Formación de capital humano: Lo que pueden aprender los países candidatos de la experiencia de la Unión Europea

Mediciones convencionales del capital humano en los países candidatos

La inversión en capital humano es una de las más productivas que pueden pensarse. De aquí que un stock limitado de capital humano en los países candidatos (PAC) constituiría un serio obstáculo para su crecimiento y desarrollo, una vez que se conviertan en miembros de la UE. Desgraciadamente, la medida del stock de capital humano económicamente relevante se ha basado hasta ahora sobre todo en un sistema muy sencillo, dado que la mayoría de las medidas disponibles consideran únicamente la educación formal. Tales medidas, basadas en la educación, explican de hecho una gran parte de las diferencias internacionales en crecimiento y desarrollo, especialmente en los países de la OCDE (Gundlach et al., próxima publicación), probablemente porque, en general, estas medidas están muy relacionadas con otros elementos de la formación de capital humano, tales como la experiencia de la fuerza laboral en materia de tecnologías avanzadas. Esto es, las medidas basadas en la educación pueden dar un cuadro erróneo, especialmente en aquellos países cuya fuerza laboral está entrenada en un conjunto muy diferente de tecnologías, como puede ser el caso de los países exsocialistas, que son mayoría en el grupo actual de países candidatos.

Las mediciones del stock de capital humano se basan simplemente en la educación formal. Ello podría dar un cuadro erróneo, si la fuerza laboral ha sido entrenada en un conjunto diferente de tecnologías

En principio, las estadísticas educativas disponibles sobre cantidad, calidad y recursos indican que la mayoría de los países candidatos están en una situación bastante buena con respecto a la media de la UE.1 Por ejemplo:

Todos los PAC, excepto Eslovenia y Turquía, superan la media de la UE en cuanto al número de años de escolarización.

En todos los PAC, el número neto de matriculados en enseñanza primaria está próximo a la media de la UE del 100 %.

El número neto de matriculados en enseñanza secundaria es inferior a la media de la UE (94 %) en la mayoría de los PAC, pero no en más del 20 %, excepto en Turquía.

La calidad de la educación, medida por las puntuaciones de las pruebas, en comparaciones internacionales del rendimiento de los estudiantes (IEA 1998), no parece diferir sustancialmente entre los países de la UE y los PAC.

La variación en el tamaño de las clases en la UE y en los PAC es importante, pero no parece diferir mucho. Esto es, en Letonia el tamaño medio de las clases es comparable con el de Austria y Bélgica, mientras que en Polonia es mayor, pero comparable con el de España (Turquía parece ser la excepción, con un tamaño de las clases doble que la media de la UE).

En las medidas estándar, como número medio de años de escolarización, puntuaciones de las pruebas, tamaño de las clases, etc., la mayoría de los países candidatos tienen un comportamiento similar a los miembros de la UE

El problema es que un buen comportamiento en las estadísticas educativas recientes se puede traducir sólo lentamente en un alto stock de capital humano, una vez que la fuerza laboral gane experiencia en las nuevas tecnologías. Un buen funcionamiento de las medidas educativas que se acumularon en la era socialista, puede no haber contribuido a un stock de capital humano que sea económicamente relevante hoy día. Permanece el hecho perturbador de que, dadas las mediciones convencionales del capital humano mencionadas, los antiguos países socialistas, en especial, presentan un nivel de productividad bastante bajo, medido por sus PIB per cápita.

El problema es que un buen comportamiento en las estadísticas educativas recientes se puede traducir sólo lentamente en un alto stock de capital humano, una vez que la fuerza laboral gane experiencia en las nuevas tecnologías

En general, las mediciones basadas en la educación permiten ciertamente interpretaciones alternativas y siempre están sujetas a posibles ambigüedades estadísticas. Pero, en todo caso, parece haber una correlación negativa entre el output per cápita y el número medio de años de escolarización en los PAC exsocialistas (figura 1). Cuando Chipre y Turquía se incluyen en la muestra, parece no haber relación estadísticamente significativa en absoluto. En contraste, la correlación entre el output per cápita y el número medio de años de escolarización aparece como significativamente positiva, desde el punto de vista estadístico, en estudios por países (Hall y Jones 1999, Gundlach et al., próxima publicación). Esto parece indicar que, para la mayoría de los países exsocialistas, las medidas convencionales basadas en la educación no se pueden considerar fiables en cuanto al stock de capital humano económicamente relevante. A este respecto, la experiencia de Alemania Oriental al incorporarse a la UE proporciona pruebas adicionales.

