La fusión de municipios y su incidencia sobre el personal a su servicio
| Páginas | 207-250 |
PÚBLICO Y PRIVADO EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: REESTRUCTURACIÓN, EXTERNALIZACIÓN Y REVERSIÓN A LA ADMINISTRACIÓN
207
3. LA FUSIÓN DE MUNICIPIOS Y SU INCIDENCIA SOBRE EL PERSONAL A SU
SERVICIO143
3.1. Introducción
La aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibili-
dad de la Administración Local (LRSAL), por la que, además de otros contenidos, se refor-
man varias leyes144 y, especialmente, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
de Régimen Local (en adelante LBRL) y el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, estuvo
precedida de un intenso debate que acompañó a la larga gestación del texto que finalmente
fue aprobado como proyecto de ley por el Gobierno145. La tramitación de este por las Cor-
tes Generales se realizó en menos de cuatro meses y fue aprobado como ley sin acuerdo en
torno a algunos contenidos por parte de los grupos parlamentarios presentes en las cámaras146,
lo cual explica la conflictividad constitucional que, a la postre, siguió a la aprobación de la
LRSAL.
El debate previo a la reforma de la legislación estatal en materia local se desarrolló con la
atención puesta en aspectos sustanciales del régimen local en el Estado autonómico y en él
participaron, además de especialistas procedentes de la Universidad, numerosas entidades y
asociaciones representativas de intereses sectoriales y corporativos, las influyentes federaciones
de las Administraciones locales, así como, en fin, los partidos políticos de más amplia repre-
sentación (Sánchez, 2012: 75 y Bernardí y Galán, 2012); debate que, aun cuando viniendo
143 Este apartado ha sido redactado por Tomás Quintana López, Catedrático de Derecho Administrativo y
Susana Rodríguez Escanciano, Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad
de León.
144 En aspectos muy concretos, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local; la Ley 30/1992, de 26 de
Común; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; y el Real Decreto Legislativo 2/2008, de
20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo.
145 En gran medida deudor de las posiciones que mantuvo el Consejo de Estado en su Dictamen de 26 de
junio de 2013 (exp. 567/2013) sobre el anteproyecto de ley de fecha de 24 de mayo de 2013, como texto
que fue sometido a su consideración.
146 Sí hubo acuerdo entre el grupo parlamentario mayoritario en la Cámara Baja con el Grupo Vasco y con el
miembro de la Unión del Pueblo Navarro (integrado en el Grupo Mixto) mediante la inclusión en el texto
de sendas disposiciones que expresan el respeto por los respectivos sistemas forales, no ocurrió lo mismo
con el resto de grupos, especialmente con el socialista y el catalán, pese a que también con ellos se buscara
el acuerdo, sobre todo con el segundo hasta el último momento, aunque sin éxito. Por ello, la LRSAL fi-
nalmente contó con el apoyo del Grupo Popular y del Grupo Vasco, así como con el parlamentario de la
Unión del Pueblo Navarro, integrado en el Grupo Mixto, pero no con el apoyo del resto de grupos parla-
mentarios.
INVESTIGA
208
de atrás a la vista de las cuestiones que fueron objeto de discusión, estuvo mediatizado por
la crisis económica que golpeó a la sociedad española desde, al menos, el año 2008, máxime
cuando esa situación también tuvo una incuestionable importancia en la gestación y el con-
tenido de la LRSAL en el marco de los ambiciosos planes de reformas anunciados por el
Gobierno surgido de las elecciones generales celebradas el 20 de noviembre de 2011147; pese
a que su articulado no alcanzara a ser, ni mucho menos, la traducción normativa de algunas
de las medidas y principios que los citados programas nacionales de reformas anunciaban,
bien porque algunas de esas medidas ni siquiera llegaron a ser incorporadas a ninguna de las
versiones del anteproyecto de ley que después daría lugar a la ley, como, por ejemplo, por su
interés a nuestros efectos, la imprecisa agrupación de municipios que se contemplaba148; o
bien otras porque, habiéndolo sido, no pasaron al texto finalmente aprobado como proyec-
to de ley149.
Por lo tanto, a la vista del texto finalmente aprobado como ley, pudieron quedar disipa-
dos los fundados temores tempranamente expresados por algunos autores sobre lo inoportu-
no de vincular apresuradamente la reforma del régimen local a una coyuntura de crisis
económica, aunque fuera de tanta entidad como la vivida (Embid, 2012: 449 y Jiménez,
2012: 20), particularmente en lo referente a la, a veces vehementemente pedida, reducción
del número de municipios sin haber sometido previamente a consideración la relación entre
los costes y los beneficios que generaría (Font, 2013: 153) o sin ponderar todas los aspectos
relevantes que se pueden ver comprometidos (Sanz, 2013: 135), por la vía aparentemente
sencilla, por ejemplo, de exigir una determinada población para que los pueblos existentes
pudieran tener consideración de municipios, como anticipaba, seguramente de forma poco
reflexiva, el denominado Programa Nacional de Reformas 2012; máxime cuando medidas
de ese tipo poco o casi nada podrían haber contribuido a resolver los graves problemas de la
147 Recuérdese el Programa Nacional de Reformas 2012, que el Consejo de Ministros celebrado el 27 de abril
de 2012 acordó remitir a la Comisión Europea, en el cual ya se contempla la reforma de la Administración
local, lo que vino a reiterar un año después el posterior Programa Nacional de Reformas 2013, aprobado
el 26 de abril de ese año.
