Los indicadores de derechos humanos: una oportunidad de avanzar hacia la interiorización de los derechos humanos
| Autor | Paula María García Carranza |
| Páginas | 359-388 |
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Los Derechos Humanos han sido reconocidos a través de diversos instrumentos desde la adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y se han consolidado normativamente a través de la labor de los sistemas de protección internacionales, tanto a nivel universal como regional. No obstante, pese al número elevado de países que adoptan y ratifican los tratados, y pese al enérgico esfuerzo realizado desde dichos sistemas de protección por definir los estándares internacionales de derechos humanos en los últimos setenta años1, la brecha de implementación, es decir, la distancia entre su aceptación discursiva y el cumplimiento efectivo de las normas por parte de los Estados, continúa siendo un desafío2. Por ello, resulta especialmente interesante el estudio de los procesos que permiten transformar los derechos humanos desde simples ideales retóricos a acciones concretas para su realización dentro de los Estados3 y superar así los límites del propio Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) para alcanzar su aplicación efectiva.
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Una mirada desde el ámbito de las relaciones internacionales que estudia los procesos transnacionales de defensa y promoción de los derechos humanos, permite abordar este problema desde una perspectiva, tal vez “psicologista”, del concepto de interiorización de los derechos humanos. Entendemos dicha interiorización como el resultado de un proceso de socialización de normas –en este caso, de las normas internacionales de los derechos humanos–, que persigue incentivar a los Estados al cumplimiento efectivo de las mismas4. En sentido contrario, la falta de interiorización sería la situación en la que, aunque las normas internacionales hayan sido definidas y aceptadas como tales en la esfera internacional por los propios Estados, éstas no han sido plenamente asumidas por aquéllos, de forma que el impacto del marco jurídico normativo internacional de los derechos humanos, en general, no ha sido una condición suficiente para mejorar las realidades de vida de sus destinatarios5. Conforme a la literatura especializada, el proceso de socialización que lleva a la interiorización de las normas internacionales de derechos humanos es llevado a cabo por redes transnacionales de promotores y defensores de los derechos humanos, que mediante la presión y la persuasión argumentativa propician que el comportamiento de los Estados sea coherente con las normas que éstos han ratificado6.
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Este artículo no pretende, sin embargo, atribuir toda la capacidad de mejora del cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos a la presión del debate público internacional sobre los Estados. Ciertamente, el modo de estimular que un Estado concreto mejore su compromiso en dicha materia depende además de otros factores sociales internos como bien ha documentado la literatura7. No obstante, creemos interesante considerar la hipótesis de que una mejor interiorización de las normas de derechos humanos ayudaría a disminuir la mencionada brecha de implementación, y, por tanto, resulta también interesante ahondar en el concepto de interiorización a través de los instrumentos a nuestro alcance. Así, exploraremos el papel que los indicadores pueden jugar en el proceso de interiorización de las normas de derechos humanos y analizaremos, en particular y desde un punto de vista teórico, hasta qué punto dichos indicadores pueden contribuir a la generación de dinámicas de argumentación en el marco de la obligación de “reportar” frente a los órganos internacionales de vigilancia de los derechos humanos (“self-reporting”). Sin duda, el abanico de posibilidades de los indicadores va mucho más allá de su uso en la preparación de los informes periódicos que los Estados deben enviar a los diversos órganos de vigilancia
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para dar cuenta de sus avances en la realización de los derechos incluidos en los tratados8. Y sin embargo, queremos subrayar la presentación de informes desde la perspectiva de un proceso de socialización de las normas en relación a las distintas dinámicas que se producen ente los diversos actores –el Estado, los órganos de monitoreo, y la sociedad civil– con el objetivo de que el Estado alcance un comportamiento coherente con la norma9. Por ello, pretendemos explorar las diferentes maneras en las que los indicadores pueden contribuir a la interiorización a través de un diálogo materializado en distintos niveles, ya sea ad extra, entre el Estado y los órganos internacionales de vigilancia de los derechos humanos; o ad intra, entre el Estado y la sociedad.