En la mayoría de los países exsocialistas, las medidas convencionales basadas en la educación no se pueden considerar fiables en cuanto al stock de capital humano económicamente relevante

La productividad del capital humano después del ingreso en la UE: el caso de Alemania Oriental

El número medio de años de escolaridad en Alemania Oriental, para la población de más de quince años, se estimó en un 10 % superior al de Alemania Occidental en 1990 (Barro y Lee 1996). No es, pues, sorprendente, que la unificación de Alemania (y por tanto la incorporación de Alemania Oriental a la UE) en 1990 despertase inmediatamente grandes expectativas de 'paisajes florecientes' en los Länder orientales, en menos de una década. El capital físico, más que el capital humano, se consideraba como el obstáculo más serio para el crecimiento y el desarrollo, y se podría superar con un aporte sustancial de capital neto. Actualmente, un razonamiento similar parece prevalecer en muchos PAC.

Después de la unificación, Alemania Oriental no consiguió crecer al ritmo previsto, sobre la base de las medidas estándar del capital humano y físico.

(Figura 1 omitida)

Un año después de la unificación, el PIB de Alemania Oriental por persona en edad laboral se estimó en un tercio del de Alemania Occidental. Aproximadamente se dobló en los cinco años siguientes, pero ha permanecido desde entonces en un nivel del 60 % del de Alemania Occidental. Principalmente como resultado de un gran aporte anual de recursos netos, del orden del 4050 % del PIB de Alemania Oriental, la inversión como parte del PIB es aproximadamente el doble de la de Alemania Occidental. Pero con instituciones idénticas, sin diferencias en cuanto a tecnología, y con mayores niveles de capital físico y humano que en Alemania Occidental, Alemania Oriental debería haber crecido mucho más deprisa de lo que lo ha hecho.

La impresión general que se obtiene de estas cifras es que la ausencia de acumulación de capital físico no se puede considerar como el mayor problema para la baja productividad laboral de Alemania Oriental. Incluso en la industria, donde actualmente se utiliza bastante más capital físico por unidad de producción que en Alemania Occidental, la productividad laboral, en promedio, no excede de dos tercios del nivel de Alemania Occidental en 1998 (DIW et al., 1999). Esto es, las deficiencias en capital físico no parecen ser un obstáculo decisivo para una convergencia rápida: las deficiencias en capital humano proporcionan una explicación mucho mejor. Esto puede ser válido también para los PAC de Europa Central.

Dado el nivel de inversión en Alemania Oriental, no parece que la convergencia se haya retrasado por una falta de capital físico: las deficiencias de capital humano parecen ser la explicación más probable.

Desgraciadamente, hay muy poca información directa sobre la calidad relativa de la fuerza laboral en Alemania Oriental y Alemania Occidental. Las medidas disponibles, basadas en la escolarización formal, sólo proporcionan un cuadro parcial del stock de capital humano económicamente relevante, ya que hay importantes aptitudes que no se observan, como por ejemplo, la familiarización con las tecnologías avanzadas, o diferencias básicas en el comportamiento, en respuesta a los incentivos ofrecidos por un conjunto determinado de contratos laborales. La fuga de cerebros que ocurrió en los primero años después de la unificación parece indicar también que probablemente algunos de los trabajadores más motivados (jóvenes) y más productivos (cualificados) abandonaron la fuerza laboral de Alemania Oriental. Por tanto, probablemente existen diferencias en la calidad media de la fuerza laboral, pero no se pueden cuantificar por medio de medidas basadas en la educación formal.

Un posible medio para identificar el déficit de capital humano de Alemania Oriental consiste en estimular el registro de la productividad reciente, con ayuda de un modelo sencillo de crecimiento (para más detalles, véase Gundlach 2001). Partiendo de un nivel de productividad laboral del 50 % del de Alemania Occidental (como en 1993), y dado que la inversión como parte del PIB es aproximadamente el doble de la de Alemania Occidental (como se ha observado), y dado también que el capital humano por trabajador no difiere del nivel de Alemania Occidental (como indican las medidas convencionales basadas en la educación), el modelo predice de hecho una tasa media de crecimiento anual del output por trabajador del 4,6 % en el periodo 19932000. Pero el crecimiento real fue sólo del 2,6 % en ese periodo.

