El impacto de las políticas climáticas en la legislación urbanística: una nueva agenda en relación con los usos del suelo y la energía
| Autor | Alexandra Delgado |
| Páginas | 357-375 |
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La transversalidad de las políticas de clima tiene indudablemente un reflejo o, mejor dicho, un impacto en la normativa que regula los diferentes aspectos del modelo de desarrollo. Esto se debe a que el cambio climático afecta al modelo de desarrollo en todas sus dimensiones. De hecho, como consecuencia de la falta de armonización entre el modelo de desarrollo y el medioambiente, nos encontramos en la actualidad con el problema y reto que supone el cambio climático. Este debe entenderse como «un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos comparables» (artículo 1, párrafo 2) (Naciones Unidas, 1992: 4).
Este cambio atribuido a la actividad humana se debe al modelo de desarrollo adoptado en la Revolución Industrial y, en especial, a su intensificación desde la segunda mitad del siglo xx (Theis y Tomkin, 2015) (Figura 12.1). En cuanto al marco legislativo, este regula el modelo de desarrollo en materia de urbanismo y ordenación del territorio o políticas sectoriales (aguas, infraestructura energética, etcétera).
Se analizan en esta investigación las principales oportunidades que el urbanismo ofrece como instrumento regulador y anticipador de los usos del suelo para dar respuesta a las políticas de clima. La gestión de la energía tiene un papel crucial en las políticas climáticas y la adaptación de la legislación urbanística frente a este reto supone una verdadera transformación de la disciplina, desde el marco regulador hasta la práctica profesional.
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Figura 11.1.
Datos de variaciones de temperaturas.
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Fuente: Theis y Tomkin (2015).
Nota: (a) Temperaturas instrumentales, (b) reconstrucciones de temperatura NH y (c) superposición de temperaturas reconstruidas.
Resulta de interés analizar, en el caso de la legislación urbanística, qué impacto tienen las políticas climáticas para entender entonces qué nuevo panorama se abre en un escenario de intensificación del cambio climático y, por tanto, entre otras consecuencias de un calentamiento global acelerado.
Como primer paso, es importante revisar cuál es en la actualidad el papel del urbanismo y, por tanto, qué es objeto de regulación en la legislación urbanística y, derivado de esto, qué puede ofrecer este instrumento para dar respuesta a las políticas climáticas.
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El urbanismo es ante todo un instrumento regulador de los usos del suelo. Podemos tomar como definición que:
El urbanismo y la ordenación del territorio comprenden todas las actividades relacionadas con el desarrollo y uso del suelo. Opera en todos los estratos sociales y en varios niveles espaciales interrelacionados -local, rural, suburbano, urbano, metropolitano, regional, nacional e internacional-. Se preocupa por la promoción, la guía, la mejora y el control del desarrollo en un entorno físico constantemente en transformación, en interés del bien común, pero respetando los derechos del individuo (Sánchez de Madariaga, 1999: 8)
.
Se observa que el uso del suelo es el objeto de regulación a través del urbanismo y la legislación urbanística. Y esa es, junto con el parque edificatorio y las infraestructuras que desarrollan los usos (lo que con gran acierto y sin traducción exacta los ingleses denominan built environment), la materia de la que disponemos para poder luchar contra el cambio climático desde la disciplina del urbanismo. O, desde otro punto de vista, esa regulación es la que se va a ver afectada por las nuevas estrategias climáticas que inciden en el modelo de desarrollo, lo que, por supuesto, tiene una incidencia espacial. Y como se indica en la disciplina la espacialidad en sus tres dimensiones: suelo, vuelo (edificación) y subsuelo.
Pero el papel regulador del urbanismo lleva consigo el germen del futuro, porque un plan urbanístico es ante todo anticipador y propositivo (Delgado, 2012: 47; 2013: 66), define nuevos futuros urbanos en los que existen posibilidades de cambio y transformación siempre tomando como punto de partida la realidad existente. En esa línea resulta pertinente entender la dimensión de planificación, de desarrollo futuro -un mejor futuro posible- que tiene este instrumento, que
hace previsiones para el futuro, ayuda a reconciliar intereses en conflicto, proyecta el cambio físico y social, facilita la evolución armónica de las comunidades e inicia la acción para una utilización óptima de los recur-sos. Es tanto una actividad de gestión como una actividad creativa. Es un catalizador para la conservación y el desarrollo de la estructura y forma actual y futura de las áreas urbanas y rurales. Contribuye a la creación del carácter presente y futuro de la organización física, social y económica, y a la calidad medioambiental. La planificación no es determinista. Pretende establecer equilibrio y armonía
.