148 El Programa Nacional de Reformas 2012, bajo el rótulo «racionalización en el número de Entidades locales
y sus competencias», recuerda la existencia en España de una planta municipal atomizada, compuesta por
municipios que en su mayoría son de pequeño tamaño, pues solo el 9% de los municipios españoles tiene
más de 10.000 habitantes, frente a lo cual, entre otras medidas, propone la agrupación de municipios
mediante la estratificación de las competencias por tramos de población, de manera que solo ostenten la
consideración de municipios los que alcancen un determinado umbral de habitantes.
149 Así, por ejemplo, el controvertido coste estándar de los servicios prestados por los municipios, la evaluación
de los servicios prestados por las entidades locales y la asunción de competencias por las diputaciones pro-
vinciales para la prestación de los servicios obligatorios en los municipios de menos de 20.000 habitantes
cuando la evaluación de aquellos hubiera puesto de manifiesto que la prestación se venía realizando de
manera ineficiente, por citar algunos de los aspectos de la reforma del régimen local que contempla el
Programa Nacional de Reformas 2013 y que estuvieron presentes en distintas versiones del Anteproyecto
de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, pero que finalmente no fueron
recogidos en el Proyecto de Ley, al igual que, por supuesto, tampoco aparecen en la LRSAL.
PÚBLICO Y PRIVADO EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: REESTRUCTURACIÓN, EXTERNALIZACIÓN Y REVERSIÓN A LA ADMINISTRACIÓN
209
economía española que había traído la crisis, particularmente la reducción del gasto público,
si ese hubiera sido el objetivo de la reforma de la planta local (Almeida, 2013: 63).
Con todo, medidas de este tipo que, de haberse llevado a cabo de forma improvisada, sin
duda, habrían sido muy traumáticas y, por ello, seguramente hubieran generado el rechazo
de una parte importante de la población, finalmente no han formado parte del texto apro-
bado como LRSAL, pues con referencia a la racionalización de la planta municipal, a lo más
que ha llegado es, casi exclusivamente, a reformar el artículo 13 LBRL con objeto de impo-
ner determinadas limitaciones a la creación de nuevos municipios y a disponer algunas
medidas que indirectamente pueden contribuir a la fusión voluntaria de municipios, es decir,
por acuerdo de los mismos, como se analizará más adelante150. Por ello y por más razones
cuyo detalle exigiría analizar en su conjunto el contenido de la LRSAL, no creo que esta
pueda ser considerada como una ley de coyuntura, aunque la adversidad económica espolea-
ra al legislador de 2013 para aprobarla, como prueba el hecho de que las cuestiones que
aborda, más allá de la dimensión de la planta municipal que aquí nos ocupa, ya formaban
parte del debate sobre la reforma del régimen local con anterioridad a la irrupción de la
crisis económica (Quintana, 2014: 23).
3.2. La planta municipal como cuestión
Desde que la Constitución de Cádiz sentara las bases de la moderna planta municipal no
han dejado de cuestionarse las características que han de tener los municipios y, en conse-
cuencia, la dimensión de la planta municipal; la cual se fija entonces y, aunque con alguna
variación, se mantiene en la actualidad (López, 2011, 80). Sin remontarnos tanto al pasado,
en los últimos treinta años, casi coincidiendo con la aprobación de la legislación postconsti-
tucional sobre régimen local, numerosos autores han venido insistiendo en la necesidad de
reducir el número de municipios sobre la base de que muchos de ellos no pueden prestar los
servicios que legalmente tienen encomendados (Fernández, 1987: 124, Sosa, 1999: 299,
Parada, 2007: 36 y Martínez, 2006: 66), insistencia que ha sido tanta como la resistencia de
los poderes públicos competentes para actuar en esa dirección (Barranco, 1993: 94 y Sosa y
De Miguel, 1987: 53), pese a que el camino hacia la fusión de municipios ya lo entreabría,
150 La reforma del artículo 13 de la ley básica local no había estado prevista en ninguna de las numerosas
versiones del anteproyecto de ley, aunque finalmente sí la incluyó el texto aprobado por el Consejo de
Ministros y remitido a las Cortes para su tramitación parlamentaria, cambio en el que es posible que in-
fluyera, por un lado, la STC 103/2013, de 25 de abril, en la que, sin ambages, se reconoce lo que ya antes
se había admitido, esto es, la competencia del Estado para establecer medidas que tiendan a fomentar la
fusión de municipios, y tampoco pone límites a las restricciones legales básicas para la creación de nuevos
municipios, hasta el punto de afirmar que «corresponde al Estado optar, de entre los posibles, por un determi-
nado modelo municipal»; y por otro lado, el Dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013, en
el que se alude expresamente a la oportunidad de que el Estado aproveche la reforma legislativa que en
aquel momento se iba a acometer para impulsar un proceso de fusión de municipios.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba