular els
uns i els altres. Per tant, la conflictivitat que es dóna en determinats àmbits competen-
cials no impedeix que hi hagi una col·laboració envejable i enriquidora entre tots.
D’altra banda, la defensa de l’autonomia davant la intromissió potencial dels
poders de l’estat genera un malestar comprensible. Les decisions polítiques sobre la
col·laboració interterritorial habitualment estan envoltades de recel mutu entre els
grans partits de l’àmbit estatal, que tenen el poder de l’executiu estatal, i els governs
nacionalistes d’algunes regions. Els governs estatals poden incórrer fàcilment en la
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 11
6. El professor Flanagan resumeix, amb caràcter general, tot aquest estat en la frase següent:
«Aboriginal governments depend heavily on fiscal transfers from the federal government. By far the
largest pay master is the Department of Indian Affairs, but other departments also have significant
aboriginal programs» (Flanagan, T. «The inherent problems of aboriginal self-government». A:
Diversos autors, Le fédéralisme de demain: réformes essentielles. Federalism for the future: essential
reforms. Montréal: W&L, 1988, pàg. 377). També es pot obtenir molta informació sobre aquests
temes en diverses pàgines web, com ara: <www.gov.ca>, <www.inac.gc.ca>, <www.nunavut.ca>,
<www.tunngavit.ca>, <www.stats.gov.un.ca>, entre d’altres.
deslleialtat institucional i constitucional amb relació a les regions, retallant-los l’autono-
mia. Incorren en el primer tipus de deslleialtat quan, per exemple, premien les fidelitats
polítiques concedint quantitats desiguals per a tasques del mateix tipus a regions dife-
rents en els convenis de cooperació o bé no transfereixen en temps, forma i dotacions les
competències que els respectius estatuts d’autonomia incorporen; incorren en el segon
cas quan, per exemple, incompleixen alguns articles del mateix ordenament jurídic so-
bre descentralització o quan fan al seu favor un ús generós d’instruments com la legisla-
ció bàsica o no es mostren diligents alhora de desenvolupar determinats articles.
2.3. La suposada bondat inherent a la col·laboració interterritorial
És innegable que la col·laboració interterritorial té, a més, moltes bondats, com
ara l’estímul, l’emulació, l’aportació mútua d’idees, la formació complementària
dels empleats públics que la fan efectiva, l’enriquiment per mitjà dels intercanvis
d’experiències, l’optimització dels recursos humans i dels aspectes materials.
Tanmateix, hi ha perills reals i de dimensions considerables.
Una primera font de dubtes d’aquesta suposada bondat inherent a la col·labo-
ració pot ser la que està relacionada amb el que Albertí esmenta sobre les preses de
decisions en la col·laboració, en el sentit que aquestes requereixen un grau elevat de
consens que a més de dilatar-se en el temps pot provocar una confusió notable de la
responsabilitat política i impedir així que l’assignació de responsabilitats sigui la més
clara possible.7
La segona font de dubtes entronca directament amb la presumpció de bondat i
la negligència consegüent alhora de prendre cauteles (aprovació, supervisió de l’exe-
cució i avaluació), per tal d’evitar abusos i que sigui utilitzada de forma indeguda.8
És perillós forçar-la —de manera innocent o intencionada— fins a evitar el control
de les cambres legislatives, amb el pretext d’obtenir l’eficiència del sistema, vulne-
rant així el principi de legalitat, és a dir, ignorant el paper d’un dels tres poders sobre
els quals es fonamenta el sistema constitucional.9
Una tercera font de dubtes sobre la bondat suposada inherent a la col·laboració
es troba en el fet que, d’entrada, es tracta d’un fenomen instrumentalista, com ja he
esmentat, que es pot instrumentalitzar fàcilment, és a dir, sotmès a tasques molt di-
AUTONOMIES · 27
12
7. Vid. Albertí Rovira, E. Federalismo y cooperación en la República Federal de Alemania. Madrid:
CEC, 1986, pàg. 549 i seg. La recerca d’aquest consens convenient pot encobrir maniobres dilatòries
de determinades forces polítiques i, d’aquesta manera, aconseguir el desgast d’alguns governs o bé ob-
tenir avantatges per mitjà de l’exercici de certes pressions (vid. Corcuera Atienza, J. «La participación
intergubernamental sectorial en el sistema autonómico español: las conferencias sectoriales». A: Pérez
Calvo, A. (coord.) La participación de las comunidades autónomas en las decisiones del Estado. Madrid:
Tecnos; Gobierno de Navarra, 1997, pàg. 51).
8. Albertí Rovira, E. «La coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas», A:
Diversos autors, núm. 230-231, 1992, pàg. 208-210. He estudiat diverses situacions d’abusos a l’epí-
graf 6.8 de La colaboración..., op. cit.
9. Vid. Alen, A.; Ergec, R. La Belgique fédérale après la quatrième réforme de l’État de 1983.
Brussel·les: Ministère des Affaires Étrangères, 1994, pàg. 39. També Corcuera Atienza, J. «La partici-
pación intergubernamental sectorial en el sistema autonómico español: las conferencias sectoriales».
A: Pérez Calvo, A. (coord.) La participación de las comunidades autónomas en las decisiones del Estado.
Madrid: Tecnos; Govern de Navarra, 1997, pàg. 51.
verses i amb moltes intencions i finalitats distintes. En efecte, constatem que la
col·laboració intersubjectiva, per començar, està mediatitzada per factors socio-
lògics (nivells de renda territorials, afinitats culturals i lingüístiques, proximitat
geohistòrica, estat d’empatia de les poblacions, etc.) i polítics (desenvolupament
d’institucions polítiques, voluntat política, etc.). Aquests factors prenen cos —no
són abstractes— en agents sociològics (grups d’emigració, lobbies locals o regionals,
etc.) i en agents polítics (moviments i partits polítics), que adopten actituds que
així mateix estan condicionades per factors de naturalesa diversa, entre ells els
econòmics, culturals, històrics i jurídics. Aquests agents es mouen, en determinats
moments, segons les directrius que marquen els constructes jurídics, i en moltes al-
tres ocasions interaccionen seguint els paràmetres que marca el mercat polític, és a
dir, les expectatives i les tendències que existeixen en el si de les societats respectives,
a les quals necessàriament s’han d’ajustar, almenys en part.
A més, hi hauria la possibilitat d’instrumentalitzar la col·laboració de manera
absolutament discriminatòria. Per exemple, algunes regions podrien servir-se dels ins-
truments de col·laboració quan els interessés i amb els ens que volguessin, i fins i tot els
podrien utilitzar per tal de reforçar uns ens territorials en detriment d’altres, amb
tàctiques concretes o simplement establint les mesures de col·laboració pertinents
per autoreforçar el propi poder i el progrés sense permetre la participació de cap altra
regió en aquestes línies d’actuació. Els poders de l’Estat, principalment l’executiu,
poder realitzar el mateix tipus d’actuacions discriminatòries que les regions i alguna
més, vinculada a instruments com les subvencions, que sovint poden arribar a ser
molt generoses i substancials amb relació als pressupostos de determinades regions.