Cuando se simulan los aumentos de productividad de Alemania Oriental, utilizando un modelo de crecimiento, la tasa de crecimiento anual esperada del output por trabajador es del 4,6 % en el periodo 19932000. La cifra real fue sólo del 2,6 %

Admitir un menor stock de capital humano en Alemania Oriental parece ser la posibilidad más clara para conciliar las tasas de crecimiento de la productividad previstas y reales. Para una parametrización inalterada en otros aspectos, el modelo de simulación predice una tasa de crecimiento próxima a la observada del 2,6 % en 19932000, si el stock de capital humano de Alemania Oriental se fija arbitrariamente en el 30 % del de Alemania Occidental. Futuras investigaciones tendrán que probar si tales simulaciones tienen alguna significación empírica. Por ahora, se pueden considerar como un recordatorio de que no se debe confundir el nivel medio de escolarización formal de la fuerza laboral con una medida del stock de capital humano económicamente relevante.

Para obtener la tasa de crecimiento real utilizando el modelo, el capital humano tendría que ser del 30 % del de Alemania Occidental, en lugar del 50 % derivado de las medidas estándar. El modelo subraya, pues, los riesgos de utilizar la escolarización media como medida del capital humano económicamente relevante

Esta posibilidad enfriaría las expectativas de crecimiento, abiertamente optimistas, que la incorporación a la UE suscita en el grupo actual de países candidatos. En especial los países de Europa Central, como antes Alemania Oriental, presentan medidas de los años medios de escolarización que superan la media de la UE. Sin embargo, si el stock de capital humano efectivo por trabajador en Alemania Oriental es sólo del 30 % del de Alemania Occidental, las medidas convencionales basadas en la educación pueden también sobreestimar mucho el stock efectivo de capital humano en los países candidatos de Europa Central. Si es así, surge la cuestión de cómo se podrían eliminar tales presuntas deficiencias de capital humano en dichos países.

Programas de reciclado de trabajadores como inversión a corto plazo en capital humano

En principio, las medidas de reciclado pueden mejorar y reforzar el capital humano de los trabajadores y, por tanto, aumentar sus oportunidades de empleo y sus salarios futuros. Dichas medidas pueden contribuir también a ajustar la calidad de la oferta laboral existente a los cambios estructurales en la demanda laboral, derivados de las nuevas tecnologías, de la mayor competencia en los mercados mundiales o, como en el caso de los PAC, de la incorporación a la UE. Sin embargo, los programas de reciclado financiados con fondos públicos pueden tener efectos colaterales no previstos. Los futuros empleadores pueden interpretar la participación en un programa de reciclado como indicio de una menor productividad del trabajador, o el reciclado puede disminuir de hecho la cualificación del trabajador, en comparación con sus niveles anteriores de capital humano; o también el trabajador formado que ocupa un empleo puede sólo sustituir a otro trabajador previamente empleado, con lo que el nivel de desempleo quedaría inalterado.

El reciclado se utiliza con frecuencia como medio de ayudar a los trabajadores a adaptarse a los cambios estructurales de la demanda laboral, tales como los derivados de las nuevas tecnologías o de una mayor competencia.

Las pruebas empíricas de la eficacia de las medidas de reciclado de trabajadores pueden ser útiles para los PAC, donde los programas laborales activos se pueden considerar como instrumentos para facilitar los necesarios ajustes estructurales derivados de la incorporación a la UE. Desgraciadamente, los programas laborales de los países de la UE raras veces se han evaluado con rigor en el pasado. Una razón para esta carencia de pruebas en gran escala puede ser que, en Europa Occidental, la ayuda del gobierno para el reciclado se considera a menudo como algo parecido a un derecho fundamental, que desafía al análisis económico. Otra razón puede ser que los programas laborales sirven con frecuencia a objetivos políticos a corto plazo, y las evaluaciones que confirmen su ineficacia económica no son bien acogidas por los gobiernos (Martin 1998).

