Instituciones del Estado

A cargo de Joan Lluís Pérez Francesch

Sentencia 5/1987, de 27 de enero. Conflicto positivo de competencia 494/1984. Refrendo del R. Decreto 771/1984 de nombramiento de Lehendakari (arts. 64.1 y 56.3 CE).

Ponente:

Gloria Begué Cantón

1. Conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno Vasco en relación al Real Decreto 771/1984, de 16 de abril, por el que se nombra Presidente del Gobierno Vasco a D. Carlos Garaiko-etxea, por entender que debió ser refrendado por el Presidente del Parlamento Vasco y no por el Presidente del Gobierno del Estado, como así fue.

   El Tribunal Constitucional tramita el presente conflicto de competencia por la vía del arr. 67 LOTC, después de las alegaciones del Abogado del Estado, y recoge los puntos de vista de esta patte tanto procedimentalmente como en cuestiones de fondo. Intervienen, ademas, los representantes del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco, defendiendo posiciones muy próximas entre sí, pero que no prosperarán.

   En virtud de la tramitación por la vía del art. 67 LOTC, el TC falla la nulidad del art. 4.2 de la Ley Vasca de Gobierno (Ley 7/1981, de 30 de junio) y concede la facultad para refrendar el R. Decreto de nombramiento de Lehendakari al Presidente del Gobierno del Estado, sosteniendo una interpretación literal del art. 64.1 en relación con el art. 56.3, ambos de la CE.

   La postura del Gobierno Vasco se centra en una concepción del refrendo como institución que posibilita el ejercicio del control parlamentario de las decisiones del Ejecutivo a través del traslado de la responsabilidad al refrendante. Sostiene la existencia de dos tipos de actos objeto del refrendo: 1) Aquellos cuyo contenido no viene fijado por la voluntad del refrendante (p. ej. el refrendo del Presidente del Gobierno del Estado al acto real de nombramiento de los miembros del Consejo General del Podet Judicial o del Tribunal Constitucional, el refrendo de «las leyes» en general por parte de los sujetos legitimados para ello, o el mismo nombramiento de Lehendakari). Aquí el refrendo se diluye como institución, «pues resulta difícil comprender por qué debe refrendar quien no puede asumir ningún grado de responsabilidad sobre el contenido del acto». 2) Aquellos actos en los que el refrendante tiene una participación activa en su contenido, siendo por lo tanto a él imputable la responsabilidad de los mismos. En esta lógica de exigencia y traslado de responsabilidad se sitúa la previsión del art. 4.2. de la Ley Vasca de Gobierno, que traslada la responsabilidad del refrendo al Presidente del Parlamento Vasco, como persona que interviene directamente en el proceso parlamen-Page 150tario de nombramiento de Lehendakari. Desde estas coordenadas eJ Gobierno Vasco propone una lectura no literal del art. 64 CE. Entiende que el ap. 1.° contiene una cláusula general sobre el refrendo, que atribuye al «Presidente del Gobierno o a los Ministros comperentes» la condición de sujetos legitimados para efectuarlo, «siempre y cuando el acto que refrenden entre dentro de su ámbito o esfera competencial de acuerdo con las funciones que la Constitución les atribuye». Es decir, que no siempre les correspondería efectuar el refrendo, dando entrada entonces al ap. 2.°, cuya cláusula abierta establece que «De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden».

   Según el Gobierno Vasco, deben excluirse específicamente los actos provenientes de «los apartados del Estado-comunidad, en el caso de que en el ordenamiento autonómico se prevea un refrendo distinto, ya que no obedece a ninguna lógica institucional que el Presidente del Gobierno del Estado refrende actos del Rey que traen su causa en un procedimiento regulado por normativa autonómica, pues en ese caso la exigencia de responsabilidad, tal y como prevé el art. 64.2 de la Constitución, es de imposible cumplimiento». A mayor abundamiento, sostiene que ya existen excepciones a lo dispuesto en el art. 64.1 CE dentro de la lógica autonómica, como p. ej. e! refrendo de las leyes autonómicas, que ni siquiera reciben la sanción real y en las que el Presidente del Gobierno del Estado no efectúa el refrendo de las mismas.

   La postura del representante del Parlamento Vasco es muy semejante a la del Gobierno Vasco, entendiendo, en suma, que el art. 64 CE se tefiere sólo a las funciones del Rey detalladas es en el art. 62 CE y que, por lo tanto, el nombramiento de Presidente de Comunidad Autónoma está excluido.

   Por su parte, el Abogado del Estado defiende una interpretación literal del art. 64 CE, atacando la «lógica extrapo-siriva» de la interpretación del Gobierno Vasco. Además, sostiene que en la institución del refrendo la responsabilidad es consecuencia de la competencia para refrendar y no al revés, recordando a estos efectos la STC 16/1984, de 6 de febrero, sobre el refrendo del R. Decreto de nombramiento de Presidente de la Comunidad Foral de Navarra, en la que el TC ya resolvió que la competencia para efectuar el refrendo correspondía al Presidente del Gobierno Central. Y ello es así poique, si el nombramiento corresponde a la Corona, rebasa los límites del ordenamiento autonómico y porque los dos tipos de refrendo expuestos por el Gobierno Vasco se reconducen a unidad, mediante la exigencia de responsabilidad al refrendante, en unos casos meramente formal y en otros alcanzando también al contenido del acto. A partir de estas con-sidetaciones pide que se declare la in-constitucíonalidad del art. 4.2 de la Ley Vasca de Gobierno que concede la competencia para el refrendo al Presidente del Parlamento Vasco, por contradicción con el art. 64.1 CE.