A més, es podria utilitzar de manera perversa, és a dir, servir-se’n de manera esbiai-
xada. L’executiu de l’Estat, sobretot, disposa de diversos mecanismes que el fan procliu
a cometre abusos en la col·laboració. En primer lloc, hi ha un perill innegable en la for-
ma que té l’estat d’assumir i, per tant, de reintegrar competències autonòmiques per
diverses vies de la col·laboració en determinades circumstàncies:10 pot succeir perquè
hi ha una connexió exterior que ho facilita, com ara l’aplicació a Espanya del dret dels
tractats internacionals, en general, i del dret comunitari, en particular; perquè, amb la
col·laboració unidireccional i obligada, hi poden haver raons d’urgència, com en casos
d’epidèmia, catàstrofes naturals, etc., que ho poden justificar o bé els empleats de
l’Administració de l’Estat s’extralimiten en l’execució de les seves tasques d’ajuda, o
perquè en la col·laboració vertical obligada l’Estat es pot extralimitar a l’hora d’exercir
aquest poder i assumir-ne aspectes de l’execució en detriment de l’exercici de les ma-
teixes comunitats autònomes; també és possible que es doni, en situacions de col·labo-
ració bilateral entre el Govern de l’Estat i alguna comunitat autònoma, per desisti-
ment del principi dispositiu per part de la comunitat autònoma. Existeix un segon
grup de situacions de perill d’invasió de competències per part de l’Estat respecte dels
ens regionals: en les bonificacions i les subvencions (article 31 de la Llei 50/1985 i el
seu Reglament), sobre el qual hi ha jurisprudència abundant i transcendent. Un tercer
grup de perills d’invasió de competències de les comunitats autònomes, per part de
determinats poders de l’Estat, és el cas de la planificació, com a resultat de l’aplicació
de l’article 149.1.13, 15 i 16 CE, entre altres. En quart lloc i relacionat en part amb
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 13
10. Vid. Menéndez Rexach, A. «La cooperación...», op. cit., pàg. 45.
l’anterior, potser el perill més important es derivi de l’incompliment i la vulneració del
principi d’autonomia que regula l’article 2 de la Constitució i l’impediment conse-
güent del desenvolupament d’una identitat política pròpia de cada ens autònom.11 En
cinquè lloc, convé recordar una vegada més que el Govern de l’Estat potencia la col·la-
boració intersubjectiva en allò que les bases de l’article 149.1 de la Constitució li per-
meten i d’acord amb la jurisprudència constitucional, que en part ha estat procliu a
l’acció d’invasió de competències de l’Estat a partir de certa jurisprudència constitu-
cional. Jiménez Asensio12 apunta, de forma crítica i matisada, que actualment hi ha
tres grans grups d’actuació executiva de l’Administració de l’Estat en àmbits en què
inicialment no es presumia que hi intervingués,13 i això és degut, en bona part, a la ju-
risprudència del Tribunal Constitucional: un primer grup, en què hi ha una interven-
ció executiva de l’Estat a costa de les comunitats autònomes, que es veuen desplaçades
en determinats camps, en casos d’actes d’execució dintre de la noció de bases, la invo-
cació de títols competencials genèrics per part de l’Estat, l’entrada en joc d’interessos
supracomunitaris i l’enquadrament material que permet l’actuació executiva estatal; el
segon grup, que és el cas de la concurrència de competències executives, en què es pro-
dueix la intervenció executiva estatal, a més de la intervenció executiva autonòmica, de
manera que es generen actuacions en paral·lel que es projecten sobre un mateix àmbit
o realitat, i, el tercer grup, el que fa referència a la política de traspassos, en què la inter-
venció executiva de l’Administració de l’Estat es fa provisionalment.
La col·laboració es pot transformar en un instrument temptador per assolir la
uniformització del model de l’Estat de les autonomies, és a dir, de l’homogeneïtza-
ció competencial de les regions. No ha d’estranyar, doncs, que algunes comunitats
autònomes mostrin molts recels a l’interès que l’executiu de l’Estat demostra, en al-
gunes ocasions, per establir i potenciar determinats instruments de col·laboració:
temen els reflexos (mecànics) del poder central, que s’han posat de manifest al llarg
de dos segles, i la tendència d’aquest, en alguns casos, a retenir competències que ha
de transferir d’acord amb els estatuts d’autonomia i, en altres, a recuperar parcel·les
d’altres per justificar la seva raó de ser i la raó de les seves competències residuals; te-
men que l’Estat utilitzi mitjans d’interferència no legítims, o de legitimitat dubtosa,
en el desenvolupament de competències pròpies de les comunitats autònomes
(Administració perifèrica, especialment els governadors civils —ara subdelegats del
govern— i les delegacions ministerials). Quan la coordinació ha de tenir molt pro-
tagonisme per garantir l’eficiència del sistema —com succeeix a la Unió Europea—
poden sorgir efectes contraposats com ara les «fugues» del sistema (desaparició de
fons, fraus d’índole diversa, entre altres) que impedeixen obtenir aquesta eficiència.14
AUTONOMIES · 27
14
11. Vid. Lasagabaster Herrarte, I. «Relaciones intergubernamentales y federalismo cooperativo».
A: RVAP, núm. 41, 1995, pàg. 219.
12. Vid. Jiménez Asensio, R. «Distribución de competencias ejecutivas y sistema administrativo
en la jurisprudencia constitucional». A: REDC, núm. 42, 1994, pàg. 79.
13. Es pot constatar que alguns d’aquests són els que ha exposat Albertí més amunt.
14. Vid. Oreja Aguirre, M. (dir.); Fonseca Morillo, F. (coord.) EI Tratado de Amsterdam. Análisis
y comentarios. Vol. 1. Madrid: McGraw-Hill, 1998, pàg. 682-683 i 685. És possible estar d’acord amb
afirmacions com aquesta: «sense la coordinació i la cooperació a tots els nivells del pressupost de la
Unió no serà possible millorar-ne la gestió...» (ib., pàg. 682), perquè, d’una manera o altra, hi interve-
nen diversos nivells i alguns estan molt allunyats físicament dels centres de decisió europea.
