Inconstitucionalidad y nulidad leyes.Cuestiones competenciales,eficacia derecho comunitario y protección medio ambiente
| Autor | Jorge Agudo González. |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
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ANTECEDENTES
Este asunto plantea, bajo la base de un problema competencial, varios problemas más importantes, no obstante la importancia de la cuestión competencial y su interrelación con las otras cuestiones a las que me voy a referir.
En primer lugar, esta sentencia plantea el problema del diferimiento pro futuro de los efectos anulatorios de las sentencias declarativas de inconstitucionalidad. Pero, sobre todo, en los motivos que han podido llevar al TC a mantener esta posición, es donde se plantean otros problemas fundamentales, que van desde las cuestiones competenciales, a la eficacia del Derecho comunitario y la primacía de este ordenamiento sobre el Derecho interno.
Pero antes de pasar a todas estas cuestiones, voy a realizar un relato somero de los datos y hechos jurídicos más relevantes que han convertido al asunto de las Marismas de Santoña en uno de los «culebrones» jurídicos más ricos e interesantes de los últimos tiempos.
Sin más dilación paso a enumerar las circunstancias que otorgan a este asunto la notoriedad que posee:
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Mediante la Ley 6/1992, de 27 de marzo, las Marismas de Santoña y Noja fueron declaradas Reserva Natural (art. 14 Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre) (Ref.). Esta ley fue dictada de conformidad con el art. 21.3 Ley 4/1989, y haciendo uso de la previsión contenida en el art. 15.2 de la misma ley.
El art. 21.3 Ley 4/1989 disponía (utilizo el pasado, porque, como luego mostraré, este precepto ha sido derogado) lo siguiente: «La declaración y gestión de espacios naturales protegidos a que se refiere el capítulo anterior corresponderá al Estado cuando tengan por objeto la protección de bienes de los señalados en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas». En concreto, las marismas son bienes que, conforme al art. 3.1.a).II Ley de Costas, forman parte de la ribera del mar y de las rías, en concreto, de la zona marítimo-terrestre (Ref.).
Por su parte, el art. 15.1 Ley 4/1989 dispone que la declaración de Reservas Naturales exige «la previa elaboración y aprobación del correspondiente PORN de la zona». Ahora bien, excepcionalmente, con base en el apartado 2º del art. 15, se permite la declaración de Reservas (y Parques) «sin la previa aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, cuando existan razones que lo justifiquen y que se harán constar expresamente en la norma que los declare. En este caso deberá tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente Plan de Ordenación».
Ambos preceptos, con base en la D.Ad. 5ª Ley 4/1989 fueron consideradas como normas básicas, conforme a lo previsto en el art. 149.1.23 CE. Sin emgargo, la STC 102/1995, de 26 de junio, que se pronunció sobre el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley 4/1989, que declaró inconstitucional el carácter básico atribuido por la Ley 4/1989 al art. 21.3.
Posteriormente, el art. 21.3 Ley 4/1989 fue derogado por la D.Der. 1ª de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, que modificó la Ley 4/1989.
Finalmente, y respecto al contenido de la Ley 6/1992, además de declarar la Reserva Natural en cuestión (art. 1) y de precisar su ámbito territorial (arts. 2, 3 y anexo), establece un régimen jurídico provisional y un régimen financiero y sancionador (arts. 4, 7 y 8), al igual que determina los órganos de gestión de la Reserva (arts. 5 y 6) y prevé el ejercicio de la acción pública (art. 9).
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En el marco del procedimiento por incumplimiento de la Directiva 79/409, de 2 de abril, relativa a la conservación de las aves silvestres, iniciado contra España por la Comisión Europea, fue dictada la mencionada Ley 6/1992, como último recurso del Estado español para evitar la condena del TJCE. Independientemente de la declaración de las marismas como Reserva Natural, poco después, mediante STJCE de 2 de agosto de 1993 (Comisión v. España, as. 355/90), el TJCE declaró el incumplimiento del Estado español al no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial (ZEPA) (Ref.) y no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación de dicha zona, en contra de lo dispuesto por el art. 4 de la Directiva 79/409. En concreto, el Tribunal consideró que «la declaración de las Marismas de Santoña como Reserva Natural mediante la Ley Nº 6, de 27 de marzo de 1989, no se puede considerar que satisfaga las exigencias establecidas por la Directiva, tanto en lo relativo a la extensión territorial de dicha zona como a su estatuto jurídico de protección».