Ha habido pocas evaluaciones rigurosas de los programas de reciclado laboral en la UE. Sin embargo, los estudios econométricos sugieren que estos programas no han reducido significativamente el desempleo.

Heckman et al. (1999) presentan una selección de estudios sobre los programas de reciclado europeos. Estos estudios utilizan métodos econométricos avanzados para controlar la autoselectividad en la formación, y para identificar un grupo de control adecuado de trabajadores que no hayan recibido formación. En general, el aumento de puestos de trabajo derivado de los programas de reciclado de trabajadores no parece ser suficientemente grande para sacar a muchos individuos de la pobreza o para reducir significativamente el desempleo. En línea con la experiencia norteamericana, los estudios europeos concluyen también que el acceso a ayudas para la búsqueda de empleo aumenta considerablemente las tasas de empleo, a un coste mucho menor que el de los programas de reciclado. Además, no parece haber pruebas concluyentes de que las políticas laborales activas en Europa hayan tenido un impacto positivo en los salarios de los participantes. Tal conclusión implica que las medidas de reciclado no generan efectos de refuerzo del capital humano, ya que si ello fuese así se habría reflejado en ingresos más altos.

En línea con la experiencia norteamericana, los estudios europeos concluyen también que el acceso a ayudas para la búsqueda de empleo aumenta considerablemente las tasas de empleo, a un coste mucho menor que el de los programas de reciclado.

La experiencia de Alemania Oriental sobre medidas de reciclado de trabajadores ofrece también un cuadro descorazonador. Esta evaluación se basa en los resultados de varios estudios que utilizan métodos microeconométricos avanzados para abordar el problema de la selectividad.2 Estos estudios miden los efectos de los programas de reciclado sobre los salarios y sobre el empleo, en relación con otros trabajadores, idénticos en todo lo demás, pero que no han recibido formación. El gasto en reciclado de trabajadores en Alemania Oriental fue muy alto, de acuerdo con patrones históricos e internacionales, pero los efectos sobre el empleo, y especialmente sobre los salarios, parecen ser casi nulos y, en ciertos casos, quizás incluso negativos.

Por tanto, los PAC han de ser conscientes de las limitaciones de basarse en el reciclado de trabajadores como principal forma de ayuda para adaptarse a las condiciones que impone el ser miembro de la UE. Todas las pruebas empíricas disponibles, y especialmente las de Alemania Oriental, sugieren que los trabajadores poco cualificados no pueden adaptarse fácilmente a las circunstancias económicas cambiantes, a través de programas de reciclado. Los programas laborales dirigidos a los trabajadores mayores pueden fracasar económicamente, pero continuarán contando con apoyos por razones de carácter político. Una alternativa política más eficaz podría ser subvencionar más que reciclar a los trabajadores mayores y, en lugar de ello, invertir en capital humano mediante una eficaz escolarización de los jóvenes.

(Figura 2 omitida)

Un mayor gasto en educación como inversión a largo plazo en capital humano

Dedicar más recursos a la educación pública se considera casi siempre como una estrategia adecuada para afrontar los retos de la economía 'basada en el conocimiento' y, en el caso de los PAC, los que plantea la incorporación a la UE. Pero, a pesar de su aparente lógica, tal estrategia no funciona con frecuencia como se supone. La experiencia europea con el aumento del gasto en educación proporciona un ejemplo notable.

Aunque dedicar más recursos a la educación pública se suele considerar como una buena estrategia para afrontar los retos de la economía 'basada en el conocimiento', la experiencia en Europa no ha sido concluyente.

Para comenzar, cabría esperar que el gasto educativo por estudiante debería aumentar a lo largo del tiempo. Esto se debe a que el sistema educativo debe hacer frente a un aumento de los precios relativos de cada unidad de output. La razón es que los servicios como la educación afrontan un aumento de productividad que es inherentemente más lento que el de otros sectores como la industria. Los sectores con crecimiento de la productividad relativamente bajo (o nulo) necesariamente han de hacer frente a un aumento de los costes. Como comparación, las consideraciones teóricas sugieren que el gasto educativo por estudiante, ajustado según la inflación, debe aumentar en línea con el crecimiento medio de la productividad laboral, si la misma cantidad de recursos escolares por alumno produce la misma cantidad de calidad escolar en forma de rendimiento del estudiante (Gundlach et al. 2001).

