Gobierno y administración ética
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de La Coruña |
| Páginas | 16-26 |
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El gobierno ético es una modalidad de acción pública que se centra en la toma de decisiones en orden a la mejora de las condiciones de vida de las personas. Es decir, en orden a la promoción y facilitación de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En esto consiste, como ahora veremos con cierto detalle, el sentido que tiene el interés general en el Estado social y democrático de Derecho.
Un gobierno ético es un gobierno que toma decisiones en función de las personas, de sus necesidades colectivas, en función del interés general. Interés general y derechos fundamentales de los ciudadanos son los dos parámetros que deben orientar la acción de un gobierno, sea de la ideología que sea, que pretenda actuar con rectitud ética. Es más, los derechos fundamentales son el núcleo indisponible del interés general. El interés general en el Estado social y democrático de Derecho forma parte de la esencia, de la naturaleza, del alma del interés general. Si las políticas públicas no se ordenan al interés general y este no se orienta a la promoción de los derechos fundamentales de la persona, estaríamos en presencia de políticas públicas, de acción de gobierno que lesiona gravemente los postulados de la Ética, de la Ética pública.
El tema del interés general es, desde luego, una cuestión crucial de la Ética pública, y también, cómo no, del Derecho Administrativo, así como de la ciencia de la Administración Pública. En la medida en que la acción de gobierno se dirige hacia asuntos supraindividuales, colectivos, comunitarios, o públicos, estamos trabajando en el campo, de alguna manera, de los intereses generales. Concepto que, en mi opinión, es más amplio que los anteriormente citados por cuanto se refiere al interés social, al interés de todos y cada uno de los ciudadanos como miembros de la comunidad, al bien de todos cuantos integran el pueblo español al que se refiere el preámbulo de la Constitución española de 1978. En cualquier caso, como veremos, doctrina y jurisprudencia no siempre distinguen, por ejemplo, interés público e interés general, lo que en ocasiones conduce a confusiones que afectan al corazón y al alma de lo que es el Derecho Administrativo en el Estado social y democrático de Derecho. En Brasil, por ejemplo, la mejor doctrina ha podido diferenciar juiciosamente la diferencia entre interés público primario ( BANDEIRA DE MELLO), que sería el interés general a que acabo de aludir, e
intereses públicos secundarios, entre los que podemos encontrar los intereses de colectivos determinados, de instituciones públicas o, también, aunque en menor medida, de los agentes públicos.
El propio Consejo de Estado de Francia, la casa madre del Derecho Administrativo continental europeo, dedicó el rapport del año de 1999 precisamente a reflexionar acerca del concepto del interés general. Un concepto, como reconoce el Conseil d’État , que doscientos años después sigue ocupando un lugar central en el pensamiento jurídico francés, especialmente en el Derecho Público. Es más, para el Consejo de Estado galo, el interés general es la finalidad última de la acción pública. Lo que significa, ni más ni menos, que el sentido la esencia de la acción del Estado está enraizada indisolublemente con este místico y complejo concepto que siempre está en la base y en la finalidad del entero quehacer del Estado y de la Administración Pública.
El bicentenario del Consejo de Estado francés, no por casualidad, sirvió a la alta institución gala para preguntarse acerca de la actualidad de un concepto que sigue utilizándose en todos los Ordenamientos jurídico-administrativos del mundo y que debe ser replanteado a la luz del nuevo Derecho Administrativo de este tiempo, especialmente como consecuencia de su inserción en el marco del Estado social y democrático de Derecho, especialmente en este momento de declive y crisis del esquema estático del Estado del bienestar. Probablemente, el sentido y la funcionalidad del interés general, tal y como se alumbró en el ambiente revolucionario de 1789, hoy estén superados. En cualquier caso, el intento de Conseil d’État por mantener, a partir de una razonable línea evolutiva, la centralidad del interés general en el moderno Derecho Administrativo demuestra los reflejos de un conjunto de grandes juristas que son conscientes de la trascendencia de la cuestión. Especialmente, en un momento de la historia de la Humanidad en el que el Derecho Administrativo, el Derecho Público en general, está siendo atacado desde el poder político para convertirlo en la «justificación» de la arbitrariedad y el arbitrismo, y desde el poder financiero, para evitar que el Derecho detenga la fuerza de un mercado dirigido únicamente por su lógica interna: el lucro, por todo beneficio obtenido sin contraprestación.
