Genesis y estructura de la evaluacion en una perspectiva comparada
| Autor | Xavier Ballart |
| Páginas | 53-67 |
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La emergencia de la evaluación de programas se asocia con el crecimiento de los programas sociales durante los años sesenta en los EEUU, Canadá y en algunos países europeos, y con la introducción, desarrollo y generalización paralelos de reformas «racionalizadoras» de los procesos de decisión y presupuestación públicos. (Rossi y Freeman, 1985:28; Chelimsky, 1985:2)
Concretamente, en los EEUU, indudablemente el país con un sistema de evaluación más avanzado tanto por su nivel de institucionalización, como por su elevado grado de sofisticación metodológica (Derlien, 1990: 148), la evaluación se desarrolla como respuesta a la preocupación por determinar los efectos de los progamas de la «Great Society» y de la «guerra contra la pobreza» del Presidente Johnson.
La progresiva intervención del gobierno federal en áreas como la educación, la salud o el bienestar social podía, en ocasiones, ser interpretada como una incursión abusiva por parte del gobierno federal en el ámbito de actuación de los estados o de las organizaciones privadas. En este contexto, tanto los defensores de las nuevas políticas sociales como sus detractores, aparecen interesados en la evaluación en la medida que se esperaba que ésta respondiera a cuestiones sobre lo que estaban costando realmente las nuevas políticas, sobre su impacto real en los grupos de población a los que iban dirigidas, sobre qué programas se podían mantener o había que suspender, o sobre las reformas que precisaban para obtener mejores resultados.
Desde la perspectiva de los que favorecían las nuevas políticas sociales, las evaluaciones podían facilitar su justificación y legitimación, incrementar la credibilidad de los programas frente a la opinión crítica de los políticos más conservadores y crear soporte externo al despertar la sensibilidad de la opinión pública y proporcionar información sobre la actividad de la Administración.
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Desde la perspectiva de los que se oponían a la creciente intervención y gastos públicos, las evaluaciones podían proporcionar argumentos en los que fundamentar la crítica de las nuevas políticas, con el propósito de posponer su generalización o incluso reclamar su terminación.
Para ambos, la evaluación podía ser una herramienta útil, válida y fiable con la que construir la evidencia empírica necesaria sobre cuya base fundamentar el debate y las decisiones políticas. (Hellstern, 1986:287)
Incluso con anterioridad al lanzamiento de los programas sociales de la «Great Society», durante los años cincuenta, el Departamento de Defensa de los Estados Unidos, en un intento por racionalizar la presupuestación y la gestión de sus programas, desarrolló el «Programming, Planning and Budgeting System» (PPBS), uno de cuyos componentes consistía en la evaluación «ex ante» de la eficacia y de la eficiencia de programas alternativos para alcanzar cada uno de los objetivos del departamento.
El PPBS proponía organizar el gasto propuesto en función del producto final, o de su contribución a cada uno de los objetivos de la organización. Se elaboraban, por tanto, los programas, sobre la base de su contribución a estos objetivos, lo que permitía agrupar aquéllos que tuvieran una forma similar de tratar un determinado problema público y así establecer una verdadera competición por los recursos entre programas alternativos. (Mikesell, 1982:146)
El éxito del PPBS en el Departamento de Defensa llevó al Presidente Johnson a extender su aplicación a todas las agencias del gobierno federal, aunque, como afirma Chelimsky (1985:3), en menos de cinco años, a principios de la década de los setenta, buena parte de las expectativas puestas en la reforma empezaron a desvanecerse a medida que los analistas del gobierno empezaban a reconocer el excesivo optimismo que se había puesto en el nuevo sistema. Esta autora entiende que la falta de desarrollo de medidas que representaran el output de los programas fue un obstáculo a su implementación y evaluación, que el PPBS no pudo superar.
De hecho, ya en 1969, en un artículo publicado en Public Administratian Review, bajo el título «Rescuing Policy Analysis from PPBS» Wildavsky afirmaba categóricamente:
Nadie sabe cómo hacer el presupuesto por programas. Muchos saben cómo debería ser el presupuesto por programas en general, pero nadie sabe lo que debería ser en cada caso particular. El presupuesto por programas
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no puede ser expuesto en términos operacionales. No hay ningún consenso sobre lo que significan las palabras, ni tampoco la capacidad para enseñar a otra persona lo que debería hacerse
. (1969:193)
El PPBS contribuyó, sin embargo, a desarrollar una cultura de análisis y evaluación en relación con el proceso de toma de decisiones políticas que se mantendría hasta nuestros días.