2. El TC se decanta por la postura manifestada por el Abogado del Estado, en el sentido de que la cuestión de a quién corresponde la competencia debatida es inseparable de la apreciación de la adecuación del art. 4.2 de la Ley Vasca de Gobierno al orden competencial derivado de la CE y del EAPV. Procede, pues, su tramitación en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad, según el art. 67 LOTC (f. j. 1).

   El TC establece la contradicción entre el art. 4.2 de la Ley Vasca de Gobierno y el art. 64 CE, en relación con el art. 56.3 CE. Entiende que el refrendo es un «instituto autónomo en el proceso de forma-Page 151ción de los actos jurídicos, en el que no aparece como elemento esencial la participación activa del refrendante en el contenido de los mismos». La responsabilidad, pues, deriva del refrendo. En una interpretación literal del art. 64.1 CE, sostiene que el refrendo corresponde «en general» a los miembros del Ejecutivo central y sólo en excepciones o situaciones límites» al Presidente del Congreso. El art. 64.1 CE hace referencia a personas, no a la «forma» del refrendo (f.j.3).

   Por otro lado, el TC recoge el diferente papel del Rey en la sanción y promulgación de las leyes del Estado-central y de las Comunidades Autónomas: el Rey no sanciona las leyes de las Comunidades Autónomas, ni nombra a los miembros de sus Consejos de Gobierno, ni expide los Decretos de éstos, ni realiza la convocatoria de las elecciones, ni convoca o disuelve las respectivas Asambleas Legislativas, ni propone a éstas el Candidato a Presidente de sus Consejos Ejecutivos. Pero ello no permite concluir que, en el caso de que expresamente se atribuya al Rey un acto relativo a las Comunidades Autónomas, este acto del Rey no deba adecuarse a la Constitución, como ocurre con el nombramiento del Presidente de la Comunidad Autónoma, el cual, como suprema autoridad de ésta y como ostentador de la ordinaria representación del Estado, personifica la vinculación de las Comunidades Autónomas al Estado, de cuya unidad y permanencia el art. 56 CE define al Rey como símbolo (f.j.5).

   Para el TC, en definitiva, es preciso reducir a unidad la institución del refrendo, que actúa sobre el acto final de nombramiento en este caso y que se integra en el marco de dos voluntades concurrentes: la del Rey -aunque el suyo es un acto debido- y la del refrendante. Por eso, el refrendo del Presidente del Gobierno Central tal como establece el art. 64.1 CE no supone injerencia competen-cial alguna sino cumplimiento de las previsiones constitucionales.

3. En la presente sentencia el TC se muestra partidario de una interpretación literal y textual del art. 64 CE. Las demás pueden ser «razonables» pero no se ajustan a los criterios interpretativos que sigue aquí. Por otro lado, las consideraciones del TC se mueven dentro de una lógica de Monarquía parlamentaria racionalizada y de distinción entre lo que sería el Estado-institución y el Estado-comunidad. Consideraciones, en fin, que dejan traslucir una lectura centralista del texto constitucional.

   Desde un punto de vista funcional, el Gobierno Vasco defiende una concepción práctica y realista de la interrela-ción sanción-refrendo, de especial repercusión en el ordenamiento autonómico, pero también extensible a los actos del Estado central. La postura del TC corta las alas a dicha interpretación renovadora.

   J. L. P. F.

   Sentencia 8/1987, de 29 de enero. Conflicto positivo de competencia núm. 455/1985. Refrendo del RD 82/1985 de nombramiento de Lehendakari (arts. 64.1 y 56.3 CE).

   Ponente:

   Carlos de la Vega Benayas

1. Conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno Vasco frente al Gobierno del Estado por entender que el RD 82/1985, de 25 de enero, por el que se nombra a D. José Antonio ArdanzaPage 152 como Presidente del Gobierno Vasco, debió ser refrendado por el Presidente del Parlamento Vasco y no por el Presidente del Gobierno del Estado.

   La presente sentencia es básicamente idéntica a la que hemos reseñado anteriormente, reproduciéndose incluso los fundamentos jurídicos de aquella. Las argumentaciones del Abogado del Gobierno Vasco, del Letrado del Parlamento Vasco y del Abogado del Estado son también fundamentalmente las mismas.

2. Sin embargo, podemos hacer mención de las siguientes variantes: 1) Desde el inicio del proceso se tramita como recurso de inconstirucionalidad (art. 67 LOTC). 2) Los efectos de nulidad del art. 4.2. de la Ley Vasca de Gobierno se entienden producidos desde la anterior sentencia, a ia cual hay que remitirse.