En dicho contexto, la construcción de indicadores se nutre de las demandas concretas de los actores políticos y sociales que reclaman herramientas específicas de monitoreo y control ciudadano. El objetivo perseguido es que los Estados respondan a los informes solicitados por cada uno de los mecanismos de protección de derechos humanos con más transparencia y que logren resolver el reto de diseñar políticas públicas tomando como marco las normas y los estándares de derechos humanos, que los doten de efectividad. Lo que nos interesa entonces es considerar los indicadores de derechos humanos como herramientas para la interiorización, explorando cómo la propia construcción y uso de los mismos puede contribuir a un “diálogo”, que permita llegar a una mejor interiorización de las normas de derechos humanos y que, a su vez, conduzca a reducir la distancia entre la teoría y la práctica, que es, en última instancia, el problema que aquí se aborda. En esta línea, los indicadores serían un vehículo para propiciar el diálogo y la interiorización de los derechos humanos en el ámbito doméstico.
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El estudio se estructura en seis partes. Después de la presente introducción, en el apartado 2, abordamos resumidamente el origen del uso de los indicadores como instrumento de cumplimiento en el marco del proceso de vigilancia de los Estados establecido por los tratados de derechos humanos del sistema de Naciones Unidas, es decir, el “self-reporting”, entendido como el sometimiento al control internacional de manera regulada. En el apartado I3, revisamos algunas de las críticas más relevantes que se atribuyen al uso de los indicadores en dicho contexto. En el apartado 4, recurrimos a la idea de interiorización para sustentar el argumento de que los indicadores suponen una oportunidad para convencer a los Estados de que cumplan las normas de derechos humanos. En el apartado 5, presentamos los indicadores como la oportunidad de construir un diálogo para la interiorización de los derechos humanos. Finalmente, en el apartado 6, elaboramos unas consideraciones finales que fundamentalmente recogen la idea de que los indicadores juegan un papel relevante en la generación de los procesos argumentativos que refuerzan la interiorización de los derechos humanos.
Una década después de la publicación del frecuentemente citado texto de María Green en el que planteaba “De qué hablamos cuando hablamos de indicadores”10, y tras los numerosos trabajos elaborados en dicho campo, aún no existe una definición unánime y clara sobre qué es un indicador de derechos humanos11. Es común entender que los indicadores de derechos humanos permiten medir la distancia que existe entre la formulación jurídica de los derechos y su realidad concreta en los Estados que han suscrito los
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tratados que afectan a los derechos humanos12 y que, integrados en un sistema de generación de información, son un instrumento para el monitoreo permanente de las actuaciones de dichos Estados. Se trata, en definitiva, de mostrar la dirección que podrían seguir estos últimos para cumplir sus compromisos asumidos internacionalmente13, tarea para la que es fundamental llevar a cabo una labor de traducción de los estándares de derechos humanos en unidades medibles a fin de determinar el grado en que los Estados cumplen el derecho internacional de los derechos humanos14.
La característica más esencial de los indicadores de derechos humanos frente a otro tipo de indicadores es precisamente su relación con las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH). En efecto, para poder hablar de indicadores de derechos humanos, éstos deben tener su raíz en el contenido normativo de los tratados de derechos humanos15. Es importante recordar que los indicadores de derechos humanos no pretenden medir el nivel de desarrollo de un Estado, sino asegurarse de que éste cumple con sus obligaciones en virtud del DIDH. Como señala García Cívico, la mayor parte de los trabajos sobre indicadores de derechos humanos incluyen como una de sus finalidades el control del cumplimiento de compromisos nacionales de normas internacionales. Asimismo, considera que los sistemas de información son condición necesaria para la participación de la sociedad en el seguimiento del cumplimiento de los derechos humanos, y que los indicadores deben actúan entonces como instrumentos de evaluación de gestión, monitoreo e impacto, en estrecha relación con los estándares construidos, internacional y nacionalmente16.
En las ciencias sociales, la generación de información a través del uso de indicadores no constituye...
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