La institucionalización de la evaluación se produce con la creación de unidades de evaluación en distintas oficinas federales, como la «Office of Economic Opportunity» y a través de leyes como la «Economic Opportunity Act» de 1967 que requirió a la General Accounting Office (GAO) que desarrollara análisis de la eficacia de los nuevos programas 25.
Posteriormente, la función evaluativa se vió fortalecida, en el poder ejecutivo, como consecuencia de la labor de estímulo y divulgación de metodologías por parte de la oficina del presupuesto 26; y a nivel de poder legislativo, a partir de la creación de un instituto para la evaluación dentro de la GAO en 1980, después reorganizado y denominado División de Evaluación de Programas y Metodología.
A nivel del ejecutivo, los dos departamentos que concentran la mayor parte de los programas sociales son el Departamento de Salud, Educación y Bienestar y el Departamento de Trabajo. El primero contaba, a principios de los setenta, con seis divisiones, cada una de las cuales tenía una oficina de planificación y evaluación que era la encargada de establecer los planes de evaluacion para todo el departamento y de administrar los recursos disponibles. Por su parte, el Departamento de Trabajo contaba igualmente con cinco oficinas de evaluación correspondientes a los programas más importantes del departamento, y una oficina de evaluación e investigación encargada de planificar las evaluaciones de carácter más general.
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A nivel del legislativo, la evaluación es desarrollada principalmente, aunque no de forma exclusiva, por la GAG 27. Esta agencia, que a principios de la década de los ochenta contaba con más de 3000 empleados dedicados a su división de evaluación de programas (Walker, 1985:272), puede actuar por iniciativa propia o a requerimiento de un departamento ejecutivo, aunque generalmente su intervención viene determinada por ley o a petición de algún miembro del Congreso 28.
Así, pues, desde los programas de la «Great Society» y de reforma presupuestaria hasta nuestros días, cabe distinguir como hace Levy (1984: 27-28), tres etapas en lo que se refiere a niveles de intervención pública y evaluación en los EEUU:
La primera etapa, desde 1963 hasta 1970 se caracteriza por la intervención creciente del gobierno en una serie de sectores nuevos y por el desarrollo del análisis de las políticas públicas de tipo prospectivo.
La segunda etapa, desde 1970 hasta 1980, se caracteriza por la progre-siva institucionalización de la evaluación. La creciente intervención pública característica del período anterior fue, sin embargo, considerablemente limitada, aunque el gasto público continuara creciendo como consecuencia del efecto de la inflación.
La tercera etapa, de 1980 en adelante, marcada por las presidencias de Reagan y Bush, se caracteriza por la reducción de los gastos nominales y la continuación de análisis y evaluación, pero con objetivos políticos distintos.
Así, pues, durante los años setenta y ochenta, cada vez se cuestiona más la expansión continuada de los programas sociales (en este contexto se desarrollan iniciativas como «Proposition 13» tendente a limitar los ingresos por impuestos de las Corporaciones Locales en California, y «Sunset Legislation» que supone la terminación automática de programas que no alcanzan determinados objetivos) y se produce un cambio de énfasis en mate-ria de evaluación, donde cada vez es mayor el interés por comparar los beneficios derivados de las inversiones en programas sociales con sus costes, con el propósito de legitimizar las reducciones presupuestarias o incluso la supresión de algunos programas.
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Cuadro 1:
COLEMAN REPORT
Uno de los primeros estudios que aplicó métodos propios de las ciencias sociales al análisis y evaluación de programas públicos es el llamado «Coleman Report» que por encargo del Congreso de los EEUU y bajo el patrocinio de la Oficina de Educación realizaron y presentaron Coleman y sus colaboradores en 1966 29.
Como afirma Langbein (1980:2), el «Coleman Report» fue único tanto en el uso de los métodos de investigación, lo que le dió una credibilidad que no tenían otras evaluaciones anteriores, como en su forma de...
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