Cal assenyalar que hi ha dues formes d’ús de la col·laboració que poden produir
els efectes més nocius.15 Una d’elles, en mans del mateix executiu de l’Estat, consis-
teix a administrar de forma poc clara fons financers per mitjà de diferents tipus d’aju-
des (auxili, subvencions mitjançant convenis de col·laboració, ajudes condicionals,
els grant-in-aids del sistema federal anglosaxó); són instruments que els polítics del
govern central poden utilitzar per captar fidelitats, obtenir avantatges partidistes en
comicis electorals i fomentar, si els convé, la rivalitat interterritorial. La segona for-
ma és signar convenis bilaterals de col·laboració exclusivistes entre comunitats
autònomes poderoses i riques, perquè això pot potenciar desequilibris interterrito-
rials i fer-se insolidàriament. En el primer cas, hi ha la possibilitat jurídica d’evitar el
perill desenvolupant formes i instruments de control; en aquest segon cas, no hi ha
cap possibilitat d’evitar-ho, encara que hi hagi instruments per fer-ho, perquè es
poden buscar avantatges clars en la col·laboració, i això és absolutament lícit.
També existeix el perill de vulnerar el principi de legalitat, ja sigui utilitzant l’ano-
menada «fugida cap al dret privat» o evitant qualsevol control parlamentari sobre
alguns instruments (per exemple, en el cas d’Espanya, els convenis entre l’Estat i les
comunitats autònomes).
En el constitucionalisme espanyol i comparat hi ha mecanismes (o es poden
crear) que permeten preveure i evitar aquests abusos o pal·liar-ne els efectes. En ge-
neral, trobem el recurs de constitucionalitat davant del Tribunal de Garanties, el zel
en l’exercici de les competències pròpies o la simple participació ciutadana que exi-
geix a l’Estat un tracte no discriminatori amb relació a la seva regió. A Espanya,
però, no hi ha cap normativa precisa i clara sobre el contingut i la confecció ni me-
canismes de control del contingut i el desenvolupament dels convenis de col·labo-
ració entre l’Estat i les comunitats autònomes, els quals són, sens dubte, el principal
instrument de col·laboració.
En la mesura que la col·laboració entre les administracions públiques augmenta
i, paral·lelament, s’incrementen els mecanismes, els àmbits i l’organització per a la
seva coordinació, poden créixer, també, de manera inevitable, la confusió de com-
petències, la superposició d’estructures, les interferències i els desajustos de funcio-
nament, amb la vulneració consegüent del principi d’autonomia o de sobirania. Un
excés de col·laboració o d’harmonització pot inhibir el desenvolupament de les singu-
laritats, de la diversitat, que sempre enriqueix; pot impedir que les diverses comunitats
autònomes desenvolupin formes de desenvolupament interessants i innovadores.16
L’increment d’estructures que impliquen, necessàriament, algunes de les formes
de col·laboració (conferències sectorials, consells, observatoris de polítiques públi-
ques, juntes de seguiment i control, etc.) comporten l’increment de la burocràcia
i, per tant, més lentitud del sistema conjunt, més despesa i, en definitiva, menys efi-
ciència. La coordinació, concretament, porta inherent la necessitat de control i
aquest sempre és imperfecte i, a vegades, està imbuït de corrupció. Muñoz Machado
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 15
15. Vid. Porras Nadales, A. J. «Estado social y Estado autonómico». A: Diversos autors, Estudios
de Derecho Público. Homenaje a Juan José Ruiz-Rico. Madrid: Tecnos, 1997, pàg. 1.235.
16. Vid. Subirats, J.; Gomà, R. «La dimensión de estilo de las políticas públicas en España: en-
tramados institucionales y redes de actores». A: Gomà, R.; Subirats, J. (coord.). Políticas públicas en
España Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno. Barcelona: Ariel, 1998, pàg. 391.
parla de «l’administració dels cooperants».17 Així, doncs, i de manera paradoxal, la
bondat inherent a la col·laboració pot esdevenir una perversió. Per tant, la manera
més adequada d’evitar els inconvenients d’aquest ús indegut no sembla que sigui
intensificar-lo, ja que l’increment que es produeixi obrirà noves vies a l’ús rebutja-
ble, a més de generar un augment notable de la burocràcia. Potser el més apropiat
sigui sistematitzar-la, reglamentar-ne els instruments i les institucions, i donar
transparència a la seva gestió conferint a àmbits de gestió col·lectiva, com ara la con-
ferència de primers ministres o el senat, les funcions de planificació i el compromís
corresponent de posar en funcionament aquests instruments de col·laboració, com
també les funcions posteriors d’aprovar-los, fer-ne el seguiment i l’avaluació.
2.4. La col·laboració i l’altruisme
Fins i tot quan la col·laboració intersubjectiva és lleial i totalment respectuosa
amb tots els ens col·laboradors (amb la seva personalitat, la seva maduresa, la seva
responsabilitat i la seva autonomia), no ha de respondre necessàriament a un ideal
altruista i filantròpic. En general —i de manera especial la col·laboració voluntà-
ria— és més aviat un gest essencialment pràctic que busca l’aprofitament legítim
de les bondats inherents a la diversitat i a la unió d’esforços procedents d’àmbits
molt diversos i amb matisos diferents, que poden enriquir molt l’execució de les
tasques conjuntes; que cerca obtenir lícits avantatges per causa de la disponibilitat
conjunta d’un nombre més gran de recursos, de més experiències, d’un repertori
més ric d’idees i d’iniciatives, etc. Així, doncs, la diversitat es pot transformar en
una font inestimable de dinamisme per al conjunt, per raó del prius de riquesa que
implica.
Els governs estatals dels estats compostos asimètrics obtenen avantatges de la
col·laboració intersubjectiva, com ara l’increment de la influència sociopolítica,
l’accés a fonts d’informació, regionals a les quals altrament és difícil d’accedir, etc.
També les regions n’obtenen avantatges: ajudes complementàries d’altres ens, prin-
cipalment del govern estatal; l’impuls del reconeixement explícit de la seva persona-
litat en els àmbits estatal i internacional; la reciprocitat entre iguals i l’acceptació ac-
tiva de l’altre (difusió de la llengua, la història i la cultura).
El mòbil dels avantatges explica, en part, el fet que alguns ens territorials
d’aquests estats asimètrics mostrin moltes reticències a realitzar la col·laboració din-
tre del mateix estat, alhora que mantenen unes relacions freqüents i fluïdes amb re-
gions i estats de l’exterior.18 És molt possible que això es produeixi perquè trobin di-
ficultats o un clima poc propici en l’àmbit intern, mentre que es pot donar el cas que
els marcs jurídics i els subjectes externs els siguin més propicis a la col·laboració in-
AUTONOMIES · 27
16
17. Vid. Muñoz Machado, S. «La articulación de la Administración del Estado y la de las comu-
nidades autónomas en la vigente Constitución Española (los principios y su práctica)». A: Diversos
autors, Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y autonómica. Madrid: Civitas-
BCH, 1998, pàg. 21.