   J. L. P. F.

   Sentencia 19/1987, de 17 de febrero. Cuestión de inconstitucionalidad núm. 665/1984. Autonomía tributaria de las Corporaciones Locales.

   Ponente:

   Luis Diez-Picazo y Ponce de León

1. Cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Sevilla en autos de recurso conten-cioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera sobre imposición del tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y tipo de gravamen del 40 por 100 en la Contribución Territorial Urbana y 20 por 100 en la Contribución Rústica y Pecuaria. Se plantea la cuestión sobre los arts. 8, 9, 13 y disposición transitoria . primera de la Ley 24/1983, de 21 de diciembre, en relación con los arts. 1, 9, 14, 31, 53-1, 133-1 y 2, 139, 149.1. l.°y 157 CE.

   La Sala de lo Contencioso-Administrati-vo citada adoptó el recurso tramitándolo por el cauce regulado en la Ley 62/1978 por entender afectado el derecho fundamental reconocido en el art. 14 CE, y en íntima relación con él por poder haber ilegalidad de los mencionados preceptos cuestionados por violar el principio de legalidad tributaria del art. 9.3 CE.

   El Fiscal General del Estado alega que, si bien el legislador dispuso la posibilidad del recargo y fijó sus condiciones, no todos los Ayuntamientos lo introdujeron para el ejercicio fiscal de 1983, ni tampoco fueron iguales los tipos establecidos en aquellos casos en que se hizo uso por los Ayuntamientos de la posibilidad establecida en la Ley. Pero ello no hace quebrar el principio de igualdad: la participación ciudadana en el gasto municipal opera en relación o proporción a las necesidades concretas de cada municipio. La autonomía municipal (art. 140 CE) se hace viable por la posibilidad de disponer de «medios suficientes» (art. 142 CE) y tales medios han de fijarse caso por caso dentro de las previsiones legales. No hay discriminación si el trato desigual tiene una justificación razonable -como es el déficit de las haciendas locales- y se realiza con respeto al principio de legalidad. Entiende que todo ello se respetó y que no hay, pues, inconstitucionalidad.

   Para el Letrado del Estado el proceso debería haberse canalizado por la vía del recurso de amparo, analizando si la utilización por un Ayuntamiento de una facultad otorgada por la Ley vulnera el principio de igualdad. No cabe, pues,Page 153 predicar la vulneración del precepto en abstracto. Sobre el principio de legalidad, sostiene que se debe reconocer el derecho de las Corporaciones Locales a establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes a fin de conseguir su suficiencia económica; una cosa es, en fin, que las Corporaciones Locales puedan hacer un uso inadecuado de la facultad que la Ley 24/1983 les confiere (lo que entrañaría una desviación de poder) y otra bien distinta que los preceptos cuestionados estén viciados de inconstitucio-nalidad.

2. El TC se remite a la STC 179/1985, de 19 de diciembre, que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 8.1 y 9.1 de la citada Ley 24/1983, cuyo fallo es posterior a la fecha de presentación de la presente cuestión. Considerados nulos con efectos generales y erga om-nes los citados artículos, el TC centra su análisis en el art. 13-1.

   La posible vulneración de dicho precepto en relación con la CE podría englobarse según el TC en tres grupos: 1) La contravención en la libertad de fijación de tipos impositivos de las normas constitucionales que establecen la igualdad (art. 1.1, 14, 31-3 y 139, 1, b). 2) La contravención de las reservas de Ley que se consideran de obligado respeto (arts. 31.1, 53.1, 133.1 y 2). 3) Las disposiciones limitadoras de las potestades tributarias de los entes territoriales del Estado (art. 149.1.1.'y 157.2 CE). A todo ello hemos de sumar, como elemento a tener en cuenta, que, a partir de 1979, la CTU y la CTR y P devinieron tributos locales en virtud de la disposición transitoria 1, b de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, sobre el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas.

   El TC parte de la «igualdad» como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE), diferente del derecho a la igualdad ante la Ley (art. 14 CE) y de los derechos concretos en los que la igualdad es un aspecto integrante, como ocurre en el art. 31 CE, donde aparece como criterio inspirador del sistema tributario.

   En relación al art. 14 CE, el art, 13-1 de la Ley 24/1983 establece una diversidad de trato pero no una discriminación entre los contribuyentes: «La diversificación de los tipos impositivos para las contribuciones territoriales que examinamos puede, por ello, concebirse en abstracto, como acomodada a las exigencias del pri-cipio de igualdad, siempre que posea un fundamento justificado y racional y arranque de situaciones que puedan legítimamente considerarse como diversas. No hay, por tanto, en esta diversidad una violación autónoma del derecho consagrado en el art. 14». (f.j.3).