Sin embargo, en la mayoría de los países de la UE, el gasto educativo por alumno creció mucho más deprisa que el crecimiento medio de la productividad laboral, siendo Suecia y los Países Bajos las posibles excepciones (figura 2). El gasto educativo por alumno, ajustado según la inflación, creció en casi el 200 % en Alemania y en más del 200 % en Francia y en Italia. En contraste, la productividad media de estos países sugiere que, para una calidad determinada del output escolar, el gasto educativo tendría que haber aumentado sólo en un 50 %. Por tanto, o bien hay un gran aumento en el rendimiento medio de los estudiantes, o bien el mayor gasto no ha tenido resultados. Las pruebas empíricas disponibles indican que el rendimiento de los estudiantes en Alemania, Francia e Italia ha permanecido, en el mejor de los casos, constante en el periodo 19791994 (Gundlach et al. 2001). Es más, los únicos países con una ligera mejora en el rendimiento estudiantil, a saber Suecia y los Países Bajos, son aparentemente los que manifiestan un menor aumento del gasto educativo por estudiante. Por tanto, no hay una relación clara entre un mayor gasto educativo y una mejora de los resultados escolares.

No hay pruebas claras de que exista una relación positiva entre un mayor gasto en educación y una mejora de los resultados escolares. Por tanto, hay que prestar más atención a la eficacia con que se utilizan los recursos.

Estos resultados parecen indicar que el sistema educativo de muchos países de la UE es ineficaz. En la era de la globalización, los países que tengan sistemas escolares ineficaces probablemente se enfrentarán a una pérdida de competitividad internacional de sus productos y servicios, lo que limitaría sus posibilidades de desarrollo económico. La mayoría de los sistemas escolares europeos necesitan reformas institucionales, antes de que el aumento de los recursos en educación se traduzca en una mejora del rendimiento de los estudiantes. Esto es válido también para los PAC, que obviamente han de aumentar el capital humano de su fuerza laboral para alcanzar el nivel medio de productividad de la UE. Por tanto, es importante comprender qué reformas institucionales pueden contribuir a aumentar la productividad del sistema educativo.

Conclusión: Políticas para una formación eficaz de capital humano

La experiencia de los países europeos en materia de formación de capital humano proporciona dos importantes conclusiones políticas negativas para los PAC. Primero, los programas de reciclado de trabajadores no son la solución, debido a su baja rentabilidad. Segundo, unos presupuestos educativos elevados no mejorarán probablemente el rendimiento de los alumnos, en tanto en cuanto el sistema educativo pueda considerarse ineficaz. Por tanto, la mejor estrategia disponible para la formación de capital humano en los PAC sería subvencionar más que reciclar a los trabajadores mayores e invertir los recursos así ahorrados en mejorar el sistema escolar. Pero, para que tal estrategia funcione, la mayoría de los países, y no sólo los PAC, tendrá que reformar sus sistemas educativos.

La conclusión política positiva es que las instituciones escolares han de ser reformadas de tal modo que se creen incentivos para mejorar el rendimiento del alumnado y para ahorrar costes. Los resultados empíricos recientes confirman de hecho la importancia de las instituciones escolares para lograr resultados educativos eficaces (Wössmann 2001). Estos resultados identifican una serie de elementos que contribuyen a mejorar el rendimiento estudiantil, tales como exámenes centralizados, autonomía escolar en cuanto a personal y gestión y un sector escolar en buena medida privatizado. En contraste, la autonomía sobre el volumen del presupuesto y sobre el programa curricular parece ser mala para el rendimiento de los estudiantes. Tomados en su conjunto, estos resultados empíricos pueden proporcionar bastante información (y no sólo a los PAC) sobre qué reformas se necesitan para impulsar la formación de capital humano a largo plazo. Pero, a corto y medio plazo, los países candidatos de Europa Central, en especial, no deben esperar que su capital humano les permita alcanzar rápidamente la media de la UE, en términos económicos, ni incluso después de que se conviertan en miembros plenos de la Unión.

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