Cómo gestionar la incertidumbre y la confianza del público en la política tecnológica .

Asunto: Los cambios en la política y en la reglamentación tecnológicas han tenido, hasta ahora, un éxito limitado para conciliar los diferentes puntos de vista de los actores sociales. De hecho, la resistencia social y el debate público en aumento sobre ciertas tecnologías han dificultado su introducción en el mercado, así como su aplicación industrial.

Relevancia: Desarrollos recientes en ciertas estrategias, como la ampliación del acceso a la toma de decisiones a diversas partes interesadas, o una reglamentación de tipo precautorio, han mostrado resultados interesantes, aunque ambiguos. Es preciso un análisis más profundo de estas iniciativas políticas, ya que pueden ofrecer posibilidades para superar uno de los problemas más importantes del actual debate tecnológico, a saber, la falta de confianza entre los actores sociales. Además, las instituciones tecnológicas de la UE podrían desempeñar un papel clave para crear redes que fortaleciesen dicha confianza.

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Introducción: Tecnología y Sociedad

La tecnología es una actividad social, como demuestran los estudios sociales sobre ciencia y tecnología. Todo sistema tecnológico se puede describir mejor como un sistema socio-técnico, no sólo porque el diseño y el desarrollo tecnológicos se basan en decisiones humanas, sino también porque los actores humanos forman parte integrante de cualquier sistema técnico y de su funcionamiento. Este punto de vista, que interpreta la tecnología como una práctica social, integrada con otras actividades sociales y sujeta a influencias (mutuas), tiene consecuencias importantes al abordar la gestión de la tecnología. De hecho, y como resultado, el proceso político ha comenzado a cambiar en los últimos años.

La tecnología es una actividad social, no sólo porque el diseño y el desarrollo tecnológicos se basan en decisiones humanas, sino también porque los actores humanos forman parte integrante de todo sistema técnico y de su funcionamiento

El debate sobre la incertidumbre de los posibles efectos futuros de las modernas tecnologías es fundamental en la consideración de los conflictos sociales con ellas relacionados. Muchos de los enfoques tradicionales de la política tecnológica basan la toma de decisiones en el conocimiento y experiencia especializados únicamente, y tienden a interpretar que se puede afrontar la incertidumbre en base a dicho conocimiento especializado. Sin embargo, en las últimas décadas, estos enfoques políticos han entrado en conflicto con los puntos de vista y los valores de otros grupos sociales. Consecuencia importante de este conflicto ha sido una cierta erosión de la confianza pública en el proceso político, como lo demuestran varios casos recientes, tanto en Europa como en otros lugares del mundo.

Los enfoques tradicionales de la política tecnológica tienden a considerar que es posible hacer frente a la incertidumbre basándose únicamente en el conocimiento especializado. Este criterio ha entrado recientemente en conflicto con los puntos de vista de otros grupos sociales

El debate social: incertidumbre y confianza

Un elemento esencial en muchas de las discusiones que tienen lugar en torno a la tecnología es la cuestión de hasta qué punto es posible predecir con exactitud las consecuencias de una nueva tecnología (medioambientales, sanitarias, sociales, etc.). Aquí se pueden distinguir dos conceptos (Wynne 1992): la incertidumbre, o falta de conocimiento sobre el comportamiento futuro de los nuevos sistemas tecnológicos (por ejemplo, la tasa de fallos de los componentes); y la indeterminación, o imposibilidad de predecir el comportamiento de los sistemas socio-técnicos, porque es imposible predecir el comportamiento humano (de todos los actores humanos que forman parte de estos sistemas). La incertidumbre y la indeterminación han desempeñado un papel importante en muchos debates en torno a la tecnología, por ejemplo, en relación con las probabilidades de fallos en sistemas complejos, como las centrales nucleares, o respecto al comportamiento de los organismos modificados genéticamente, en relación con el medio ambiente. Algunos actores sociales, reticentes frente a ciertas tecnologías, basan su argumentación en que la incertidumbre y la indeterminación hacen necesario proceder con cautela al autorizarlas o comercializarlas. Sus críticas a la política y a la reglamentación se fundan en que no reflejan suficientemente las incertidumbres futuras en la toma de decisiones. Y exigen más transparencia en la evaluación de los riesgos.