   En relación al art. 31.1 CE, el art. 13.1 de la Ley 24/1983 debe apreciarse dentro de la unidad del sistema tributario en todo el territorio español como exigencia de la igualdad entre los españoles y dentro también del principio de reserva de ley en el orden tributario: la Ley debe establecer los criterios o principios inspiradores de la materia tributaria, pero puede contener remisiones a normas in-fraordenadas. En este sentido, y recordando la doctrina sentada en la STC 179/85, puede el legislador estatal realizar una parcial regulación de los tipos impositivos, estableciendo unos márgenes delimitadores de los mismos para su ulterior concreción por cada Corporación Local, a la que corresponderá, en función de su autonomía y de las necesidades de su hacienda, decidir cuál será el tipo impositivo -u otros extremos- que, de acuerdo con el marco legal, deban ser de aplicación en su respectivo territorio. Lo que ocurre es que en el presente caso el TC considera que la «técnica» utilizada por los Ayuntamientos para la ordenación de las contribuciones que nos ocu-Page 154pan implica «un pleno desapoderamiento del legislador en favor de la autonomía municipal (...), una renuncia del legislador al establecimiento de toda limitación en el ejercicio de la potestad tributaria de las Corporaciones Locales» y esto vulnera lo previsto en el art. 133.2 CE y sobre todo en el art. 313 CE. Drástica conclusión la del TC, que claramente no es la única posible, como nos muestra la presencia del voto particular del Magistrado Diez Eimil.

   En consecuencia, el TC declara la inconstitucionalidad del art. 13-1 de la Ley 24/1983. Además, establece que se aplicarán, en ausencia de normas concreras, los tipos impositivos inicialmente concebidos como supletorios en la CTU y en la CTR y P.

   Voto particular del Magistrado D, Eugenio Díaz Eimil: Gira en torno a dos elementos que le hacen separarse de la opinión mayoritaria del TC y que nos aportan razonamientos realistas sobre la problemática de la autonomía tributaria de las Corporaciones Locales: 1) La habilitación que el art. 13-1 de la Ley 24/1983 concede a Jos Ayuntamientos no es contraria a la reserva legal establecida en el art. 31-3 CE. No hay ninguna «renuncia plena» del legislador por el hecho de que la Ley permita que Jas Corporaciones Locales regulen algunos elementos del tributo: es «una potestad que se concede dentro de un sistema tributario preconfi-gurado por el legislador que sujeta a importantes límites la autonomía municipal (...). La graduación de este margen de libertad municipal constituye una opción política del legislador, al cual corresponde configurar la autonomía financiera de los Ayuntamientos de acuerdo con la concepción más o menos generosa que tenga de la misma». 2) No vulnera tampoco el derecho a la igualdad del art. 14 CE, puesto que no es discriminación el diferente trato previsto por la propia norma.

3. La presente sentencia se enmarca dentro del vigente régimen transitorio mientras no se dicte la furura y más definitiva Ley de Financiación de las Entidades Locales. Es interesante destacar, además, el diferente tratamiento que recibe el postulado de la igualdad en sus diversas acepciones o ubicaciones en el texto constitucional, según reiterada doctrina del TC, y su nexo concreto en el presente caso con el principio de reserva de ley en materia tributaria, reserva que no puede asociarse ni a la Ley formal ni a la exclusividad de la Ley para regular la materia tributada.

   J. L. P. F.

   Sentencia 24/1987, de 27 de febrero. Autonomía universitaria.

   El Gobierno Vasco interpuso recurso contra diversos artículos de la Ley de Reforma Universitaria. Tal recurso se fundamentaba en algunos casos en la violación de la autonomía universitaria y, en los otros, en la violación de las competencias de la Comunidad Autónoma. El Tribunal Constitucional no acepta ninguna de las argumentaciones basadas en invasión de la competencia autonómica. Por el contrario, anula algunos preceptos por entender que no respetan la configuración constitucional de la autonomía universitaria, a la que califica de auténtico derecho constitucional.

   En efecto, son objeto de anulación los preceptos que atribuyen competencias académicas al Consejo Social, puestoPage 155 que, al estar en minoría en este órgano la representación universitaria con respecto a la representación social, la concesión de este tipo de competencia viola la autonomía universitaria:

   En principio nada puede objetarse a esta composición del Consejo Social, pues es la opción elegida por el legislador. Sin embargo, la representación minoritaria que én su composición corresponde a la comunidad universitaria, que queda por ello subordinada a la representación social, impide que se atribuyan al Consejo Social decisiones propias de la autonomía universitaria. De ahí que, impugnados en el recurso los arts. 14.3 y 39-1 de la LRU, resultara procedente examinar y resolver la cuestión desde el ángulo de la autonomía universitaria. Porque, obviamente, si las funciones que se atribuyen al Consejo Social responden a su finalidad específica de ser el órgano de participación de la sociedad en las universidades y no afectan al contenido esencial de la autonomía de éstas, la participación minoritaria de la comunidad universitaria no lesionará su autonomía. Pero si, pese a esa representación minoritaria, se atribuyen al Consejo Social funciones estrictamente académicas, entonces sí resultaría vulnerado el art. 27.10 de la Constitución.

   Igualmente se declaran inconstitucionales los preceptos que impliquen la participación del Consejo de Universidades en la resolución de recursos o la emanación de informes respecto al profesorado, porque el Consejo no es un órgano estrictamente universitario.

