La importancia de la colaboración Europea en el procedimiento de declaración de responsabilidad tributaria por sucesión empresarial
| Autor | Victoria Selma Penalva |
| Cargo | Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Financiero de la Universidad de Murcia |
| Páginas | 123-162 |
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La progresiva desaparición de las fronteras físicas y técnicas en la circulación de personas, mercancías y capitales en el marco de la Unión, ha supuesto un gran logro para la economía, en contrapartida, ha evidenciado peligrosas distorsiones con fines elusivos.
Son frecuentes los casos en los que los sujetos que intervienen en una sucesión de empresa desarrollan parte de su actividad o explotación económica fuera de nuestras fronteras, por ejemplo, porque operan a través de un establecimiento permanente situado en otro Estado miembro. Este hecho dificulta la posibilidad de que la Administración tributaria pruebe la existencia de una sucesión empresarial de facto, ya que solo puede desarrollar las medidas de comprobación e investigación precisas para establecer el nexo entre el deudor principal y el presunto responsable dentro de su territorio.
A estos supuestos hay que añadir aquellos en los que, una vez declarada la responsabilidad tributaria del sucesor de empresa sobre las deudas tributarias derivadas del ejercicio de la actividad por el anterior titular, la Administración tributaria ve limitadas sus acciones de cobro, bien porque el responsable tributario reside en otro Estado miembro, bien porque los únicos bienes a efectos de cobro los tiene fuera de nuestras fronteras.
Ante esta situación, y con el objetivo tanto de garantizar el óptimo funcionamiento de la normativa tributaria de cada uno de los Estados miembros, como de combatir la evasión fiscal, resulta imprescindible la asistencia mutua entre las distintas Administraciones tributarias1del espacio europeo.
En un comienzo, se consideró que la única manera de enfrentarse a esta situación era la firma de acuerdos administrativos de inter-cambio de información o de asistencia mutua entre Estados que tuvie-
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ran previamente firmado un Convenio de Doble Imposición2, lo que implicaba la aprobación de acuerdos ad hoc. Primero se identificaban las actuaciones fraudulentas, y después, se firmaba el acuerdo para tratar de evitar que las mismas se repitieran en un futuro. No obstante, la insuficiencia de esta medida pronto quedó al descubierto.
Sin embargo, la clave no se encontraba en restringir únicamente la colaboración tributaria y el intercambio de información fiscal a dos Administraciones, sino en ampliar el ámbito de estas medidas a toda la Unión Europea3.
En este contexto se aprobaron varias normas tendentes a facilitar la colaboración fiscal en el marco europeo, destacamos, entre otras, la Directiva 2011/16/UE4, relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad, y la Directiva 2010/24/UE5, sobre asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas. Estas normas motivaron la introducción del Capítulo VI "Asistencia mutua" en el Título III "Aplicación de los tributos"6en la LGT, con la intención de regular la cooperación fiscal tendente al intercambio de información y a la recaudación de los créditos, con efectos desde el 1 de enero de 20127.
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En las líneas que siguen, identificaremos los puntos clave en el sistema de asistencia mutua entre los Estados miembros, analizaremos la importancia práctica que las medidas de intercambio de información tienen para la Administración tributaria de nuestro país, así como su posible aplicación para realizar labores de comprobación e investigación necesarias para confirmar la existencia de una sucesión de empresa, en el supuesto en que la empresa sucesora desarrolle parte de su actividad en el territorio de otro Estado. Asimismo, estudiaremos la aplicación de las medidas de cooperación interadministrativa como forma de materializar el cobro, más allá de nuestros límites territoriales, de los créditos derivados de dicha declaración de responsabilidad
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Normativa europea de cooperación fiscal
Con el objeto de intensificar la colaboración entre Administraciones fiscales en el interior de la Comunidad sobre la base de principios y normas comunes, el Consejo aprobó en el año 1977 la Directiva 77/799/CEE8relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes en el ámbito de los impuestos directos.
Esta disposición centraba su ámbito de aplicación objetivo, única y exclusivamente, en el Impuesto sobre la Renta y en el Impuesto sobre el Patrimonio, además, se limitaba a plantear las modalidades de intercambio de información dependiendo de si mediaba, o no, solicitud previa por parte de un Estado miembro, y a establecer unos límites, bastante estrictos, en relación con el contenido y el alcance de dichas informaciones.
