La influencia del desarrollo de las telecomunicaciones sobre las condiciones del ejercicio de la soberanía estatal
| Autor | Sergio Salinas Alcega |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho internacional público en la Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 11-46 |
La influencia del desarrollo de las telecomunicaciones sobre las condiciones del ejercicio de la soberanía estatal *
Hace casi tres décadas Michel Virally resaltaba el papel esencial de la soberanía en el Derecho internacional recordando que el mismo le es reconocido bien sea en sentido negativo, por los que la ven como el obstáculo a la organización de la sociedad internacional, o bien en sentido positivo, por aquellos para los que representa la garantía de la independencia y de la igualdad jurídica internacional de los Estados1. Desde entonces muchas y muy importantes son las transformaciones operadas en la escena internacional, y en el ordenamiento que la regula, y cualquier conclusión respecto a la función, presente y futura, de la soberanía, además de no caer en el excesivo simplismo de las posiciones extremas, debe tener en cuenta que se trata de un concepto que evoluciona adaptándose a las circunstancias.
El presente estudio analiza un aspecto de ese proceso evolutivo, el de la influencia que sobre el mismo tiene el desarrollo tecnológico, quizá el factor de transformación más importante. Para ello tomaremos como referencia el ámbito de las telecomunicaciones, por ser uno de los sectores en el que ese desarrollo, y por consiguiente su influencia sobre la transformación de las condiciones de ejercicio de la soberanía estatal, ha sido más espectacular, hasta el punto de ser considerado por René-Jean Dupuy como aquel en el que se plantea con más fuerza la separación que existe entre las posibilidades de acción global que ofrece el progreso de la ciencia y la persistencia de la fragmentación interestatal del planeta2.
Además, en este ámbito juega con especial intensidad el factor de la velocidad, en este caso vertiginosa, de los cambios operados como consecuencia del desarrollo técnico, que dificulta la respuesta jurídica; a pesar de lo cual el de las telecomunicaciones es uno de los sectores en los que se manifiesta una aceleración en la elaboración del régimen jurídico relativo a la utilización de los avances técnicos, adoptándose aquél poco tiempo después de la aparición de éstos.
No obstante debe reconocerse que la influencia del desarrollo de las telecomunicaciones sobre la soberanía estatal se pone de manifiesto desde los primeros avances, lo que obliga a prestar atención a las transformaciones que sobre ese concepto se operan con cada uno de los grandes desarrollos técnicos en la materia, cuya aparición no supone la eliminación de las consecuencias de los anteriores sino que se añade a éstas, aportando nuevos elementos al proceso de limitación del ejercicio efectivo de la soberanía y obligando a una redefinición del papel del Estado para adaptarse a las nuevas circunstancias. En ese sentido pueden señalarse tres grandes etapas, separadas por un descubrimiento científico de tal importancia que transforma las condiciones del ejercicio de la soberanía, que nos servirán como hilo conductor en nuestro análisis. Esas etapas son:
- La del inicio de la cooperación internacional, de la que las comunicaciones son uno de los ámbitos privilegiados, introduciendo límites al ejercicio efectivo de la soberanía estatal ante la necesidad de coordinación con otros Estados también soberanos.
- La del final de la impermeabilidad y de la impenetrabilidad de los Estados, como consecuencia de la aparición de los satélites, cuya limitación de la soberanía supera la dimensión externa de su ejercicio para entrar en la interna, tanto en relación con la exclusividad de su competencia reguladora como respecto a la posibilidad de cerrarse a influencias exteriores.
- La de la mundialización, que profundiza en los límites de la dimensión interna del ejercicio de la soberanía propios de la etapa anterior, sobrepasando la capacidad de acción de todos los Estados por sí mismos, de tal forma que su libertad para reglamentar en materia de telecomunicaciones a nivel interno se transforma en ocasiones en algo más bien teórico.
I. COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y SOBERANÍA DE LOS ESTADOS EN EL ÁMBITO DE LAS TELECOMUNICACIONES
A) Las comunicaciones como uno de los primeros ámbitos de co-operación internacional
El crecimiento de la interdependencia entre los Estados producido como consecuencia del desarrollo técnico operado con la Revolución industrial condujo a la aparición de una paradoja respecto al papel del Estado en ese momento, puesto que, como advierte Antonio Truyol, por una parte el siglo XIX fue el del nacionalismo, del desarrollo definitivo del Estado, pero por otra esa independencia de los Estados tan vigorosamente afirmada se enfrentaba a una dependencia alimentada por las necesidades crecientes de la civilización de sociedades cada vez más industrializadas, lo que en último término suponía una reducción del margen de libertad para la adopción de decisiones3. Esa reducción del margen de libertad de los Estados se materializaba en la necesidad de cooperar entre sí con el fin de poder extraer todas las ventajas de los nuevos descubrimientos científicos.
