El funcionamiento y la acción del gobierno en el título III de la Ley del Gobierno
| Autor | Javier García Fernández |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 249-267 |
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Las reglas de funcionamiento de los órganos gubernamentales han estado tradicionalmente fuera de la ley, de modo que en cualquiera de los ordenamientos occidentales solemos encontrar bien normas internas de infrecuente publicación y no fácil caracterización normativa, como ocurre en Francia o en España hasta la promulgación de la nueva Ley1, bien normas de rango infralegal como ocurre en Italia y en Alemania2. Lo cierto es que en el Derecho público hay una notable resistencia a formalizar la actuación del Gobierno y sus órganos, en contraste con la extrema -y necesaria- formalización de la actuación de otros órganos constitucionales como el Parlamento o el Tribunal Constitucional3. De ahí la extrema importancia que posee el Título III de la Ley del Gobierno pues recoge los preceptos de los que habrá de derivarse quizá un replanteamiento de la visión «oscurantista» que siempre ha caracterizado a este órgano, amén de resolver el nada fácil problema de las categorías normativas que han de regular esta materia y que tiene indudable trascendencia en el equilibrio constitucional de poderes.
El Título III de la Ley constituye un Título escueto si los comparamos con el que, sobre estas materias, contenía el anterior proyecto de ley de 1995. En
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este punto, las diferencias son ciertamente notables por lo que este comentario ha de fundarse, en cierto modo, en un diálogo entre ambos textos legislativos.
Las fuentes reguladoras del funcionamiento del Gobierno están recogidas en el artículo 17 de la Ley. Se trata de un texto algo más escueto que el un tanto barroco artículo 34 del anterior proyecto de ley, y, al igual que este último precepto, viene a plantear tres cuestiones diferentes, a saber:
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¿deben singularizarse las disposiciones de organización y funcionamiento del Gobierno con una categoría normativa, o al menos conceptual, propia ;
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si es así ¿qué posición ocupan dentro del sistema de fuentes y con qué alcance ;
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¿cuándo debe atribuirse necesariamente la producción de estas normas al Presidente del Gobierno
Estas son las cuestiones que suscita el artículo 17 de la Ley, cuestiones que deben responder desde la perspectiva constitucional antes que desde una visión pragmático-administrativa que es la que ha imperado en nuestro ordenamiento y en otros similares. Vaya por delante que esta visión constitucional estaba inicialmente avalada en el proyecto de ley por el propio artículo 17 que señalaba que el Gobierno, en su organización y funcionamiento, se rige, en primer lugar, por la Constitución, referencia acertada que situaba estas reglas de funcionamiento en su marco jurídico adecuado4y que finalmente ha desaparecido en el texto definitivo de la Ley.
En lo que se refiere a la singularización conceptual, primero, y normativa, después, de las reglas que regulan la organización y funcionamiento del Gobierno, el artículo 17 de la Ley, tras su debate en el Congreso de los Diputados y como consecuencia de una enmienda del Grupo Parlamentario Socialista, parcialmente aceptada, ha vuelto a aproximarse al artículo 34 del proyecto del Gobierno socialista. Así se ha limado la exuberancia barroca del texto ya caducado y al mismo tiempo se ha mejorado una formulación, a mi modo de ver, excesivamente pobre que volvía a dejar en la indefinición conceptual una materia que, como tra-
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taremos de mostrar a continuación, no sólo no es baladí sino de gran incidencia práctica.