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Debido a su brevedad y a la necesidad de reforzar la colaboración entre administraciones tributarias, fue objeto de numerosas modificaciones9, entre las que cabe destacar la operada por la Directiva 2003/93/CE del Consejo, en la que fundamentalmente se incidía sobre el alcance del deber de secreto por el Estado que recababa la información, y se excluía de su ámbito de aplicación al Impuesto sobre el Valor Añadido. También fue relevante la modificación experimentada a raíz de la aprobación de la Directiva 2004/56/CE del Consejo que, entre otras cosas, añadía los artículos 8 bis y 8 ter relativos a la notificación al destinatario de todos los actos o decisiones dimanantes de las autoridades administrativas del Estado miembro requirente, por un lado, y a la realización de controles simultáneos, cuando la situación tributaria de una o varias personas incumbía a dos Estados miembros, así como la modificación de la Directiva 2004/106/CE que excluía a los impuestos especiales.
Pese a estas reformas, conforme fue avanzando la globalización, el número de transacciones transfronterizas también creció, lo que aumentó la dificultad de los Estados miembros para la correcta liquidación de impuestos y, por consiguiente, amenazó el funcionamiento del mercado interior. La propia propuesta de Directiva del Consejo relativa a la cooperación administrativa en materia de fiscalidad destaca la necesidad que tienen los Estados miembros de contar con información sobre las actividades sujetas a su imposición para la adecuada aplicación y la comprobación de las diferentes figuras impositivas10.
Todo esto, sumado a los resultados recogidos de las experiencias realizadas tras la aplicación de la Directiva 77/799/CEE11y a los análisis llevados a cabo por el grupo de trabajo del Consejo en materia de fraude en su informe de 22 de mayo de 2000, desembocó en la derogación de esta Directiva y en su sustitución por la Directiva 2011/16/ UE del Consejo relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad.
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La importancia de esta Directiva deriva fundamentalmente de las graves consecuencias que el fraude y la evasión fiscal reflejan en los presupuestos nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea. Además, la necesidad de establecer un sistema de cooperación administrativa en materia fiscal cobra más relevancia aún si cabe en un periodo de crisis económica como la que estamos sufriendo en el que el volumen de fraude fiscal en la Unión Europea asciende a 200.000 millones de euros al año (2% del PIB), superando al montante del plan de relanzamiento de la economía propuesto por la Comisión Europea para hacer frente a las consecuencias de la crisis financiera (1% del PIB).
La nueva Directiva se fundamenta en los logros conseguidos por la anterior pero tratando de clarificar los puntos oscuros de la misma, introduciendo un ámbito de cooperación administrativa más amplio entre los Estados miembros, lo que la lleva a convertirse, tal y como señala RODRÍGUEZ-BEREIJO LEÓN12, en el "nuevo standard del intercambio efectivo de información".
Las principales novedades de esta disposición las encontramos en la ampliación del ámbito objetivo de aplicación. Ahora, conforme establece el artículo 1.1 de la Directiva, el intercambio de información no se limita a los impuestos directos, sino a todo lo que guarde relación con la administración y ejecución de las leyes nacionales de los Estados miembros en relación a todos los impuestos percibidos en cualquiera de los sistemas tributarios territoriales de los Estados miembros13.
Llegados a este punto, debemos plantearnos si los mecanismos de intercambio de información contenidos en esta Directiva pueden ser requeridos por la Administración tributaria española en el desarrollo del procedimiento para declarar la responsabilidad tributaria del sucesor de hecho de una empresa.
La información que se puede solicitar en el marco de un procedimiento de declaración de responsabilidad tributaria no se dirige directamente a la liquidación de los impuestos a los que hace referencia la norma comunitaria en su artículo 2, sino que se orienta a
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averiguar si, en la actividad que el presunto responsable realiza en el territorio de otro Estado miembro, concurren alguno de los elementos fácticos necesarios para determinar que existe una sucesión en el ejercicio de la actividad del deudor principal y así proceder a la exigencia de los impuestos pendientes por el desarrollo de la misma. Asimismo, el artículo 177 bis, apartados primero y segundo, de la LGT14 señala expresamente que la Administración tributaria española podrá requerir, así como prestar asistencia mutua tendente al intercambio de información en todo lo relacionado con la aplicación de los tributos, comprendiendo todas las actividades dirigidas a la información y asistencia de los obligados tributarios y a la...
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