18. Potser l’exemple paradigmàtic d’això sigui el Quebec, amb les seves nombroses i fluïdes rela-
cions internacionals tant en l’àmbit lingüístic i cultural, per mitjà de la francofonia, com en el comer-
cial i polític, per mitjà del Ministeri quebequès de Relacions Internacionals.
tersubjectiva. En efecte, és possible que els subjectes que intervenen en aquests àm-
bits suprafronterers tinguin més experiència en la col·laboració i els ofereixin més di-
versitat de plantejaments i un nombre més gran de variables per conjugar; potser
també perquè els construeixen escenaris d’actuació i horitzons nous, i perquè els per-
meten projectar internacionalment les seves peculiaritats (llengua, cultura, produc-
tes, etc.).
Aquestes actuacions externes, però, no tenen per què ser perjudicials per a les
altres regions d’aquest estat; ben al contrari, poden servir d’estímul i d’aprenentat-
ge, sobretot quan les regions són ens de creació recent i, per tant, encara no tenen
personalitat ni un espai fàctic propi; quan, abans de cap projecció internacional,
s’han de fer un espai en l’àmbit intraestatal. Les experiències que les regions més
dinàmiques aporten són inestimables per a les altres del seu entorn.
2.5. La col·laboració i la reciprocitat interterritorial
Si els poders que exerceix l’estat que té regions amb fets diferencials amenaçats i
els que exerceixen les seves distintes regions no contribueixen, de manera ostensi-
ble, amb mesures adequades (reconeixement fàctic de les diferències, suport econò-
mic i institucional a la seva recuperació i desenvolupament d’aquestes, etc.) a rela-
xar aquest temor, si no s’esforcen a desbaratar, amb mesures concretes, els lligams
pel temor que aquestes regions senten davant la mera sospita de minoració i, fins i
tot, de desaparició de les singularitats, és molt difícil que obtinguin, dels grups so-
ciopolítics més sensibles als perills, una disposició positiva per a la col·laboració in-
terterritorial. Més encara, si els agents socials i polítics més conscienciats d’aquest
perill de supervivència perceben que les actituds que els poders de l’estat adopten
amb relació a aquestes singularitats són menyspreadores, homogeneïtzadores o
opressores, no ha d’estranyar que els efectes centrífugs s’incrementin fins a extrems
pròxims a la ruptura total. En aquestes circumstàncies, el perill de la ruptura és real
perquè es combinen deus forces poderoses: la centrífuga, que entronca amb els re-
flexos històrics d’importants elits i grups polítics d’aquestes regions, i la reacció a la
forta pressió centrípeta que importants sectors sociopolítics i de la població de les
altres regions exerceixen sobre ells. Quebec és un veritable paradigma sobre això.
Amb sentit realista, l’exercici d’atraure les regions més centrífugues al concert de
l’estat i del conjunt de les regions que el componen no pot ser gratuït; la població i
la classe política d’aquestes regions exigeixen que els ens que vulguin continuar
convivint i compartint amb elles història, valors, afectes i projectes facin alguns ges-
tos favorables amb relació al reconeixement fàctic de la seva personalitat i, al cap i a
la fi, uns resultats visibles que afavoreixin la recuperació dels seus signes d’identitat i
el reforç necessari per garantir-ne la supervivència i vitalitat. En l’activitat política,
res no és gratuït, simplement perquè els votants exigeixen dividends als polítics que
han elegit.
Tots els estats que es consideren en aquest estudi tenen recursos suficients per
contribuir a potenciar aquest reconeixement interno i la projecció internacional d’a-
questes singularitats regionals: mitjans de comunicació de masses, institucions de
projecció internacional (possibilitat de fer determinades actuacions a les ambaixades
i als consolats, fires internacionals, missions diplomàtiques, institucions de difusió
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 17
lingüística, i altres). Tots els governs d’estats compostos asimètrics afectats per pode-
rosos moviments de centrifugació haurien de tenir en compte que el manteniment
de la cohesió territorial no és només fruit de les institucions i els instruments de
col·laboració més encertats, i potser tampoc no és el factor més propici per a la neu-
tralització de la centrifugació; cal donar suports institucionals interns i internacio-
nals a les singularitats, la qual cosa comporta partides pressupostàries addicionals.
Els estats compostos asimètrics consideren que és molt valuós el manteniment
de la cohesió territorial; implícitament s’entén que la cohesió els genera més benefi-
cis que la secessió. Així, doncs, la unitat és un valor comptable. Per diversos motius,
es pot traduir en un valor d’input de la comptabilitat estatal. La unitat genera con-
fiança en si, crèdit exterior, prestigi i poder econòmic, entre altres valors. A més, la
unitat procura una projecció més gran de les realitzacions pròpies, de determinades
polítiques públiques, d’influència, d’exercici de poder. En contraposició, sembla
que no és desproporcionat demanar que hi hagi alguns outputs.
2.6. La versatilitat de la col·laboració
2.6.1. Motius d’aquesta versatilitat
La classificació que he exposat a la introducció és només una de les dotze classi-
ficacions que es poden fer sobre la col·laboració.19 També s’ha pogut observar que
aquesta classificació es fa destriant alguns matisos prou importants i que no són bal-
ders ni exclusivament teòrics.
A més, la col·laboració interterritorial és versàtil, en la mesura que en diverses
ocasions permet treballar els subjectes de dos en dos (bilateralitat), entre molts (mul-
tilateralitat) i entre tots els subjectes territorials d’un estat (omnilateralitat). D’altra
banda, permet que els subjectes actuïn en diversos plans alhora, aprofitant la bilatera-
litat per a alguns temes, la multilateralitat per a altres i l’omnilateralitat per a la resta.
En un estat compost, en què s’han de combinar adequadament diversos plans,
convé diversificar les relacions contractuals per contribuir a consolidar la cohesió
territorial.
2.6.2. La dialèctica bilateralitat-omnilateralitat en la col·laboració interterritorial
És molt possible que la multipolaritat que comporta la diversitat territorial
existent en diversos estats compostos (Espanya, Suïssa, Bèlgica, Canadà) només es
transformi en font de risc de centrifugació quan es pretén retallar, amb diverses me-
sures. Per contra, quan és tractada amb el respecte adequat es pot transformar en la
causa més gran de cohesió i, en conseqüència, del progrés del conjunt. Un repte for-
midable per aquests estats és aprendre a combinar adequadament els interessos pro-
pis (el benestar i l’interès general que s’ha de perseguir per mitjà de diversos instru-
ments i mesures de col·laboració: col·laboració omnilateral) i determinats interessos
regionals la consecució dels quals requereix la col·laboració de l’estat (col·laboració
AUTONOMIES · 27
18
19. Aquestes classificacions es poden consultar a l’epígraf 1.3 «Criterios de clasificación de la co-
laboración intersubjetiva», a: Fernández Manjón, D. La colaboración..., op. cit.
bilateral). De fet, molt sovint, en la mesura que s’obté el desenvolupament de deter-
minades regions, s’aprofundeix el desenvolupament del conjunt.
