El desarrollo e implantación del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia y de sus prestaciones desde la Administración General del Estado: normas y criterios comunes
| Autor | Pablo Cobo Gálvez |
| Cargo | Subdirector General de Planificación, Ordenación y Evaluación del IMSERSO. |
| Páginas | 199-240 |
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Mediante la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, que entró en vigor el 1 de enero de 2007, se viene a instaurar, en nuestra legislación, un nuevo sistema de atención a las personas en situación de dependencia y de promoción de su autonomía personal que constituye uno de los principales retos de la política social, atender las necesidades de aquellas personas que, por encontrarse en situación de especial vulnerabilidad, requieren ayuda para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria y alcanzar una mayor autonomía personal.
Siguiendo los mandatos contenidos en los artículos 49 y 59 del texto constitucional, referentes a la atención a personas con discapacidad y a personas mayores, la Ley regula las condiciones básicas de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia a través de la creación e implantación de un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), configurando un derecho basado en los principios de universalidad, y acceso a las prestaciones en condiciones de igualdad, con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas y la garantía por la Administración General del Estado de un contenido mínimo común de derechos para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio español.
En consecuencia, el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se configura como una acción coordinada y cooperativa de la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas con la participación de las Entidades Locales, para desarrollar los mecanismos e instrumentos necesarios para hacer frente a las necesidades derivadas de las situaciones de dependencia.
Es mi intención analizar en este capítulo la configuración y el desarrollo del SAAD desde la aprobación de la Ley, tomando como referencia para el análisis lo establecido en el articulado de la Ley con los acuerdos adoptados por el Consejo territorial y las disposiciones reglamentarias aprobadas por el Gobierno.
La Ley 39 /2006 dedica el Capítulo I a regular el Sistema para la Auto-nomía Personal y Atención a la Dependencia. Aunque no existe una definición de en qué consiste formalmente el Sistema, a lo largo del articulado se va configurando a través de la determinación de su finalidad, el establecimiento de los niveles de protección, la concreción de las prestaciones de dependencia que se garantizan, la participación de las distintas Administra-
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ciones Públicas en su gestión y financiación y el ámbito subjetivo de protección, definiendo los grados y niveles de dependencia y su valoración.
El diccionario de la Real Academia define Sistema como "conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí" o "conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto".
Se ha debatido, a nivel político administrativo en las reuniones de Directores Generales de las Comunidades Autónomas con el IMSERSo, si el SAAD tal y como se regula en la ley es un verdadero sistema o si por el contrario, como quiera que la dependencia forma parte de los servicios sociales, este término debería reservarse para definir a éstos. De cualquier forma, se puede decir que se dan los requisitos necesarios para que al conjunto de elementos (fines, niveles y modalidades de protección, gestión y financiación), que operan con interdependencia y se interrelacionan para lograr el objetivo común de promoción de la autonomía y atención a la dependencia, se le denomine Sistema, sin perjuicio de que pueda integrarse en un sistema más amplio de servicios sociales o de bienestar social si incorporamos la Sanidad y la Seguridad Social.
No existe, sin embargo, un ente con personalidad jurídica propia que represente al Sistema en su integridad, aunque si se ha creado un Consejo territorial como órgano de coordinación. La dirección y representación le corresponde a los órganos que las Comunidades Autónomas determinen en su respectivo territorio y al Ministerio, a través del IMSERSo, en su ámbito competencial.
El SAAD nace con las siguientes finalidades2:
- Garantizar las condiciones básicas y el contenido común en todo el territorio del Estado.
- Servir de cauce para la colaboración y participación de las distintas Administraciones Públicas.
- optimizar los recursos públicos y privados disponibles, para lo cual establece una red de centros y servicios del Sistema.
Podemos decir que el legislador al determinar estos fines está pensando, por una parte, en aquellos aspectos comunes de la protección que deben
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darse en todo el territorio del Estado (que analizaremos con detalle más adelante) y, por otra, en el Consejo territorial como órgano de cooperación del SAAD.
En este mismo artículo, en el que se define la finalidad del Sistema, se dice que "el Sistema se configura como una red de utilización pública que integra, de forma coordinada, centros y servicios, públicos y privados". Así definida, esta configuración resulta insuficiente, considero que el SAAD es más que los centros y servicios que se ponen a disposición de los ciudadanos, es también la protección que se ofrece, las intensidades de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas, además del procedimiento de financiación.
El SAAD amplía y complementa la acción protectora del Estado y del Sistema de la Seguridad Social, potenciando el avance del modelo de Estado social que consagra la Constitución Española y promoviendo el compromiso de todos los poderes públicos para dotar de los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garantista y plenamente universal. En la exposición de motivos de la Ley se dice:
"La necesidad de garantizar a los ciudadanos, y a las propias Comunidades Autónomas, un marco estable de recursos y servicios para la atención a la dependencia y su progresiva importancia lleva ahora al Estado a intervenir en este ámbito con la regulación contenida en esta Ley, que la configura como una nueva modalidad de protección social que amplía y complementa la acción protectora del Estado y del Sistema de la Seguridad Social.
Se trata ahora de configurar un nuevo desarrollo de los servicios sociales del país que amplíe y complemente la acción protectora de este sistema, potenciando el avance del modelo de Estado social que consagra la Constitución Española, potenciando el compromiso de todos los poderes públicos en promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garantistas y plenamente universales. En este sentido, el Sistema de Atención de la Dependencia es uno de los instrumentos fundamentales para mejorar la situación de los servicios sociales en nuestro país, respondiendo a la necesidad de la atención a las situaciones de dependencia y a la promoción de la autonomía personal, la calidad de vida y la igualdad de oportunidades."3
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tres aspectos merecen la pena destacarse; el primero, estamos ante un nuevo desarrollo constitucional del Estado social de derecho que promueve nuestra constitución, en cumplimiento del mandato a los poderes públicos de los artículos 49 y 50 de la Carta máxima, por el que se garantiza la protección de aquellas personas con discapacidad y mayores en situación de dependencia; el segundo, la protección se hace efectiva mediante la creación de un nuevo Sistema que viene a ampliar los sistemas de protección ya existentes, el sanitario, el de servicios sociales y el de seguridad social; el tercero hace referencia al marco en el que ha de desarrollarse este nuevo sistema, que no es otro que el de los servicios sociales que actualmente se presta por las Comunidades Autónomas.
Los derechos garantizados por las leyes pretenden asegurar un nivel mínimo de servicios que faciliten a los ciudadanos su desarrollo personal a través de las prestaciones de servicios de las Administraciones Públicas. En este sentido, la Constitución Española, a lo largo de su articulado, establece mandatos a los poderes públicos que garanticen la protección pública de los ciudadanos y, en particular, de las personas mayores o con discapacidad. Siguiendo el análisis de estos mandatos de lo general a lo particular, queda justificada la acción reguladora en esta materia. El artículo 9.2 establece que "corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover...
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