Señala las opciones posibles, salvaguarda la libertad de elección para el presente y el futuro. Se concibe para poder ser adaptable a la evolución de las circunstancias. La planificación es un proceso raramente independiente; debe tener en cuenta decisiones externas. Funciona a través de los mecanismos de toma de decisiones de las instituciones políticas de la sociedad y con los sectores público y privado. La participación pública es un elemento indispensable en el proceso (Sánchez de Madariaga, 1999: 8).
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Se observa en primer lugar cómo el urbanismo es un proceso dialogado de toma de decisiones sobre el territorio, lugar donde históricamente se materializan los conflictos y cobran dimensión espacial, se «espacializan» (crecimiento sí o no, protección de un ámbito con especiales valores, planificación de infraestructuras, etcétera).
En segundo lugar, se parte del hecho de que las políticas climáticas son acciones que tratan de reconducir el modelo de desarrollo para evitar y reducir el cambio climático, una de las más graves consecuencias del cambio ambiental global.
Es interesante conocer por tanto cuál es la dimensión del cambio climático en la actualidad, así como cuáles son los principales contribuidores para en-tender su relación con los usos del suelo y la planificación urbanística.
En el período 1800-2005 se estima un aumento de la temperatura media del plantea de 0,7 ºC (Matthews et al., 2014: 3) (Tabla 12.1). Este aumento ya ha contribuido a derretir los glaciares y el hielo del mar, a cambiar los patrones de precipitaciones y de comportamiento animal en migraciones. Si continúa el calentamiento global del planeta, uno de las consecuencias del cambio climático, los efectos previstos son el aumento de la intensidad y del número de fenómenos climáticos adversos (huracanes, inundaciones, etcétera), cambios en los ecosistemas, reducción del agua dulce y aumento y difusión de algunas enfermedades transmitidas por animales.
Cabe destacar asimismo que entre los contribuidores de emisiones de gases de efecto invernadero con mayor relación con el urbanismo y el hecho urbano se encuentran el CO2 proveniente de los combustibles fósiles y de los usos del suelo.
Tabla 11.1.
Contribución al total del cambio de temperatura entre 1800 y 2005 por tipo de emisiones.
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Fuente: Matthews et al. (2014: 3).
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En el caso del CO2 de los combustibles fósiles, una de las principales causas es el uso del vehículo privado. Respecto a las fuentes primarias de emisiones de CO2 de los usos del suelo y los cambios de ocupación de usos del suelo y silvicultura, conocido en literatura inglesa como LUCF, land-use change and forestry -y desarrollado en otro capítulo de esta publicación-, se deben principalmente a la deforestación intensiva -ya sea en ubicaciones históricas o en localizaciones donde este proceso se esté dando en la actualidad-, por la cual se pierde la capacidad de fijar CO2 (Matthews et al., 2014: 3).
Se observa entonces que las principales causas del cambio climático en relación con el urbanismo y con el hecho urbano se deben a sectores difusos. En el caso del uso del vehículo privado, a emisiones debidas al transporte, y en el caso de los cambios de los usos del suelo, a que no es un sector de emisión focalizada, como el sector industrial.
Resulta de interés conocer asimismo la relación de estas causas del cambio climático con el planeamiento urbano.
En primer lugar, el uso de combustibles fósiles, principalmente por el transporte con el commuting o el desplazamiento entre lugar de residencia y trabajo, tiene una relación directa con el urbanismo y la planificación, debido a que la lejanía de los usos urbanos entre sí debida al aumento sin regulación del tamaño de las áreas urbanas y funcionales se encuentra entre las causas. Es el denominado modelo anglosajón de urban sprawl, que en Europa continental hemos adoptado en las últimas décadas, la denominada expansión urbana descontrolada (Ludlow, 2006).
Ese crecimiento difuso de la ciudad y la creación de áreas metropolitanas sin regulación ni limitación alguna se puede controlar a través del planeamiento urbano y territorial, ya que actúa como instrumento regulador entre los instrumentos sociales y económicos (Delgado, 2012, 2013).
En el caso de los cambios de usos del suelo, los que más afectan al cambio climático son los derivados de la deforestación intensiva, por tanto, de transformar un suelo con...
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