La confianza pública se ha convertido en uno de los problemas clave con que se enfrentan las modernas tecnologías. El conflicto sobre la incertidumbre es una de las causas de la erosión de esa confianza

La confianza pública en la tecnología, y en el proceso de toma de decisiones relacionado con ella, se ha convertido en uno de los problemas clave con que se enfrentan las modernas tecnologías. En las últimas décadas, el desarrollo tecnológico no sólo se ha visto condicionado por el nivel de confianza que suscita en la sociedad civil y en el público en general: esta cuestión se ha convertido en un tema decisivo, por ejemplo en las discusiones europeas sobre ingeniería genética y sobre seguridad alimentaria. Entre los factores que han contribuido a la caída de la confianza pública están la insuficiencia de los reglamentos, instituciones y políticas europeas comunes, así como la falta de transparencia en los procesos de toma de decisiones.

Una de las causas de la erosión de la confianza pública en ciertas tecnologías y en su regulación, que se viene observando en las últimas décadas, es el problema de la incertidumbre. Y aún más importante ha sido la implicación de los distintos actores sociales en el proceso de toma de decisiones. Estudios recientes indican que la erosión de la confianza no se puede explicar solamente por la ignorancia sobre los temas científicos y técnicos en cuestión. Por el contrario, el aumento o la disminución de la confianza es el resultado de procesos sociales muy complejos, en los que juega un papel determinante la percepción sobre el nivel de control en las decisiones (p.ej., Grove-White et al., 1997). Esto cobra especial importancia si se piensa que hay pruebas de que el nivel de confianza en la tecnología misma no es en realidad el tema más importante, sino más bien el nivel de confianza en el proceso de toma de decisiones (políticas, reglamentarias, etc.). Los datos demuestran, en algunos casos, que la falta de confianza en dicho proceso afecta negativamente al nivel de confianza en la tecnología misma.

La confianza pública en ciertas tecnologías puede verse influida más por la confianza en el proceso de toma de decisiones, que en las propias tecnologías

Respuestas sobre gestión de la tecnología

Una política eficaz debe, pues, responder a estas dos cuestiones: debe hacer frente a la incertidumbre, al tiempo que suscita la confianza de los interesados, tanto en la propia tecnología como en el proceso de toma de decisiones relacionado con ella. La política actual no siempre es eficaz a este respecto. Por ejemplo, el debate sobre los productos modificados genéticamente muestra que la aceptación de esta tecnología está íntimamente relacionada con la confianza en el proceso político y en las instituciones reguladoras, tanto a nivel europeo como nacional (CE, 1997; Grove-White et al., 1997).

Para tratar de integrar la gestión de la incertidumbre y la confianza en la política tecnológica se han desarrollado varias estrategias (debate social organizado, evaluación social continua de la tecnología, o diseño tecnológico orientado al usuario). Las más importantes, desde el punto de vista del público, dentro de la Unión Europea, son una reglamentación de tipo precautorio (ex-ante) y una toma de decisiones de carácter participativo, en política y en prospectiva.

Dos enfoques políticos para hacer frente a la incertidumbre son una reglamentación de tipo precautorio (ex-ante) y una toma de decisiones de carácter participativo, en política y en prospectiva

La justificación teórica de estas dos estrategias responde claramente a los problemas de incertidumbre y confianza, antes mencionados. Según el concepto de regulación de tipo precautorio, para hacer frente a las incertidumbres e indeterminaciones respecto al comportamiento futuro de los sistemas socio-técnicos, la regulación debe basarse en el principio de precaución. Esto es, en caso de que existan serias dudas, ciertas actuaciones deben someterse a controles especialmente rigurosos, o no deben emprenderse en absoluto (O¿Riordan y Cameron, 1994). Por otra parte, la mayor justificación de la participación pública es su potencial para suscitar confianza en los actores sociales, permitiéndoles que tengan voz en la toma de decisiones. Tanto la precaución como la participación tienen por objeto reconducir el debate sobre la tecnología, convirtiéndolo en un diálogo productivo entre las partes interesadas. Es claro que no se pretende eliminar el debate, que se considera como uno de los motores de la innovación (véase, por ejemplo, Hard, 1993).