Espanya ha fet passos prou importants en aquesta línia de conjuminar adequa-
dament els dos pols d’aquesta contradicció: en primer lloc, amb la plasmació que
se’n va fer als acords autonòmics entre el PSOE i el PP, de 28 de febrer de 1992; en
segon lloc, amb els dos acords amb el Govern basc, de novembre de 1995: la signatu-
ra de l’Acord d’institucionalització de la Conferència per a afers relacionats amb les
comunitats europees (acord multilateral) —era l’única comunitat autònoma que no
ho havia fet—, i la signatura de l’Acta constitutiva de la Comissió bilateral de coope-
ració Administració de l’Estat-Administració de la Comunitat Autònoma del País
Basc per a afers relacionats amb les comunitats europees (acord estrictament bilateral
entre l’Estat i la comunitat del País Basc). En tercer lloc, amb l’enunciació que se’n fa
a l’article 5 (apartats 2 i 3) de la Llei 4/1999.
Les formes de col·laboració essencialment voluntaristes (la cooperació inter-
territorial i determinades formes de coordinació horitzontal) es relacionen molt més
amb els diversos models d’estat compost asimètric que tenen una distribució del
poder bàsicament heterogènia. En la mesura que diverses regions adquireixen i con-
soliden particularitats significatives dins el marc jurídic, els poders de l’estat veuen
la necessitat de mantenir àmbits i instruments de negociació periòdica amb elles i, a
vegades, d’observació i seguiment d’aquests. El funcionament dels instruments i de
les formes de coordinació interterritorial presenta moltes dificultades si alguna de les
regions no té la voluntat política de sotmetre-s’hi de bon grat. La sospita que
aquests instruments de coordinació puguin servir per homogeneïtzar totes les re-
gions crea mecanismes de rebuig i obstaculització en les regions que volen mantenir
clara la seva identitat diferenciada.
En general, i per raons òbvies amb relació al que hem dit anteriorment, els par-
tits nacionalistes d’àmbit no estatal s’inclinen clarament a favor del predomini de la
bilateralitat (molt relacionada amb l’heterogeneïtat i la multivarietat territorials) en
les seves relacions intersubjectives en el si de l’estat i, sobretot, amb les mateixes insti-
tucions estatals, mentre que els partits d’àmbit estatal es manifesten principalment a
favor del predomini de l’omnilateralitat (molt relacionada amb l’homogeneïtat terri-
torial), cercant d’arribar a implicar totes les regions en determinats projectes
de conjunt.20 D’aquesta manera, valoren amb molta cura les implicacions possibles de
qualsevol forma i compromís de col·laboració interterritorial.
En aquest intent per consolidar l’homogeneïtat regional (impulsant clarament
les tècniques i els instruments de coordinació vertical interterritorial), els executius
dels estats compostos asimètrics poden incórrer en una contradicció important:
utilitzar la bilateralitat per comprar voluntats dels polítics regionals i així poder in-
terferir amb impunitat en algunes regions i utilitzar la multilateralitat i l’omnilate-
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 19
20. És molt alliçonador, en aquest sentit, el contingut de la conferència de qui llavors era el
Iehendakari basc Ardanza, J. A. «A propósito del pacto autonómico». A: Heras, A. R. de las (ed.).
Nacionalidades y Estado en España. Madrid: Universidad Carlos III-BOE, 1994. També existeix aques-
ta tendència en gran part de la doctrina jurídica que s’inclina per les inquietuds nacionalistes, com
Lasagabaster Herrarte, I. «Relaciones intergubernamentales y federalismo cooperativo». A: RVAP,
núm. 41, 1995.
ralitat per neutralitzar altres regions especialment díscoles; en el fons, amb els dos
pols de la contradicció persegueixen exactament el mateix, ja que les regions més
dòcils són les que habitualment no tenen una personalitat destacada i que, per tant,
no plantegen problemes d’agudització de l’heterogeneïtat.21 En ambdós casos, con-
tribueixen a generar inquietud, almenys, i fins i tot animadversió, en els ens territo-
rials amb singularitats destacades, la qual cosa repercuteix negativament en la dis-
ponibilitat d’aquestes regions a la col·laboració interterritorial.
El federalisme dual permet establir un marc de col·laboració que s’ajusta
menys a la realitat d’aquells estats compostos asimètrics amb governs que procu-
ren forçar l’homogeneïtat, que el que possibiliten tant el federalisme cooperatiu,22
que permet pal·liar, per mitjà de la col·laboració (i la solidaritat que habitualment
l’acompanya) les desigualtats territorials (articles 156, 157 i 158 de la Constitu-
ció, entre altres), com el federalisme competitiu,23 que estimula necessàriament les
regions.
La interpenetració territorial que l’estat pot establir per mitjà dels mecanismes
de coordinació i redistribució, i la complexitat de les tasques que els ens territorials
integrants han d’assumir a l’hora de desenvolupar les seves competències (no sem-
pre resulta materialment fàcil per a moltes de les regions)24 han de ser molt grans,
en la perspectiva socioeconòmica de l’estat del benestar. Una reflexió semblant es
pot fer a propòsit del federalisme multicultural, que s’ajusta millor a una realitat so-
ciocultural diversa que el federalisme territorial.25
AUTONOMIES · 27
20
21. Per al cas espanyol, val la pena considerar els documents de l’anomenada Declaració de
Barcelona, realitzats a partir del 16 de juliol de 1998, i entre ells: BNG; PNB; CiU. Declaració
de Barcelona. Barcelona, 16 de juliol de 1998. BNG; PNB; CiU. Trobada de Santiago. 31 d’octubre de
1998. BNG; PNB; CiU. Text de treball. La col·laboració de les forces nacionalistes de Galiza, Euskadi i
Catalunya per a una reformulació de la concepció de l’Estat espanyol i per al reconeixement institucional
dels drets nacionals respectius. Barcelona, 16 i 17 de juliol de 1998. BNG; PNB; CiU. Reunió de
Gasteiz. Document de treball. Vitòria- Gasteiz, 16 de setembre de 1998.