Con posterioridad a la condena, y en ejecución de la sentencia, las autoridades españolas comunicaron en 1994 la designación como ZEPA de un área de las marismas más extensa que la Reserva Natural, pero sin que tal designación fuera cubierta, en lo que se refiere a la superficie que excede de la Reserva, por ninguna figura de protección de acuerdo con la Ley 4/1989. Por otra parte, el Decreto 34/1997, de 5 de mayo, de la Comunidad Autónoma de Cantabria, aprobó el PORN de los recursos naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
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Por si todo esto no fuera poco, la STC 195/1998, de 1 de octubre, resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la citada Ley 6/1992, proclamando, en coherencia con la jurisprudencia constitucional sobre el régimen competencial constitucional en materia de espacios naturales protegidos y de medio ambiente, ya mantenida en la STC 102/1995, que la competencia para declarar Reservas Naturales es un acto ejecutivo que, como tal, corresponde a la Comunidad Autónoma, con independencia de que éste ocupe dominio público marítimo-terrestre de titularidad estatal. Consecuentemente, la sentencia declara inconstitucionales los arts. 2, 3 y el anexo de la ley impugnada y por extensión (ex art. 39.1 LOTC), al art. 1 de la ley y al resto de los preceptos de la ley.
Sin embargo, el TC es consciente de los perjuicios que la declaración de inconstitucionalidad de la ley puede producir, aún transitoriamente, en los recursos naturales de la zona en cuestión. Por ello, sin desconocer la competencia autonómica y la inconstitucionalidad de la Ley 6/1992, el TC afirma que «en tanto la Comunidad Autónoma no ejerza la competencia que en esta sentencia le reconocemos la inmediata nulidad de la Ley 6/1992 podría provocar una desprotección medioambiental de la zona con graves perjuicios y perturbaciones a los intereses generales en juego y con afectación de situaciones y actuaciones jurídicas consolidadas»; por ello, continúa el TC afirmando que la declaración de inconstitucionalidad de la ley no debe llevar aparejada su inmediata nulidad, que queda diferida al momento en que la Comunidad Autónoma de Cantabria proceda a declarar a las Marismas de Santoña como espacio natural protegido bajo alguna de las figuras legalmente previstas.
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Por último, la STSJ de Cantabria de 1 de junio de 1999 (Az. 3288) resolvió la impugnación planteada contra el PORN de los recursos naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel. Control de legalidad, que se suma a esta serie de cuestiones jurídicas y que, sobre todo, se encuentra mediatizada por la eventual confrontación del PORN con la Ley 6/1992, aún vigente.
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LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 195/1998
La STC 195/1998 es una sentencia relativamente corta que pasaría como otro conflicto competencial más, si no fuera por su último fundamento jurídico, que, por otra parte, es el decisivo para dar contenido al fallo de la sentencia. Ese fallo plantea cuestiones muy importantes que, en mi opinión, no llevan aparejadas una explicación suficiente. Bajo mi punto de vista, esta sentencia plantea cuestiones como las siguientes: ¿cómo es que la declaración de inconstitucionalidad por incompetencia de una ley no lleva aparejada la inmediata nulidad de la norma contraria al régimen constitucional de competencias? ¿Qué motivos jurídicos permiten quebrar las reglas sobre eficacia de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de las leyes? En definitiva, me gustaría conocer cuáles podrían ser los entresijos que apoyan la decisión del TC, pues, la primera impresión que da esta sentencia es que el Tribunal se ha equivocado o, cuanto menos, que no ha dado una explicación suficiente para justificar su fallo (Ref.). Y adicionalmente a estas cuestiones, yo me planteo otra que, tal vez, podría haber evitado una conclusión tan discutible. Bajo mi punto de vista, cabría haberse planteado con mayor rigor si realmente el Estado tenía competencia para emitir la ley impugnada.
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LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES Y LA EFICACIA DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (Ref.)
A pesar de la opinión mayoritaria de la doctrina (GARCIA DE ENTERRIA, BOCANEGRA SIERRA, DE OTTO...) en favor de la consideración de que la declaración de inconstitucionalidad tiene carácter declarativo (STC 66/1983, de 21 de julio) y, consiguientemente, efectos ex tunc, no parece razonable mantener esta posición. Una norma inconstitucional con un vicio original de nulidad, si no es impugnada, produce efectos, de modo que tal vicio de nulidad no existirá a los efectos de la aplicación del Derecho.
Por ello, resulta más razonable afirmar que la declaración de inconstitucionalidad es constitutiva de la nulidad (SANTAMARIA PASTOR, ALMAGRO NOSETE, SAAVEDRA GALLO), y ello, con independencia de que la sentencia pueda tener eficacia retroactiva, pues, la sentencia tiene libertad, apreciada la nulidad, para decidir el alcance retroactivo de la misma, atendiendo a la proyección de la nulidad en el ordenamiento jurídico (esto es, a los efectos de la desaparición de la norma afectada) (Ref.). Ahora bien, en ningún caso la declaración de inconstitucionalidad puede significar el diferimiento de la efectividad de la nulidad de la norma contraria a la Constitución (Ref.).
En este sentido, se expresó la STC 45/1989, de 20 de febrero, que afirmó que «en lo que toca a los efectos hemos de...
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