El interés general, señala el Conseil d’État en la introducción del rapport de 1999, es la piedra angular de la acción pública y admite, fundamentalmente, dos aproximaciones distintas. La versión utilitaria, del Estado liberal, y la versión republicana, surgida de la Revolución francesa. En el primer caso, el interés general se concibe como el interés común en el sentido de suma de los intereses individuales y surge espontáneamente del juego de los agentes económicos. El Estado, en este supuesto, no es más que un árbitro que debe poner orden en un entramado de iniciativas e intereses de signo particular como si un interés superior, común a los ciudadanos, al margen de la lógica del do ut des fuese imposible de concebir. En esta perspectiva, el interés general no es más que la necesaria articulación de las medidas regulatorias dirigidas a paliar o corregir los fallos del mercado, que se erige en la referencia y paradigma del sistema social.
En el caso del interés general de filiación francesa, de esencia voluntarista, su alumbramiento no deriva, dice el Consejo de Estado galo, de una determinada conjunción y alianza de intereses económicos incapaces de fundar establemente la vida social. El interés como expresión de esa voluntad general, que ya muy pronto DUGUIT se encargaría de desmitificar puesto que lo que existe en la realidad son intereses generales concretos aunque partan de un aspecto amplio que conecta con los grandes principio y parámetros del Estado social y democrático de Derecho. Desde esta perspectiva, el interés general es la expresión de la voluntad general, que confiere al Estado la suprema tarea de atender el bien de todos y cada uno de los ciudadanos como miembros del cuerpo social. Bien de todos y cada uno de los ciudadanos que se refiere a aspectos tan materiales y concretos como la educación, la sanidad, la seguridad. Desde una perspectiva equilibrada de lo que es la regulación económica, el interés general no es la última ratio para que el mercado camine
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adecuadamente. No tiene una connotación negativa. Es, como señala LARRAÑAGA en un interesante estudio sobre interés general y
regulación económica, una noción sólida e incluyente que sobrepasa esa aproximación negativa y reactiva del interés general ante los fallos del mercado. Entendido positivamente, como base y fundamento de la actividad regulatoria, nos permite comprender mejor que a su través se puede fomentar el desarrollo económico de forma complementaria con la protección de los derechos de los ciudadanos.
El problema de la visión utilitaria del interés general reside en que no resuelve los agudos desafíos de la sociedad moderna. Es más, a juicio de no pocos analistas y académicos, precisamente esta dimensión individualista del espacio general está detrás de la profunda crisis económica y financiera que asola el mundo en este tiempo. Por otra parte, la identificación del interés general con la voluntad general es una operación intelectual tan perfecta como imposible de practicar. DUGUIT ya lo advirtió brillantemente en su libro Las transformaciones del Derecho Público puesto que en realidad la voluntad general no existe pues, como el sarcásticamente reconoce, es la suma de las voluntades de los parlamentarios el precipitado de la ley. En efecto, la ley como expresión de la voluntad general es un mito. Otra cosa, desde un punto de vista voluntarista, es el entendimiento del interés general como la expresión del interés de la sociedad, de todos y cada uno de sus componentes.
El debate acerca del interés general, con una perspectiva utilitaria y otra voluntarista, es trasunto también de la diferente forma de entender la libertad. En el mundo anglosajón, la libertad es más individual. En la tradición greco-latina, en la matriz romano-germánica prevalece una idea más solidaria de la libertad. Ambas dimensiones fundan Ordenamientos jurídicos con valores y elementos distintos. Por lo que se refiere al Derecho Administrativo, el sistema del rule of law o el sistema del droit administratif , dan lugar, como bien sabemos, a diferentes aproximaciones que están presentes en todas y cada una de las categorías, instituciones y conceptos que componen esta rama del Derecho Público que se llama Derecho Administrativo.
El propio Consejo de Estado, en la introducción de su citado rapport de 1999 reconoce que ambas concepciones del interés general están en la base de dos distintas concepciones de la democracia: individualista o voluntarista. Para la primera, el espacio público se erige en la garantía de la coexistencia y convivencia de diferentes intereses que representan las varias dimensiones presentes en la vida social. Para la segunda, vinculada según el Consejo de Estado a la tradición republicana francesa, el espacio público es el ámbito idóneo para trascender los puros intereses particulares y situarse en el ejercicio de la suprema libertad de conformar y construir una verdadera sociedad política en su más noble expresión. En este sentido, el Conseil d’État se confiesa partidario de entender el interés general más allá del arbitraje entre diferentes, y a veces contrapuestos, intereses particulares, inscribiéndose en la...
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