   También se considera lesivo de la autonomía universitaria el hecho de que no se deje totalmente en manos de las Universidades la composición de las Comisiones en el caso de los concursos de méritos:

   Las razones por las cuales en nuestro sistema una Universidad no puede nombrar por sí funcionarios docentes que, precisamente por lo dispuesto en este artículo, tienen carácter interuniversitario, no se dan cuando se trata de cubrir una vacante en una Universidad entre quienes ya son funcionarios docentes del mismo Cuerpo a que corresponda la plaza. La autonomía universitaria supone, en principio, libertad para la selección de su personal docente e investigador (art. 3.2. a) de la LRU) y, por tanto, libertad para determinar el sistema general de designación de las Comisiones que han de juzgar la provisión de las plazas. La limi-' tación de esta libertad en lo relativo al problema que aquí se trata no puede establecerse como regla general, sino exclusivamente cuando la impongan exigencias inexcusables del sistema funcionarial. No se opone a la regulación por cada Universidad de la provisión de vacantes de catedráticos o profesores titulares entre quienes tengan ya esta condición, el respeto al derecho fundamental establecido en el art. 23.2 de la Constitución o, si se prefiere, en formulación más genérica, el derecho a la igualdad consagrado en el art. 14, porque esta exigencia no requiere necesariamente, a diferencia de lo que ocurre cuando se trata del ingreso en los citados Cuerpos, una regulación unitaria que en razón de su carácter interuniversitario impone el acceso a los mismos.

   Por lo que se refiere a las consecuencias de la invalidación de este precepto, el Tribunal Constitucional declara lo siguiente:

   Esta apreciación de inconstitucionali-dad no supone anulación o invalidación de las situaciones creadas al amparo del precepto, ya que su inconstitucional i dad no resulta de la composición concreta de las Comisiones allí previstas, sino del carácter de imposición forzosa de la mismaPage 156 a las Universidades, excluyendo su capacidad reguladora al respecto.

   Del hecho de que la inconstitucionali-dad sea formal y no material se puede deducir que no estarán necesariamente viciados de nulidad los actos de aplicación, pero no que no puedan estarlo en algún caso. La determinación corresponderá a la jurisdicción contencioso-administrariva.

   La sentencia declara asimismo que determinados preceptos no tienen carácter de ley orgánica por no referirse a materia propia de tal tipo de ley según el artículo 81 de la Constitución.

   Por lo que respecta a las competencias de la Comunidad Autónoma, el Tribunal no las considera violadas en ningún caso, fundamentando la competencia del legislador estatal en los preceptos del artículo 149 núms. 1, 15, 18 y 30. En el caso del núm. 18, especialmente por el carácter de funcionarios interuniversitarios o «comunicables» de los profesores, calificaciones que parece preferir a la de miembros de un cuerpo nacional.

   Reviste especial importancia para las competencias autonómicas el reconocimiento de que la legislación autonómica puede condicionar la competencia reguladora de las Universidades:

   Se impugna el art. 12.1 de la LRU porque, según el recurso, no respeta el orden de competencias de la Comunidad Autónoma. El precepto impugnado dice: "Las Universidades elaboraran sus Estatutos y, si se ajustan a lo establecido en la presente ley, serán aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente." Echa de menos el Gobierno Vasco que en el marco de legalidad exigido para su aprobación no se inlcuyan también las normas que haya podido aprobar la Comunidad en el ámbito de sus competencias. El reproche se apoya también en este caso en una interpretación que aisla la norma recurrida del resto de la ley olvidando que, según el art. 6 de la misma: "Las Universidades se regirán por la presente ley, por las normas que dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias y por sus Estatutos." Por tanto, cuando el precepto impugnado refiere el control de legalidad "a la presente ley", no excluye ninguno de sus artículos, y lo dispuesto en el 6 claramente incluido en el control del art. 12.1, sin que resulte necesaria ninguna otra referencia a las normas estatales o autonómicas reguladoras de las Universidades. Todas ellas han de respetarse en los Estatutos y a todas se extiende el control de legalidad para su aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

   Por el contrario, es restrictivo en las competencias autonómicas y discutible técnicamente la correspondencia territorial que defensa la sentencia entre titularidad de la competencia y ámbito de validez:

   Esta homologación para garantizar el cumplimiento de las leyes es, ciertamente, un acto de ejecución que en el art. 27.8 de la Constitución se atribuye a los poderes públicos y que, por tanto, podría corresponder al Estado o a las Comunidades Autónomas con competencia plena en materia de educación; pero, como los planes de estudio a que se alude en esta norma están referidos a "títulos que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional", se atribuye al Consejo de Universidades en razón del ámbito nacional en que desarrollan las funciones que asigna a este organismo el art. 23 (no impugnado) de la LRU.

   Joaquim Ferret

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   Sentencia 37/1987, de 26 de marzo. Reforma agraria a Andalucía; competencias autonómicas en materia de expropiación forzosa y de Derecho civil.

   La sentencia que comentamos, además de importantes pronunciamientos sobre el contenido esencial del derecho de propiedad, en materia autonómica se pronuncia asimismo sobre otras cuestiones de gran trascendencia.

