La Función Pública en el ámbito internacional. Últimas reformas y tendencias
| Autor | Jorge Crespo González |
| Páginas | 63-91 |
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El estudio comparado de la función pública presenta dificultades metodológicas. La definición de servicio público, estatus jurídico, empleado público o funcionario incorpora acepciones diversas en muchos países que no han sido sistematizadas (Brans, 2012: 511-532). Por ello, en el presente trabajo vamos a adoptar una concepción amplia de función pública, concebida como el marco de vertebración del empleo público para implantar una Administración profesional.
Por otra parte, los datos comparados no están normalizados estadísticamente por la complejidad de su obtención, la mayoría están basados en encuestas más o menos sistemáticas. En relación con lo anterior, también se detecta que los estudios e informes consultados consisten básicamente en una descripción de las reformas en marcha y el impacto parcial en las actividades y procesos1, sin profundizar en el análisis de los impactos finales y en la evaluación de los efectos concretos de las grandes reformas emprendidas a lo largo del tiempo, pues son procesos largos en los que se suelen suceder cambios de gobierno y, por tanto, pueden sufrir modificaciones tanto ideológicas como técnicas dichas
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reformas (Pollitt y Dan, 2011: 4). Limitaciones que nos llevan a plantear los datos y reflexiones aportados/as en este texto como aproximaciones comparadas para ver las posibles tendencias en materia de función pública en la que están inmersos los distintos países de la órbita de la OCDE (Administraciones públicas centrales, ya sean federales o estatales).
El contenido de las páginas que siguen abordará, primeramente, una breve descripción del entorno más global de la reforma de las Administraciones públicas, entorno en el que se insertan los programas de cambio y modernización de la función pública. En segundo lugar, se analizarán más específicamente los ámbitos o dimensiones de la función pública que han sido objeto de reforma y, finalmente, se presentarán una serie de conclusiones.
Desde los años ochenta del siglo pasado hasta el momento actual los distintos países de la OCDE han ido desarrollando distintos procesos de reforma y modernización de sus sistemas de función pública, ya estén estos incardinados con mayor proximidad en el modelo de carrera o en el modelo de puestos de trabajo, pues la función pública ha constituido y constituye un elemento vertebral en los procesos de conformación y reforma de las Administraciones públicas de los distintos países.
Los cambios acontecidos en materia de función pública hay que situarlos en la necesidad de revisar los fundamentos y funcionalidad de los sistemas político-administrativos2(Metcalfe y Richards, 1989; Pollitt, 1993; Dunleavy y
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Hood, 1994; Barzelay, 1998); surgiendo la Nueva Gestión Pública (NGP), que se convirtió en corriente dominante en las iniciativas reformadoras entre los años 1980-2000 aproximadamente, focalizadas en el eficientismo de corte neoempresarial y la discrecionalidad gerencial, sobre otras corrientes de pensamiento como el neoburocrático, el institucional o el enfoque de la calidad (Arenilla 2011: 27-37), si bien la NPG tuvo mayor implantación en los países anglosajones y del norte de Europa, en la Europa continental con fuerte raigambre del modelo burocrático sustentado en el derecho administrativo como Alemania, Francia o España sufrió cierto rechazo de índole ideológica e identitaria, pues colisionaba con la historia administrativa de cada uno de estos países.
Tras las diversas experiencias realizadas bajo el signo de la NGP, se ha puesto de manifiesto la imposibilidad de convertirse en un enfoque dominante que diera respuesta al conjunto de la acción de gobierno, pues una de sus premisas es la separación entre política y administración, premisa muy discutible al analizar el funcionamiento de los sistemas político-administrativos en los dos últimos siglos. La legitimación por los resultados de la gestión que preconiza esta corriente de pensamiento no ha sido suficiente y la legitimidad institucional precisa de otros mecanismos, de ahí la incorporación de otras aportaciones doctrinales que podríamos englobar genéricamente en el concepto de gobernanza, con el objeto de dar una nueva orientación a la Administración pública desde una perspectiva de mejora de la democracia.
El principio sobre el que han pivotado dichos procesos ha sido el de flexibilidad (Farnham y Horton 2000: 3-22). Los diagnósticos y encuestas de opinión realizados desde distintos ámbitos vienen a concluir que la rigidez de los elementos de los sistemas de función pública (reclutamiento, selección, movilidad, promoción, retribuciones, entre otros) son el factor que más incide en su funcionamiento, especialmente en los modelos de carrera (Bossaert, 2005: 4-5).