¿Por qué deben singularizarse y definirse conceptualmente las normas infralegales que regulan la organización y el funcionamiento del Gobierno El Gobierno, como órgano complejo, requiere dos tipos de reglas diferentes que son las que regulan las relaciones internas entre sus diversos componentes (Presidente, Consejo de Ministros, etc.) y las que disciplinan el funcionamiento y formas organizativas de cada uno de sus órganos colegiados. Cada Gobierno posee elementos estructurantes y funcionales muy diferentes pues su acción se configura en función de la personalidad de su Presidente, de la posición de éste en el seno del partido de donde procede, de la composición política del propio Gobierno (monopartidista o de coalición), y, en fin, de la relación anudada con el Parlamento (mayoría absoluta, mayoría simple). Este conjunto cambiante de circunstancias, que se altera no sólo en cada legislatura sino, a veces, dentro de una misma legislatura, requiere, como contrapartida, una cierta continuidad estructural expresada en forma normativa, de manera que cuando el Presidente del Gobierno vaya a constituir su Gobierno no tenga que partir de cero si no es absolutamente imprescindible. Cierto que en la transición de un Gobierno monopartidista a un Gobierno de coalición puede ser necesario (y objeto de negociación entre los partidos que aspiran a coaligarse) alterar las normas internas de funcionamiento gubernamental, pero la vigencia previa de unas normas de funcionamiento interno permitirá saber qué juego y qué alcance permiten estas normas preexistentes y también ofrecerá una «plantilla» o esquema previo sobre el que trabajar para introducir las rectificaciones que requiere el juego político de la coalición. Hasta aquí en una perspectiva funcional.
Hay también razones jurídicas más profundas que abonan la necesidad de singularizar y definir las normas infralegales de funcionamiento interno del Gobierno. En un comentario al Título IV del proyecto de ley aprobado por el Gobierno socialista (antecedente del Título III de la Ley), Tomás de la Quadra Salcedo se planteó con gran brillantez cuáles eran los títulos habilitantes para que las Cortes Generales regularan el estatuto jurídico y aun el funcionamiento del órgano constitucional Gobierno5, llegando a la conclusión de que una Ley reguladora del Gobierno tendría como título constitucional habilitante de más alcance el estatuto de los miembros del Gobierno, entendiendo por tal, incluso, los derechos y deberes dimanantes de la convocatoria, asistencia y posterior documentación de los tratado en sede colegial. En todo caso, señala De la QuadraSalcedo, esta habilitación legal ha de ser compatible con las funciones de dirección del Gobierno, que el artículo 98 de la Constitución confiere al Presidente.
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Éste es, muy bien planteado, el marco jurídico en donde hay que insertar le tema de las normas infralegales de organización y funcionamiento del Gobierno que recoge el artículo 17 de la Ley.
Estas consideraciones abren el camino a la respuesta de los diversos interrogantes que hemos planteado en este segundo epígrafe.
En el esquema clásico de las fuentes de nuestro ordenamiento se habla de disposiciones con rango legal y de disposiciones con rango reglamentario y dentro de éstas todavía se distinguen las que emanan del Consejo de Ministros y las que emanan de los Ministros como órgano individual del Gobierno6. A esta dicotomía clásica se ha ido incorporando muy lentamente la categoría de los Reglamentos de los órganos constitucionales distintos del Gobierno y esto con un tratamiento doctrinal muy desigual, pues los Reglamentos parlamentarios han gozado siempre de una especial atención en sede doctrinal y aun en sede de jurisprudencia constitucional7, en tanto que los Reglamentos del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial apenas han sido objeto de una análisis riguroso que parecería conveniente, dados, sobre todo, la extensión y el alcance de los Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial8. En ese panorama dog-
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máticamente pobre, menos aún se plantea el tema de la jerarquía de las fuentes reglamentaria, como se ha suscitado, por ejemplo en la doctrina francesa o italiana9.
En este contexto, la naturaleza normativa de las normas de organización y funcionamiento interno del Gobierno es un tema inexplorado. El motivo de esta laguna viene dado sin duda por la situación anterior a la nueva Ley pues la vieja previsión del artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, además de su alcance puramente administrativo no propicia un marco normativo claro, lo que explica que durante la etapa predemocrática del Presidente Suárez, se regulara a la materia mediante el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976, acuerdo que, como ocurrió en Francia en 1947, no se publicó en elBoletín Oficial del Estado, sino, cuatro años después, enDocumentación Administrativaque publicaba entonces la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia10. A partir de entonces, las sucesivas versiones de lasInstrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobiernohan sido objeto de ediciones no venales a cargo del Servicio de Publicaciones del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno y del de la Presidencia (la...
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