22. Un dels treballs més sòlids sobre aquest tema en castellà considero que és la tesi doctoral del
professor Albertí Rovira, E. Federalismo y cooperación en la República Federal de Alemania. Madrid:
CEC, 1986. També és essencial el treball ja clàssic, també sobre la RFA, de Greyweleymarie, C. Le fé-
déralisme coopératif en la République Fédérale d’Allemagne. París: Économica, 1981. Per a una compa-
ració d’aquest tipus de federalisme amb el federalisme coercitiu recent, desenvolupat sobretot a partir
de les polítiques públiques de Reagan, val la pena estudiar els dos treballs de Baldi, B. «Coerzicione o
cooperazione? Relazioni intergovernative nel federalismo americano». A: Teoria politica, núm. 2,
1997. Baldi, B. «Il federalismo e Ie politiche pubbliche: modelli di analisi in prospettiva comparata».
A: Teoria politica, núm. 2, 1998.
23. Pel seu rigor i la seva sistemàtica, és molt útil i recomanable l’obra col·lectiva Corona, J. F.;
Alonso, L. M.; Puy, P. Hacia un federalismo competitivo. Propuesta para reformar el sistema de financia-
ción autonómica. Madrid: Círculo de Empresarios, 1998.
24. Kincaid ha exposat amb gran concisió i claredat l’evolució que s’ha produït als Estats Units
en aquest segle, des del federalisme dual fins al federalisme coercitiu, que és el que domina actual-
ment, a: Kincaid, J. «Del federalismo dual al federalismo coercitivo en las relaciones interguberna-
mentales de los Estados Unidos de América». A: Agranoff, R.; Bañón, R. EI Estado de las Autonomías.
¿Hacia un nuevo federalismo? Bilbao: IVAP, 1998.
25. Val la pena tenir en compte alguns dels treballs de l’investigador canadenc Kymlicka, W.
Multicultural Citizenship. A Liberal Theor y of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press, 1995.
Kymllcka, W. «Federalismo, nacionalismo y multiculturalismo». A: Revista Internacional de Filosofía
Política, núm. 7, 1996.
Tots els federalismes comporten un cost de manteniment de la unitat territorial o
de la cohesió i l’anivellament socioeconòmic entre els ens. Actualment, els costos de la
bilateralitat (del federalisme dual) són especialment elevats, perquè els diferents rit-
mes de desenvolupament politicoadministratiu de les diverses regions i les diferents
competències que aquestes assumeixen exigeixen, per a la seva coordinació, moltes es-
tructures bilaterals i molt diferenciades entre l’estat i les diverses regions. En canvi, el
govern de l’omnilateralitat permet reduir sensiblement aquests instruments.
3. La normació de la col·laboració per tal d’optimar-la
3.1. Conveniència i insuficiència de positivar la col·laboració
Ara es tracta d’analitzar la conveniència de positivar-la i així evitar alguns dels
inconvenients de l’exercici del voluntarisme calculista de naturalesa política.
He exposat en epígrafs anteriors diverses formes de deslleialtat que es poden
impulsar mitjançant la col·laboració i he mostrat que algunes d’elles són degudes,
en bona part, a la inexistència, l’escassesa o la constitucionalització inadequada de
les cauteles i dels instruments de producció, control i avaluació de la col·laboració
intersubjectiva. Pressuposo la virtualitat innegable de les corresponents normes ju-
rídiques correlatives i, sobretot, dels instruments de garantia convenients per acon-
seguir-ne l’efectivitat corresponent.
A l’estat de dret, si bé l’aparat jurídic brolla, en general, de l’aparat polític, tan
bon punt ha estat creat pren una corporeïtat pròpia i diferenciada i pot seguir els
seus propis camins; l’aparat jurídic dóna objectivitat, garantisme i respectabilitat a
les figures que positiva, Per això, la positivació sistemàtica de la col·laboració, con-
sensuada degudament per totes les parts, pot afavorir la cohesió interterritorial i la
coherència de les distintes administracions públiques i, per tant, la seva eficiència,
sense cap minva de l’autonomia o de la sobirania de les diverses regions.
Les llacunes i les imprecisions legals no han de ser cap obstacle per crear un bon
clima de col·laboració ja que, en el fons, aquesta depèn de la voluntat dels partits
polítics, la qual, al seu torn, està condicionada per factors com ara: el grau d’acomo-
dament que els polítics de cada ens territorial senten amb relació a les estructures
sociopolítiques i jurídiques que hi ha en cada moment respecte del conjunt de l’es-
tat i dels ens del seu entorn; el clímax relacional que trobin en el conjunt de l’estat;
la confiança que els mereixen els canals establerts legalment; el reconeixement de fet
per part dels altres ens que diuen que volen compartir amb ells la història; la gene-
rositat i la lleialtat dels altres amb relació a les seves peculiaritats; els avantatges que
percebin en la col·laboració interterritorial; l’eficiència d’aquesta i la reciprocitat
que troben en els altres.
3.2. La col·laboració a la Constitució
Vegem ara breument el tractament de què ha estat objecte la col·laboració en el
nostre text suprem.
Pel que fa a la col·laboració passiva, és a dir —i a grans trets— la lleialtat, l’enun-
cia amb caràcter general i de manera explícita l’article 9.1 de la Constitució quan diu
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 21
que «...els poders públics resten subjectes a la Constitució i a la resta de l’ordenament
jurídic». Per la seva banda, l’article 9.3 institueix, com a principis als quals s’han de
sotmetre tots els poders públics, els de legalitat, jerarquia normativa i seguretat jurí-
dica, entre d’altres, amb la qual cosa obliga totes les administracions públiques a ate-
nir-se rigorosament a la prelació jeràrquica que estableix el text constitucional i a l’a-
plicació clara de la legislació vigent. Analitzem, en primer lloc, la lleialtat de l’Estat
respecte de les comunitats autònomes. La recull, de manera implícita, l’article 2 de la
Constitució: les nacionalitats i les regions tenen dret a l’autonomia. Aquest article
també disposa que la Constitució reconeix i garanteix aquest dret a l’autonomia, que
l’article 137 matisa encara més quan assenyala que els municipis, les províncies i les
comunitats autònomes són entitats que «gaudeixen d’autonomia per a la gestió dels
interessos respectius», que es plasmen als seus estatuts d’autonomia.