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Más específicamente, se manifiesta la necesidad de reducir o contener el crecimiento del empleo público, incrementar la descentralización de la gestión de los recursos humanos y el fortalecimiento de una función directiva profesional (OCDE, 1999: 20-25).
Otras dimensiones que se incorporaron a los proyectos de reforma de la función pública de los Estados fueron (OCDE, 2008 y 2011a):
- Flexibilidad contractual en sistema de empleo público.
- Flexibilidad en el reclutamiento, la selección y la clasificación de puestos.
- Flexibilización de la carrera y la movilidad.
- Diversificación de los sistemas retributivos.
Estos factores han venido siendo elementos comunes en los procesos de cambio y modernización de la mayoría de los países europeos y del entorno de la OCDE, tendencia en la que se sigue profundizando a día de hoy (OCDE, 2011b: 126-127). El alcance de las iniciativas de reforma en materia de función pública ha tenido distintos grados de intensidad y orientación, pues en ellas tienen un peso significativo las distintas realidades nacionales en los ámbitos político, administrativo y cultural, lo que se pasará a analizar a continuación3.
A medida que los Estados aumentaban su intervención en los distintos ámbitos de la sociedad, sus estructuras organizativas y de personal sufrieron también un incremento considerable, sobre todo a partir de los años cincuenta del siglo con el inicio de la construcción de los estados de bienestar, si bien era una tendencia que venía gestándose desde mediados del siglo. Esta tendencia expansionista del empleo público en términos generales se estabiliza o decrece a partir de 1980, especialmente por las dinámicas y ciclos económicos y el surgimiento de nuevas concepciones sobre la gestión de lo público, que se van aplicando a distintos ritmos según los contextos nacionales y las agendas de los Gobiernos.
Así, en países como Canadá, Francia, Italia e Irlanda la reducción del empleo público estaba más orientado al control del déficit público, mientras que en Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos el cambio se debe a la puesta en marcha de políticas de liberalización de los servicios públicos a través de distintos mecanismos como la privatización, el outsourcing, o la descentralización (OCDE, 2011a: 62-63)4.
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Tabla 3.1. Variación anual del empleo público en las Administraciones federales/ centrales (1991-1992/2000-2001).
Fuente: OCDE, 2005: 162. 1. Excluyendo las fuerzas armadas. 2. Equivalente a tiempo completo. 3. Excluyendo las empresas públicas. 4. Excluyendo las fuerzas armadas y policía.
En la actualidad podría decirse que estas políticas de reducción del empleo público están mayoritariamente más condicionadas por la crisis económica y financiera que por estructurados programas de reforma integral del sector público. En este sentido, según la OCDE, la gran mayoría de los países están diseñando e implementando medidas de reducción de efectivos en las Administraciones públicas5.
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Gráfico 3.1. Países de la OCDE con medidas de cambio en los niveles de empleo público en más del 50% de sus agencias y Ministerios.
Fuente: OCDE, 2011b: 109.
Reducciones del 12% en Irlanda para 2014, del 10% en Polonia, del 10% en la República Checa en 2010, del 1% en la Administración central y del 2% en las Administraciones regionales y locales en Portugal para el bienio 2012-2014, en Holanda se han recortado más de 120.000 puestos de trabajo, en Francia se han producido recortes de 100.00 puestos desde 2007. También, desde 2011, se han tomado medidas indirectas como la reducción de la tasa de reposición de efectivos por jubilación del 50% en Austria y Francia, del 20% en Grecia. En España se ha procedido a prácticamente la congelación de la oferta de empleo público desde 2007, siendo la tasa de reposición global de efectivos del 10% (OCDE, 2011a: 25-26 y 92-96). En el caso de Reino Unido se prevé una reducción de efectivos del 23% para el periodo 2010-2015 (NAO, 2013: 4). Por el contrario, Alemania, Noruega, Australia o Corea no tienen previstos planes específicos de reducción del empleo público, o al menos no significativas.
Con carácter general, los instrumentos más utilizados por los Gobiernos a la hora de reducir el empleo público han sido la congelación de las ofertas de empleo público y de la tasa de reposición de efectivos por...
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