Mientras que el principio de precaución trata de establecer controles rigurosos, cuando existan serias dudas sobre las consecuencias, la participación sus-cita la confianza, permitiendo que los actores sociales tengan voz en las decisiones

La precaución y la participación en la política pública europea

En la práctica, ambas estrategias vienen aplicándose (aunque de forma limitada) en la política europea (e internacional) de los últimos años. La participación en la toma de decisiones se ha venido aplicando en la política y en la reglamentación desde hace algunos años, especialmente en el campo medioambiental a nivel local, y también en proyectos tecnológicos determinados (sobre todo en la planificación de infraestructuras). El principio de precaución se ha aplicado también en la reglamentación medioambiental en las últimas décadas, pero su aplicación a la política y la reglamentación de la tecnología es más reciente.

La influencia de ambas estrategias sobre la gestión y la política tecnológicas sigue siendo ambigua, aunque han aparecido resultados prometedores en ciertas áreas específicas. El ejemplo más relevante de los últimos años, a nivel europeo (e internacional) para analizar las consecuencias de estas estrategias es el debate social en torno a los alimentos modificados genéticamente.

La piedra angular de la reglamentación europea sobre los organismos modificados genéticamente (OMG) es la Directiva 90/220 (véase CE, 1990), que incorpora implícitamente los principios de precaución y de participación. La Directiva establece un complejo procedimiento de autorización para los OMG, así como experimentos de pre-comercialización, y entró en vigor mucho antes de que estos productos estuviesen listos para su comercialización. En muchos aspectos, pues, la Directiva tiene en cuenta el principio de precaución. Asimismo abre las posibilidades de participación directa de representantes de la sociedad civil en los organismos reguladores. Pese a estas previsiones, el marco regulador no impidió que se desarrollase la resistencia social durante 1999, y ello condujo a una moratoria de facto sobre los productos modificados genéticamente, en la Unión Europea. En este sentido, ni las precauciones indirectas, ni las posibilidades de participación han tenido el efecto general deseado de suscitar la confianza del público. La participación se ha puesto en práctica sólo en unos pocos estados miembros, y aun en ellos a escala muy limitada. Y, aunque la Directiva contempla el principio de precaución al regular la tecnología OMG, ya desde la fase de desarrollo, no define la precaución de modo específico, ni fija concretamente su aplicación en la práctica. No está claro, pues, si una formulación más explícita de la precaución y una participación directa más generalizada habrían generado más confianza en el público, disminuyendo el conflicto social.

En el caso de los OMG, ni la aplicación indirecta del principio de precaución, ni las posibilidades de participación, han tenido el efecto general deseado de suscitar la confianza del público

Sin embargo, en menor escala, el enfoque implícito participación-precaución de la Directiva ha dado lugar a cambios en el proceso regulador que se pueden interpretar como un primer paso para suscitar confianza a través de una pedagogía social. Aunque la práctica de la participación pública (y de la información) ha sido limitada, ha contribuido a crear contactos directos e intercambios constructivos entre los organismos de regulación, los políticos y la sociedad civil, en algunos casos incluso antes de que comenzase la comercialización de los productos tecnológicos. Los organismos de regulación y los políticos comprenden mejor las preocupaciones de los ciudadanos y ello se refleja en sus decisiones (Todt, O. y Luján, J.L., 2000). Además, la regulación y la política en torno a los OMG han sido relativamente dinámicas y capaces de adaptarse a las cambiantes demandas sociales y al contexto tecnológico. Al menos en un caso, la regulación ha cambiado incluso parte de su filosofía básica, reforzando su enfoque precautorio como respuesta al debate social. Así sucedió en el debate sobre los posibles efectos a largo plazo del cultivo de maíz MG, que condujo a una decisión política para introducir un seguimiento y examen de este producto, después de su comercialización. Esta decisión apaciguó la preocupación social sobre incertidumbres futuras, permitiendo, al mismo tiempo, que se autorizase la comercialización del producto.