   El Tribunal Constitucional resuelve la aparente contradicción que existe entre la reserva global al Estado de la materia de expropiación forzosa y la concesión a algunas Comunidades Autónomas, entre ellas Andalucía, de la competencia en el desarrollo legislativo de esta misma materia. El Tribunal distingue entre la expropiación forzosa como instrumento positivo a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines y como garantía constitucional del derecho de propiedad privada. En este segundo aspecto es donde se produce la reserva al Estado. Así, no es disponible para la legislación autonómica la regulación del procedimiento, de la indemnización o de los criterios y métodos de valoración. Pero, en cambio, en el primer aspecto la Comunidad Autónoma puede desarrollar su actividad legislativa, que se concreta en la regulación de la «causa expropiandi».

   De acuerdo con las consideraciones que acaban de exponerse, no parece dudoso que, cuando en virtud del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmen-te los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de interés público a que aquélla deba servir. De lo contrario, se llegaría al absurdo de que las Comunidades Autónomas, habiendo constatado la existencia de nuevas causas de utilidad pública o interés social justificadoras de la expropiación para el desarrollo de sus respectivas competencias, tuvieran que solicitar del Estado la regulación formal de aquéllas o a la no menos absurda conclusión, por petrificadora del ordenamiento, de no poder identificar tales supuestos legitimadores más allá de los que, antes de la instauración del Estado de las Autonomías, hayan sido declarados como tales por las Leyes del Estado en materias sobre las que éste ha dejado de tener competencia.

   Otra cuestión de singular importancia es la de determinar si, al regular la propiedad privada, ha de jugar forzosamente la reserva competencial al Estado del artículo 149-1.8 en materia de legislación civil. La sentencia es contundente en la argumentación. En el concepto constitucional de propiedad que implica su subordinación a la función social, la regulación de la propiedad no es exclusivamente del Derecho civil.

   Esta pretendida inconstitucionalidad se imputa genéricamente a toda la Ley de Reforma Agraria, en la medida en que regula la función social de la propiedadPage 158 y, en consecuencia, el derecho mismo de propiedad que, según creen los demandantes, es el núcleo de la legislación civil. Pero este argumento no es convincente. En el fondo del mismo subyace una vez más una concepción de la propiedad privada como institución unitaria, regulada en el Código Civil, que sólo admite limitaciones externas a su libre ejercicio en virtud de leyes especiales. Por el contrario, como se ha expuesto, el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad o, si se prefiere, en la delimitación concreta de su contenido. Como es ¡ógico, esta delimitación no se opera ya sólo en la legislación civil, sino también en aquellas otras Leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada. Así ocurre en el caso de la propiedad urbana, cuyas Leyes de ordenación están muy lejos de establecer sólo, como los recurrentes pretenden, medidas de policía concretas, respetando, como regulación ajena, la imposición de obligaciones y limitaciones al ejercicio de los derechos dominicales, sino que, muy al contrario, establecen por sí mismas, o por remisión a los instrumentos normativos del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos que configuran la función social de la propiedad del suelo desde el punto de vista de la ordenación del territorio. Y así ha sucedido y sucede también en el caso de la legislación agraria, cuyos objerivos conducen a una regulación de la propiedad de la tierra destinada a usos agrícolas, que se superpone a la legislación civil propiamente dicha.

   La sentencia reanuda la línea de la 37/1981, de 16 de noviembre, en el sentido de interpretar que el artículo 149-1.1 de la Constitución no puede vaciar las competencias autonómicas. Eso ha implicado la admisión de una regulación distinta de la función social de la propiedad en las distintas Comunidades Autónomas.

   La función social de la propiedad, determinada de acuerdo con las Leyes, presupone la identificación de los fines de interés general que, sin perjuicio de la utilidad individual de su titular, están llamados a satisfacer los bienes objeto de dominio privado. Por lo que concierne singularmente a la propiedad inmobiliaria, es evidente que esos fines de interés general pueden justificar el empleo de distintos instrumentos jurídicos en atención a la propia localización de los bienes o en razón de las cambiantes condiciones económicas, sociales e, incluso, de orden cultural en cada parte del territorio. Por otra parte, la definición de la función social de la propiedad no es algo que derive susrancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad ni es tampoco aceptable que, al socaire de una ordenación uniforme de la propiedad privada, puedan anularse las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre rodas aquellas materias en las que entren en juego la propiedad y otros derechos de contenido patrimonial, tesis ésta que subyace en buena parte de las alegaciones de los recurrentes y que vuelve a aflorar en relación con el art. 149.1.1. de Ja Constitución, hasta el punto de que la pretendida infracción de este precepto se considera por aquéllos unida a la del artículo 149-1-8.