La garantia d’aquesta autonomia es troba, en primer lloc, en la possibilitat for-
mal de recollir, als estatuts d’autonomia, algunes competències com a pròpies, d’a-
cord amb el que estableix l’article 147.2.d. Posteriorment, quan aquests estatuts
d’autonomia són sancionats formalment com a lleis de l’Estat (art. 81.1 CE), se
n’assegura el contingut. També s’aconsegueix quan l’executiu estatal acompleix
el «traspàs dels serveis corresponents a aquestes» i aquesta autonomia s’omple de
contingut material, pel fet de posseir instruments i recursos per dur a terme les
polítiques públiques corresponents (art. 22 LPA). El paper del Govern estatal no
s’acaba tan bon punt ha traspassat aquests serveis: ha d’assignar partides pressu-
postàries perquè es puguin posar en funcionament, cosa que garanteix l’article 157
de la Constitució. El numerari que l’Estat subministra, més les possibles fonts
d’autofinançament de les comunitats autònomes han de ser suficients per al desen-
volupament adequat d’aquestes competències. Ara bé, l’article 161 no estableix
mecanismes per fer complir al govern de l’Estat l’obligació de traspassar compe-
tències. No obstant això, l’article 61.1 infrade la Llei orgànica del Tribunal
Constitucional sem-bla que incrementa la protecció de les comunitats autònomes
enfront de l’Estat, perquè les faculta per plantejar en aquesta seu el conflicte de com-
petència per l’omissió de disposicions, resolucions o actes que provinguin dels
òrgans de l’Estat respecte d’elles. Diverses circumstàncies han facilitat aquesta des-
lleialtat de l’executiu estatal: aquest, jugant al desgast i a l’erosió que produeix el
transcurs del temps per a qui anhela determinats béns, ha abusat de la seva posició
de domini (posseïa els mitjans que s’havien de traspassar, disposava encara d’una
maquinària poderosa), i el Tribunal Constitucional estava a punt d’arribar al
col·lapse a causa de la quantitat ingent de tasques encomanades (moltes d’elles or-
dinàries) i les comunitats autònomes litigants jugaven, impotents, contra totes
aquestes adversitats.
A més, els poders de l’Estat també han de mostrar la seva col·laboració passiva
respecte de les comunitats autònomes quan aquestes ja tenen les competències cor-
responents i els recursos per desenvolupar-les, evitant d’interferir-hi. L’Estat no
hauria de condicionar aquest exercici, ni limitar-lo; tampoc no l’hauria d’assumir
directament, sigui quina sigui la relació que hi tingui: subvencions i bonificacions,
desenvolupament de la legislació bàsica, exercici de la coordinació d’imperi, règim
convencional, desenvolupament de legislació harmonitzadora, desenvolupament
de legislació marc, etc.
AUTONOMIES · 27
22
En segon lloc, les comunitats autònomes tenen l’obligació de lleialtat a
l’Estat, d’acord amb l’article 155.1 de la Constitució: «Si una Comunitat
Autònoma no complia les obligacions que la Constitució o altres lleis li imposa-
ven, o actuava de forma que atemptés greument contra l’interès general
d’Espanya, el Govern, previ requeriment desatès fet al President de la Comunitat
Autònoma, amb l’aprovació per majoria absoluta del Senat, podrà adoptar les
mesures necessàries per tal d’obligar-la al compliment forçós de les dites obliga-
cions o per tal de protegir l’interès general esmentat». I aquest contingut es com-
pleta amb l’article 155.2, que disposa que «Per a l’execució de les mesures previs-
tes a l’apartat anterior, el Govern podrà donar instruccions a totes les autoritats
de les Comunitats Autònomes». Un segon article eleva considerablement el to de
garantia fins a termes que només són explicables per la conjuntura que es vivia en
el moment en què es va elaborar aquest text: l’article 8.1de la Constitució diu que
l’exèrcit té com a missió garantir el compliment de l’ordenament constitucional.
No és estrany que aquest text sigui un dels més ingrats per a determinats cer-
cles nacionalistes d’algunes regions. Sens dubte era una amenaça a qualsevol de
les comunitats autònomes que intentés extralimitar les seves pretensions. Per la
seva banda, els poders de l’Estat també tenen altres instruments, com ara els
esmentats recursos d’inconstitucionalitat i el conflicte de competències que po-
den interposar davant del Tribunal Constitucional contra determinades actua-
cions de les comunitats autònomes, d’acord amb l’article 161.ade la Constitució.
Segons l’article 161.2, fins i tot el govern de l’Estat pot impugnar, davant del
Tribunal Constitucional, «les disposicions i resolucions adoptades pels òrgans
de les Comunitats Autònomes».
En tercer lloc, les comunitats autònomes tenen l’obligació de lleialtat respecte
de les altres comunitats autònomes, la qual cosa està molt en sintonia amb el que
s’ha especificat anteriorment, fins al punt que cap comunitat autònoma no pot uti-
litzar cap mena de força per pressionar altres comunitats autònomes perquè realit-
zin determinades actuacions que altrament no farien. En cas de conflicte de com-
petències entre comunitats autònomes, aquestes també poden acudir al Tribunal
Constitucional, d’acord amb l’article 161.1.cde la Constitució.
Pel que fa a la col·laboració activa intersubjectiva, en la Constitució aquest marc
no és gaire explícit ni sistemàtic. Tanmateix, una lectura atenta de la Constitució
posa de manifest, com ha reiterat tantes vegades el Tribunal Constitucional, que la
col·laboració l’impregna totalment. Més encara, fins i tot hi ha alguns articles que
pràcticament no esmenten cap dels conceptes compresos dins la col·laboració però,
en canvi, en fan referència almenys a dos o tres.26 Per exemple, l’article 149.1 conté
tant la definició explícita de tasques de coordinació directa i de tasques indirectes
com una crida implícita perquè en l’exercici de les competències respectives en con-
currència entre el poder de l’Estat i les comunitats autònomes, que es vulguin apro-
fitar, de forma dispositiva, de l’oportunitat del desplegament legislatiu i l’execució,
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 23
26. Es poden veure diversos aspectes molt interessants sobre aquest punt a: García de Enterría,
E.; Fernández Rodríguez, T. R. Curso de derecho administrativo I. Madrid: Civitas, 1991, pàg. 310 i
seg.; Muñoz Machado, S. Derecho público de las comunidades autónomas l. Madrid: Civitas, 1982, pàg.
231-240, i Jiménez Asensio, R. «Distribución de competencias...», op. cit.
o simplement del desplegament legislatiu, hi hagi cooperació —i convindria que
fos així: la regulació de les condicions bàsiques (apartat 1), la formulació de bases
(apartats 8, 11, 13, 16, 18 i 25), la legislació bàsica (apartat 7, 18 i 23), les normes
bàsiques (apartats 27 i 30), el foment (apartat 15) i el règim general (apartat 21);
també hi pot haver cooperació, en sentit estricte, en l’execució autonòmica de la le-
gislació de l’Estat, de la legislació estatal pròpiament dita, d’acord amb els apartats
7, 16, 17 i 28 de l’article 149.1, o de la legislació conjunta del poder de l’Estat i de
les comunitats autònomes que es produeixi com a conseqüència de la legislació bà-
sica estatal desenvolupada per les comunitats autònomes.27
En altres ocasions, una invitació genèrica a la col·laboració porta implícites
almenys la cooperació i la coordinació, com succeeix a l’article 157.1 de la Cons-
titució, perquè l’exercici de les competències financeres per part de vint ens que
tinguin autonomia en aquesta àrea competencial cal que estigui coordinat; si a més
es té en compte que les comunitats autònomes tenen diferent sostre competencial,
és possible que requereixin la cooperació per fer determinades tasques concretes en
algun moment donat, i, finalment, com que tenen un nivell diferent de desenvo-
lupament socioeconòmic, em algun moment hauran de rebre ajuda directa i ex-
pressa del govern de l’Estat. De fet, encara que no sempre s’expressi amb la termi-
nologia adequada, aquestes tres variants de la col·laboració es troben en lleis tan
importants com la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes
(LOFCA) i la Llei del fons de compensació interterritorial: en efecte, la coordina-
ció és definida mol clarament i amb bastant encert a l’article 3 de la LOFCA; a
l’article 2.1.bd’aquesta Llei és fàcil entendre la cooperació, i en diversos apartats
de l’article 6 es parla de compensació, que podem entendre com a ajuda o assistèn-
cia a determinades comunitats autònomes. Sens dubte, hi ha moltes formes poten-
cials de col·laboració entre els poders de l’Estat i les comunitats que són perfecta-
ment legals simplement perquè la Constitució no les prohibeix i perquè, ben al
contrari, el sentit profund d’aquesta Constitució és el de la col·laboració intersub-
jectiva.28
La Constitució espanyola no considera la col·laboració horitzontal entre l’Estat
i les comunitats autònomes, la qual, però, per impuls dels grans partits polítics
d’àmbit estatal, ha tingut una gran intensitat especialment durant els darrers quinze
anys. Totes les comunitats autònomes, fins i tot les més crítiques amb determinades
actituds de l’executiu estatal, han anat incrementant progressivament la col·labora-
ció convencional amb l’Estat (convenis de cooperació) a partir de la segona meitat
de la dècada dels vuitanta.
Per tant, la col·laboració, a grans trets, és considerada àmpliament en la nostra
Constitució, però no de forma sistemàtica, i presenta grans llacunes sobre això.
AUTONOMIES · 27
24
27. Es donen fins a tres tipus de situacions en què la jurisprudència constitucional ha admès, ex-
cepcionalment, que els poders de l’Estat poden exercir facultats executives, malgrat que aquesta execu-
ció estigui reservada a les comunitats autònomes (vid. García de Enterría, E.; Fernández Rodríguez, T.
R. Curso de derecho administrativo. op. cit. pàg. 330). Això confirma la crítica dura que Jiménez
Asensio fa de la intromissió del Tribunal Constitucional, que ja hem comentat.
28. Per a un estudi sistemàtic de la constitucionalització de cada una de les seves grans variants
(col·laboració stricto sensu, cooperació i coordinació) vegeu el capítol 6 de Fernández Manjón, D. La
colaboración..., op. cit.
La col·laboració tampoc no és abordada de manera adequada ni sistemàtica en
les constitucions de l’àmbit comparat que aquí és objecte d’estudi, inclosa la de la
RFA (excepte a l’article 23), com tampoc no ho són els instruments i les institu-
cions corresponents, la qual cosa no impedeix que tingui una bona salut i que hagi
contribuït al desenvolupament socioeconòmic espectacular d’alguns d’aquests
estats. No obstant això, als quatre estats que aquí s’estudien (Bèlgica, el Canadà,
la Confederació Helvètica i Espanya), i malgrat les limitacions i les precarietats,
hi ha un nombre considerable d’instruments i institucions de col·laboració inter-
subjectiva.
4. Conclusions
1. La diversitat d’organitzacions territorials, la participació dels estats en
blocs politicoeconòmics poderosos i la demanda constant de cada ciutadà i grup
social de nivells més alts de qualitat de vida, etc. obliguen a repensar tots els
esquematismes de distribució de poder, tots els federalismes en un sentit polític
administrativista, i a adoptar, almenys durant aquest període de transició, el més
valuós de tots ells: des del respecte profund i la dificultat de confusió competen-
cial inherent al federalisme dual, passant pel suport solidari als ens necessitats,
propi del federalisme cooperatiu solidari, fins a l’estímul i l’emulació del federalis-
me competitiu.
2. La col·laboració es pot constituir en un instrument solidari capaç de llimar
les diferències socioeconòmiques que, al cap i a la fi, generen tipus d’asimetria per-
judicials per al conjunt. Però els abusos d’aquesta poden contribuir a potenciar el
factor centrifugador que es vol minorar amb ella.
3. Si la col·laboració vertical (sobretot la coordinació estatal) s’utilitza de for-
ma lleial i respectuosa, es pot potenciar la coherència del sistema i contribuir a fer-
lo més eficient.
4. Caldria facilitar la col·laboració contractual horitzontal (especialment la co-
operació), al mateix temps que és revestida de garantisme, és a dir, de transparència
i control.
5. Un plantejament adequat de la col·laboració interterritorial sobre la base del
consens pot produir notables estímuls favorables en determinades regions amb
tendències centrífugues, en la mesura que el grau de projecció de les seves inquie-
tuds, valors, realitats socioculturals, històriques i lingüístiques, propostes, saber fer,
etc., poden ser molt enriquidores i estimulants de la resta.
6. La dialèctica bilateralitat-omnilateralitat és valuosa per tal com pot donar res-
posta amb una adequació notable a la complexitat dels estats compostos asimètrics.
És evident que la mateixa gestió de les relacions contractuals i, en general, de col·labo-
ració, inherents a l’omnilateralitat, és molt més simple que la gestió de la bilateralitat,
perquè el nombre d’instruments de coordinació i de cooperació es pot reduir de ma-
nera dràstica.
7. La cohesió interterritorial també comporta una certa despesa econòmica i
no precisament relacionada amb les forces de coacció i repressió, sinó amb la poten-
ciació de les peculiaritats regionals amb sentit de reciprocitat.
Desiderio Fernández Manjón, La col·laboració com a instrument de construcció... 25
8. Resumint, la col·laboració interterritorial és, sens dubte, un instrument im-
portant en la cohesió dels territoris d’un determinat estat compost asimètric. No
obstant això, la seva virtualitat és insuficient; per garantir aquesta cohesió es neces-
siten altres instruments, determinades actituds en els altres territoris i en els poders
de l’estat, una disponibilitat general que afavoreixi el sentiment de pertinença a
aquest conjunt. Els territoris més centrífugs hi han de percebre clarament avantat-
ges tangibles i que no sempre són materials, tal com s’esdevé amb el reconeixement
de la seva diversitat.
AUTONOMIES · 27
26