En general, la precaución y la participación en la regulación de los OMG no han impedido el desarrollo de esta tecnología

En general, la precaución y la participación en la regulación de los OMG no han impedido el desarrollo de esta tecnología. Todas las solicitudes de ensayos de campo de OMG y de comercialización de estos productos se han aprobado (con muy pocas excepciones) en todos los estados miembros hasta la fecha (excepto, desde luego, en lo que se refiere a la actual moratoria de facto acordada por la mayoría de los estados miembros). Pero, por otra parte, la precaución-participación ha conseguido cierto grado de educación social, ha aumentado la sensibilidad y la respuesta de los políticos y de los organismos de regulación frente a las preocupaciones de los ciudadanos, y ha logrado contactos formales más intensos entre los distintos actores sociales.

Las dimensiones transeuropeas e internacionales

Una política tecnológica europea común, que tenga en cuenta los principios de precaución y participación podría contribuir mucho a aliviar los conflictos intraeuropeos, como los surgidos en torno a la seguridad de los alimentos, antes mencionados, y también fortalecer el mercado único. Pero, además, podría incidir decisivamente en la política comercial internacional. Los mercados mundiales necesitan marcos reglamentarios comunes. En caso contrario, es probable que aparezcan conflictos, como los surgidos entre EE.UU. y la UE a propósito de los OMG y de la carne de vacuno tratada con hormonas. Sus causas han sido, entre otras, los diferentes enfoques del principio de precaución y la política relativa a los factores culturales y la sociedad civil. Un buen ejemplo es el esfuerzo internacional para acordar un protocolo común sobre bioseguridad, que regularía el comercio de los OMG. Al no alcanzarse un acuerdo, se ha agravado el conflicto sobre la ingeniería genética y ello está llevando a un retraso en la agricultura biotecnológica, con altos costes para la industria. Por otra parte, está emergiendo una sociedad civil mundial que está centrando su atención en los efectos sociales y medioambientales de la moderna tecnología en los mercados mundiales. Respuestas políticas y reglamentarias comunes, que tuviesen en cuenta esta situación, podrían aliviar los conflictos.

Para evitar conflictos, los mercados mundiales necesitan marcos reglamentarios comunes. Los esfuerzos en esta dirección van en paralelo con la aparición de una sociedad civil mundial que está centrando su atención en los efectos sociales y medioambientales de la moderna tecnología

Consecuencias para la política europea

La experiencia derivada de la aplicación de estrategias basadas en la participación y en la precaución muestra que, a pesar de algunos resultados ambiguos, pueden tener posibilidades reales de rebajar la falta de confianza de los ciudadanos en el proceso político, respondiendo, al mismo tiempo, a los desafíos planteados por el debate social sobre las incertidumbres futuras de la tecnología.

La filosofía subyacente en tal política consistiría en conseguir el respaldo social a largo plazo para las nuevas tecnologías, suscitando la confianza por medio de la sensibilización social, la precaución, etc., incluso a costa de una mayor complejidad del proceso de desarrollo y gestión de la tecnología. En la práctica, la sociedad civil serviría de enlace informativo permanente entre la política y un concepto más amplio de sociedad (con otros actores sociales, como industria, sindicatos, etc.). Así, los políticos y las ONG emprenderían un diálogo formal, a través de organismos asesores (en los que participarían todos los actores sociales relevantes) y en todos los campos relacionados con la gestión, regulación, política y prospectiva de la tecnología. La decisión última quedaría, desde luego, en manos de órganos con legitimidad democrática, aunque se podría conseguir una participación más directa de las partes interesadas en la preparación de las decisiones.