Esta cooperación se materializó en tratados internacionales que, aunque interpretados por el Tribunal Permanente de Justicia Internacional como un atributo de la soberanía estatal, en la práctica, y como reconocía el propio Tribunal, entrañaban la primera limitación de su ejercicio, que resultaba de la obligación de hacer concesiones para encontrar soluciones satisfactorias para todas las partes4. La trascendencia de esa transformación respecto del sentido y el alcance de la soberanía es descrita por Michel Virally al señalar que la organización de la cooperación transforma la interdependencia en solidaridad, provocando a la larga la mayor erosión de la soberanía al crear dependencias respecto del exterior, suscitando hábitos de concertación, de negociación continua y de acción colectiva, de los que es difícil desprenderse5.
En consecuencia el concepto clásico de soberanía, incompatible con la cooperación internacional, era sustituido por un concepto relativo, que tenía en cuenta que los Estados se insertan en un complejo de relaciones que impone de manera necesaria restricciones a su autonomía6. Esa relativización de la soberanía se intensificaba con la superación del marco bilateral, como consecuencia de la consolidación del fenómeno de las Organizaciones internacionales, en las que la cooperación entre Estados, con la consiguiente limitación de su libertad de acción, adquiría un carácter permanente.
En ese contexto no se puede ignorar la importancia de las comunicaciones, uno de los ámbitos en los que se crean las primeras Organizaciones con el objetivo de articular la cooperación internacional. Así, el 17 de mayo de 1865 los veinte Estados reunidos en la Conferencia de París adoptaban la Convención por la que se creaba la Unión Telegráfica Internacional, que puede considerarse como la primera Organización internacional multilateral. Nuevos avances como el teléfono o la radio permitirían la extensión de las actividades de la Unión y el desarrollo del fenómeno de la Organización internacional en este sector, pero no será hasta el siglo XX cuando pueda constatarse otro paso importante en el plano de la cooperación institucionalizada en el ámbito de las telecomunicaciones. En 1932 se creaba la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), por la fusión de la Unión Telegráfica y la Unión Radiotelegráfica, creada en 1906; y, tras la Segunda Guerra Mundial, en la Conferencia de Atlantic City de 1947, se sentaban las bases de la actual estructura de la UIT, que adquiriría la naturaleza de organismo del sistema de las Naciones Unidas a través del Acuerdo que entraría en vigor el 1 de enero de 1949.
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MANIFESTACIONES DE LA SOBERANÍA ESTATAL EN EL ÁMBITO DE LAS TELECOMUNICACIONES
Los nuevos descubrimientos técnicos llevaban a plantear, a comienzos del siglo XX, la posibilidad de extender a las telecomunicaciones el principio de la libertad que existía en aquel momento en relación con el espacio aéreo7. Dicha propuesta era rechazada muy pronto, tanto por razones científicas, al demostrarse que las ondas no necesitan del aire para su emisión, haciendo imposible la analogía entre el régimen del espacio aéreo y el del espacio radio; como por consideraciones político-jurídicas, puesto que el principio de libertad pronto desaparecería incluso del Derecho aéreo, al establecerse, en el artículo 1 de la Convención de la navegación aérea de 1919, la soberanía completa de cada Estado respecto del espacio aéreo que hay encima de su territorio. La soberanía estatal conservaba por tanto un papel clave, reduciéndose la limitación impuesta por la cooperación internacional a la proyección externa de su ejercicio, y conservando el Estado a nivel interno su plena y exclusiva competencia. Analizaremos ahora las diversas manifestaciones, a nivel interno y externo, de la soberanía estatal en el ámbito de las telecomunicaciones en esa época.
La condición de las telecomunicaciones como factor de cohesión social y de ordenación del territorio hacía de la garantía de un servicio sin discriminación geográfica y a un precio razonable el objetivo esencial de todo Gobierno, y se consideraba que este objetivo no era posible más que a través de un régimen de monopolio. Este podía ser público o inmediato, en el que el Estado era directamente el único titular del derecho a la explotación de las redes y de los servicios de telecomunicaciones -el modelo de las PTT's (Postal Telegraph & Telephone)-, o privado o mediato, en el que el Estado conservaba su competencia reguladora, mientras que el derecho de explotación se atribuía a una empresa privada -el modelo de los Estados Unidos con la American Telephone & Telegraph-.
A nivel internacional el papel central de la soberanía se consagraba en textos como la Convención de la UIT, cuyo Preámbulo reconocía plenamente a cada país el derecho soberano a reglamentar sus telecomunicaciones, cuyo ejercicio efectivo se encontraba no obstante con los límites...
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