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   Destaquemos finalmente la admisión de la función extrafiscal en el ejercicio de la propiedad tributaria autonómica:

   Sentado to anterior, es preciso determinar si la función extrafiscal de los tributos tiene o no lícito acomodo en el ámbito del poder tributario autonómico. La respuesta ha de ser también afirmativa. Pues, en efecto, ni en la Constitución ni en la LOFCA existe precepto alguno que prohiba a las Comunidades Autónomas actuar su potestad tributaria -y, en concreto, su poder de imposición- en relación con la consecución de objetivos no fiscales. Antes bien, la Constitución concede autonomía financiera a las Comunidades Autónomas "para el desarrollo y ejecución de sus competencias" (art. 156.1), lo que permite admitir la facultad de aquéllas para utilizar también el instrumento fiscal -como parte integrante de su economía financiera- en la ejecución y desarrollo de todas las competencias que hayan asumido en sus respectivos Estatutos de Autonomía y respecto de las cuales dicha utilización sea necesaria. Con ello hay, en definitiva, un implícito reconocimiento constitucional del principio de instrumentalidad fiscal en la esfera de la imposición autónoma. En consecuencia, las Comunidades Autónomas pueden establecer impuestos de carácter primordialmente extrafiscal, pero ello ha de llevarse a cabo dentro del marco de competencias asumidas y respetando las exigencias y principios derivados directamente de la Constitución (art. 31), de la Ley Orgánica que regula el ejercicio de sus competencias financieras (art. 157.3 de la Constitución) y de los respectivos Estatutos de Autonomía.

   Joaquim Ferret

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A cargo de Xavier Bonet i Frigola

Enero

Conflicto positivo de competencia 1403/ 1986, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con determinados preceptos de los Reales Decretos 1754/1986, de 28 de junio, por el que se establecen las normas técnicas para el mercado de canales, despojos y productos cárnicos, así como tos certificados de Inspección verterina-ria, para el comercio con los Estados miembros de la CEE, y 1755/1986, de 28 de junio, por el que se establecen las normas técnicas para el mercado de canales, despojos y productos cárnicos avícolas, así como los certificados de Inspección veterinaria, para el comercio con la CEE (BOE de 22-1-1987).

Conflicto positivo de competencia 1410/ 1986, promovido por la Junta de Galicia, en relación con una Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 12 de septiembre de 1986, por la que se anuncia la provisión por el sistema de libre designación de diversos puestos de trabajo de Secretario y Jefe de Unidad de Contabilidad y Control de las Cámaras Agrarias Provinciales de La Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra (BOE 23-1-1987).

Febrero

Conflicto positivo de competencia 81/ 1987, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con el Convenio de financiación de operaciones de rehabilitación de viviendas de promoción pública, concertado entre el director general de la Vivienda del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y el concejal-presidente del Patronato Municipal de la Vivienda del Ayuntamiento de Barcelona (BOE 5-2-1987).

Conflicto positivo de la competencia 82/ 1987, promovido por el Gobierno, en relación con el apartado sexto de la Resolución de 27 de octubre de 1986 de la Diputación Regional de Cantabria, por la que se publican los catálogos de puestos de trabajo genéricos (BOE 5-2-1987).

Conflicto positivo de competencia 134/ 1987, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con el artículo 8 de la Orden de 5 de noviembre de 1986, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se instrumenta la concesión de la prima en beneficio de los ganaderos de ovino y caprino (BOE 19-2-1987).

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Conflicto positivo de competencia 168/ 1987, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con el artículo 1-1 de la Orden de 5 de noviembre de 1986, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se instrumenta la presentación de solicitudes para optar a la indemnización por el abandono de la producción lechera establecida en los Reglamentos (CEE) números 1336/1986 y 2321/1986 (BOE 24-2-1987).

Conflicto positivo de competencia 180/1986, de 11 de diciembre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por el que se adscriben a la Consejería de Interior las competencias y funciones en materia de casinos, juegos y apuestas (BOE 24-2-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 174/1987, promovido por 70 diputados, contra la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases de régimen jurídico de las Cámaras Agrarias y, subsidiariamente, contra el último párrafo del apartado cuarto de su preámbulo y los artículos 1, 3,4, 5, 6, 7, 8,9, 10, 11 y 12 y disposiciones adicionales 1.a, 2.a, 3.a y 4.a y disposición final 2.a y párrafo segundo de la disposición final 5." (BOE 26-2-1987).

Marzo

Conflicto positivo de competencia 205/ 1987, planteado por el Gobierno, contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia 290/1986, de 18 de septiembre, sobre tarifas que se aplicarán en los puertos de esta Comunidad Autónoma (BOE 9-3-1987).

Conflicto positivo de competencia 205/ 1987, planteado por el Gobierno, en relación con la Resolución de 20 de mayo de 1986, de la Dirección General de Energía del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, sobre autorización y declaración de utilidad pública del proyecto de instalación de la iínea de alta tensión a 380 Kv., derivación a E.R. de Can Barba de la línea Senmenat-Manso-Figueras, solicitada por la compañía FECSA (BOE 9-3-1987).

Conflicto positivo de competencia 280/ 1987, planteado por el Gobierno, en relación con la Resolución de 29 de septiembre de 1986, por la que se publica el acuerdo del consejero de Trabajo de la Generalidad de Cataluña, de extensión del Convenio Colectivo del sector de Oficinas y Despachos, de la provincia de Barcelona, al mismo sector de todo el ámbito territorial de Cataluña (BOE 23-3-1987).

Planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad 267/1987, promovida por el Pleno de la Audiencia Territorial de Oviedo, constituida en Sala de Justicia, por supuesta inconstitucionalidad del artículo 39 de la Ley de 5 de julio de 1984 de la Junta General del Principado de Asturias, que otorga fuero privilegiado a los miembros del Consejo de Gobierno del Principado por poder infringir los artículos 9-3, 147.3 y 149.5 y 6 de la Constitución (BOE 23-3-1987).

Abril

Conflicto positivo de competencia 305/ 1987, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Genealidad de Cataluña, en relación con la decisión del Minis-Page 163terio de Trabajo y Seguridad Social de no presentar ante el Fondo Social Europeo un importante número de proyectos e iniciativas formuladas por la Generalidad de Cataluña, con la finalidad de acceder a las ayudas que dicho instrumento comunitario concede a los operadores públicos o privados para la formación profesional y el fomento de la ocupación para el ejercicio presupuestario de 1987 (BOE 1-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 337/ 1987, planteado por el Gobierno Vasco, en relación con la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, del mercado de productos de la pesca, el marisqueo y la acuicul-tura (BOE 7-4-1987).

Reamo de inconstitucionalidad 347/1987, interpuesto por el presidente del Gobierno contra la Ley 2/1986, de 10 de diciembre, del Parlamento de Galicia, de prórroga en el régimen de arrendamientos rústicos para Galicia (BOE 74-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 361/ 1987, planteado por el presidente del Gobierno contra el artículo 2.2, artículo 3.2 in fine, artículo 9 y disposición transitoria de la Ley 6/1986, de 15 de diciembre de la Generalidad Valenciana, sobre arrendamientos históricos valencianos (BOE 8-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 336/ 1987, promovido por el Gobierno Vasco, en relación con el Real Decreto 2225/1986, de 3 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1063/1986, de 9 de mayo, que regula la expedición de documentos y certificados referentes al sector de actividades comerciales estabalecidas por las directivas del Consejo de la Comunidad Económica Europea en la materia, para facilitar el derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios en los diferentes Estados miembros de la CEE (BOE 10-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 367/ 1987, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con la Resolución de 11 de noviembre de 1986, de la Comisión Nacional del Juego, por la que se publican las normas técnicas y procedimientos para la elaboración de boleto instantáneo (BOE 10-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 397/ 1987, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con una resolución del director general de Telecomunicaciones del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, con fecha 31 de octubre de 1986, por la que se dispone la incoación del expediente san-cíonador CI/IE 335/1986, en relación con el funcionamiento de una emisora de radiodifusión FM, sin la correspondiente concesión, en el ámbito territorial de Cataluña, y ordena al Gobernador Civil de Barcelona el precintado de los equipos y clausura de las instalaciones como medida provisional (BOE 10-4-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 398/ 1987, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, contra la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, y, subsidiariamente, contra los artículos 1, 2, 6, 7, 8.1 y2, y 11.1, 2y3y disposiciones adicionales 2." y 4.a (BOE 10-4-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 407/ 1987, promovido por el Consejo delPage 164 Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, contra la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, y, subsidiariamente, contra los artículos 1, 4, 6, 7, 8, 11 y disposiciones adicionales 2.a y 4.a (BOE 10-4-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 410/ 1987, promovido por el Gobierno Vasco, contra la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, y, subsidiariamente, contra los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y disposiciones adicionales 2.a y 4.a (BOE 10-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 436/ 1987, planteado por el Gobierno Vasco, en relación con determinados preceptos del Real Decreto 2466/1986, de 28 de noviembre, por el que se establece el procedimiento para determinar las cantidades de referencia previstas en el Reglamento (CEE) 804/1968, por el que se establece la organización común de los mercados en el sector de la leche y productos lácteos (BOE 20-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 437/ 1987, promovido por el Gobierno Vasco, en relación con la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 27 de enero de 1987, por la que se instrumenta la presentación de declaraciones obligatorias de ganaderos, productores y compradores de leche de vaca y otros productos lácteos (BOE 20-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 448/ 1987, planteado por el Gobierno, en relación con determinados preceptos del Decreto 374/1986, de 30 de octubre, de Ja Junta de Galicia, por el que se aprueba el Reglamento de máquinas recreativas y de azar (BOE 20-4-1987).

Conflicto positivo de competencia 450/ 1987, promovido por la Junta de Galicia, en relación con determinados preceptos del Real Decreto 2466/1986, de 28 de noviembre, por el que se establece el procedimiento para determinar las cantidades de referencia previstas en el Reglamento (CEE) 894/1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y productos lácteos (BOE 20-4-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 365/ 1987, promovido por 57 diputados, contra el artículo 12.2 de la Ley Electoral 8/1986, de 26 de noviembre, del Parlamento de Jas Islas Baleares (BOE 20-4-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 421/ 1987, planteado por el presidente del Gobierno, contra el artículo 9 de la Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de la Generalidad Valenciana, de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales (BOE 20-4-1987).

Recurso de inconstitucionalidad 425/ 1987, promovido por 57 diputados, contra la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, de bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, y, subsidiariamente, contra los artículos 9, 10, y 11 y disposiciones adicionales 1.a, 2.a y 3.a (BOE 20-4-1987).