La política debe tener en cuenta una serie de puntos clave:

Sería especialmente importante garantizar el debate entre todos los actores sociales involucrados, no solamente sobre la tecnología misma sino, sobre todo, sobre el proceso a través del cual se promueve, gestiona y regula esa tecnología. Es esencial establecer, desde el principio, procedimientos e instituciones reguladores que cuenten con el apoyo de todos los interesados, para conseguir la integración social satisfactoria de la tecnología, una vez que ha entrado en el mercado. Para que los ciudadanos confíen en los resultados (decisiones, tecnología) es necesario que confíen en el proceso. Ello subraya también la necesidad de que tal proceso político sea continuo, a lo largo de todo el ciclo de vida de la tecnología.

El proceso debe estar siempre abierto a constante revisión. La legislación y los procedimientos deben ser flexibles, para que sean capaces de responder no sólo al entorno social, sino también a las nuevas evidencias científicas. Este aspecto dinámico es extremadamente importante porque no es sólo la tecnología la que evoluciona: como indica Grunwald (1999), todo el marco social está en continuo cambio. El apoyo social a largo plazo únicamente se puede mantener a través de una interacción constante con la sociedad civil y con la sociedad más amplia antes mencionada sobre temas tales como la financiación de la I+D, la regulación, la autorización del mercado, etc. La experiencia obtenida con los OMG y con la BSE muestra que, en caso contrario, la interacción puede derivar en conflicto y resistencia y entrañar costes elevados para el desarrollo de la tecnología y sus mercados.

La interacción entre desarrollo tecnológico, política y sociedad es especialmente importante en las primeras fases del proceso de I+D. Muchos aspectos de la tecnología y sus efectos, así como la postura de los agentes sociales, sólo quedan claros a medida que avanzan el proceso de I+D y el debate social. Es esencial reducir al mínimo los riesgos de que se endurezcan las posiciones contrapuestas de los distintos agentes sociales en relación con opciones tecnológicas conflictivas (como ocurrió en el caso de los OMG). Por la misma razón, la precaución debe ser simultánea con la aplicación de la tecnología correspondiente (o, aún mejor, anterior a ella). Esto se puede conseguir iniciando la participación social y el diseño del marco regulador en las primeras etapas del proceso, por ejemplo, durante la toma de decisiones sobre financiación de programas de I+D. De este modo, el desarrollo de una tecnología puede ir acompañado por un marco social y regulador capaz de suscitar confianza, mientras la tecnología se orienta hacia metas socialmente aceptables.

En relación con el punto anterior, se precisa prospectiva y evaluación tecnológicas para responder a los objetivos y valores de todos los sectores de la sociedad. Esto se puede conseguir a través de una mayor participación social. Una de las metas consistiría en generar propuestas amplias sobre los marcos reguladores de las nuevas tecnologías, incluso antes de que entren en la fase de desarrollo y comercialización (como en el caso de la Directiva sobre OMG).

También se precisa una estrategia de evaluación de riesgos más normalizada, transparente y sistemática, con respecto a la nueva tecnología: una evaluación de riesgos que abarque todos los aspectos relevantes para el debate social y que consiga el apoyo de todas las partes interesadas en la UE (para evitar resultados contradictorios en los distintos estados miembros). De nuevo, una forma de conseguirlo sería un mayor nivel de participación social.

Es importante, asimismo, unificar criterios a nivel europeo. En este sentido, la reciente aprobación por la Comisión Europea de los criterios operativos para aplicar el principio de precaución (CE, 2000) es un indudable paso adelante.

La política tecnológica tiene que ser más sensible a los temas locales y culturales, que son decisivos para una integración social de la tecnología. Las instituciones europeas pueden desempeñar un papel clave y responder muy específicamente a las necesidades y preocupaciones de los ciudadanos europeos. La creación del Instituto de Salud y Protección del Consumidor, del Centro Común de Investigación, es un gran paso en esa dirección.

En general, un elemento importante de la estrategia de la UE para suscitar confianza son precisamente las instituciones tecnológicas de la Unión, como el Centro Común de Investigación (JRC), que puede jugar un papel crucial en las redes de instituciones que proporcionen información "de referencia" de calidad para tales debates, que se resuelven después a nivel político. Estas redes, impulsadas por el JRC, pueden contribuir a disipar la fácil acusación de que se trabaja en favor de intereses nacionales o privados específicos, y construir un sistema europeo de suministro de información de referencia que sea abierto, creíble, responsable y directo. Ello facilitará el debate a nivel político, constituyéndose además en el interlocutor con los organismos ajenos a la UE (como hemos mencionado, cuando los marcos reguladores divergen tienden a aparecer conflictos comerciales).

Integración de la promoción y la regulación de la tecnología

Además, cabe examinar la integración de los procesos de promoción y regulación de la tecnología, superando la actual separación de estas actividades, que es una fuente importante de conflicto social. La política tecnológica se debería entender, entonces, como la toma de decisiones en una red sin costuras de prospectiva, financiación de la I+D y promoción de ciertas trayectorias tecnológicas, marcos reguladores, integración social, etc. que procede desde la fase de investigación, a lo largo de todo el ciclo de vida y hasta la fase terminal de desmantelamiento de la tecnología. Esto se puede lograr integrando más estrechamente las distintas responsabilidades administrativas en el diseño de programas tecnológicos (como los Programas Marco europeos). El diseño de esta política integrada no solamente incluiría las secciones de la administración europea responsables de los consumidores, la sanidad o el medio ambiente; también otorgaría a la sociedad civil una voz importante en la toma de decisiones. Administrativamente, esto sería posible mediante la creación de una entidad administrativa independiente, encargada de gestionar la tecnología a través de las fases de investigación, desarrollo y comercialización.

Tal integración de la promoción y la regulación de una nueva tecnología en un proceso unificado contribuiría a reducir las posibilidades de conflicto, al tiempo que haría posible la construcción social mutua de la tecnología, la política relacionada y la aceptación mediante la educación social.

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Palabras clave

política tecnológica, regulación, evaluación tecnológica, nuevos alimentos, toma de decisiones participativa, incertidumbre

Referencias

Comisión Europea: Directiva del Consejo 90/220/EEC sobre la liberación deliberada en el medio ambiente de Organismos Modificados Genéticamente. Boletín Oficial de las Comunidades Europeas, L117, 8/5/1990.

Comisión Europea, Eurobarómetro 46.1: los europeos y la moderna biotecnología. Luxemburgo, 1997.

Comisión Europea, Comunicación de la Comisión sobre el principio de precaución, 2/2/2000.

Grove-White, R., et al. Uncertain World. Genetically Modified Organisms, Food and Public Attitudes in Britain. Lancaster: Centre for Study of Environmental Change, Lancaster University, 1997.

Grunwald, A., Política tecnológica: de la aceptación a la aceptabilidad, The IPTS Report, 34, 1999, pp. 25-31.

Hard, M., Beyond Harmony and Consensus: A Social Conflict Approach to Technology, Science, Technology and Human Values, vol. 18, nº 4, 1993, pp. 408-432.

O¿Riordan, T., y Cameron, J., (eds.), Interpreting the Precautionary Principle, Londres, 1994.

Todt, O., y Luján, J.L., Commercialisation drives public debate and precaution. Journal of Risk Research, febrero 2000 (en prensa).

Wynne, B., Uncertainty and Environmental Learning, Global Environmental Change, junio 1992, pp. 111-127.

Contactos

Oliver Todt, Universidad de Valencia, Departamento de Filosofía de la Ciencia, Instituto de Investigación Científica y Tecnológica (INVESCIT)

Tel.: +34 96 386 4437/4433. fax: +34 96 386 4809, correo electrónico: todt@uv.es

Hector Hernández, IPTS

Tel.: +34 95 448 82 92, fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: hector.hernandez@jrc.es

Sobre el autor

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Oliver Todt es titulado en ingeniería de sistemas. Actualmente trabaja como investigador en la Universidad de Valencia (España) sobre regulación de la ingeniería genética y su influencia en el debate público sobre el desarrollo de dicha tecnología. Otros temas de investigación de su interés son el control público de la toma de decisiones en el desarrollo tecnológico y la evaluación tecnológica.