La fiscalidad ambiental: algunas reflexiones actuales
| Autor | Antonio Vaquera García |
| Cargo | Profesor Titular de D. Financiero y Tributario Universidad de León |
I. INTRODUCCIÓN: EL EMPLEO DE LOS TRIBUTOS PARA LA
PROTECCIÓN AMBIENTAL. JUSTIFICACIÓN
Hace ya algunos años el problema de la degradación de la naturaleza ha adquirido importancia en el ámbito de algunas Organizaciones Internacionales y en algunos Estados, fundamentalmente europeos. En esta línea ha ido evolucionando la normativa y los estudios sobre la materia, como ha sucedido en España, donde se ha desarrollado sobremanera en los últimos tiempos por variadas razones. Evidentemente, no es éste el lugar para exponer ese razonamiento, pero sí podemos ofrecer al lector un somero análisis del estado actual de la cuestión, sobre todo teniendo en cuenta la proliferación de figuras tributarias que en este terreno se está suscitando1.
La necesidad de una ayuda del Sector Público para proteger el medio ambiente se ha venido predicando desde la ciencia económica desde principios del Siglo XX y tuvo su auge a partir de los años 70 con las Recomendaciones de la OCDE, en especial, con la máxima de "quien contamina, paga", auspiciada por este organismo en su Recomendación de 26 de mayo de 1972. Dicho principio se adoptó posteriormente como básico en su política ambiental por la Comunidad Europea, a través de la Recomendación del Consejo 75/436, de 3 de marzo.
Desde un punto de vista genérico, se pueden hallar dos sistemas para que los Entes Públicos aborden el problema ambiental: en primer lugar los llamados métodos directos o inmediatos, integrados por el control administrativo y la normativa de obligado cumplimiento y, en segundo término, los métodos indirectos o mediatos, que consisten en estímulos para modificar conductas, entre los que se encuentran los tributos o las ayudas económicas2.
Los de carácter directo, al establecer unos estándares ambientales, traen consigo una mayor dificultad de implantación y un mayor coste administrativo, al margen de la escasa actuación que permiten a los sujetos contaminadores, que deben cumplir con la reglamentación directa que se les imponga, sin ningún estímulo a ello, salvo la hipotética sanción por su trasgresión.
En cuanto a los indirectos, sí que permiten un estímulo a los operadores y contaminadores, que deben hacer suyos los costes externos negativos que originen y para ello, se puede acudir a un estímulo de carácter positivo (subvenciones o beneficios fiscales) o negativo (tributos)3.
Junto a estas dos modalidades, se hallaría un método mixto, integrado por los permisos negociables de contaminación existentes en nuestro país y que aúna el carácter de medio directo: autorización máxima, e indirecto: mercado negociable de permisos para su venta y determinación así de un precio superior o inferior al inicial.
Centrándonos en la "fiscalidad ambiental", es decir: métodos indirectos de carácter negativo (tributos), es preciso adelantar, como es fácilmente deducible, que deben respetar los principios constitucionales tributarios, en especial, el de capacidad económica, circunstancia que, a nuestro juicio, supone una de las dificultades para su correcto diseño.
Se trata, como es bien sabido, de tributos con fines no fiscales, admitidos por la LGT (art. 2.1), pero que deben tener como fin, al menos secundario, la recaudación, para no convertirse en meras licencias para contaminar o en multas o sanciones encubiertas4.
Por todo ello, es preciso hallar índices de riqueza en las diversas manifestaciones ambientales para que, unidos a la finalidad ambiental, se cumpla con dicho principio de la Carta Magna. Así, en un rápido repaso por las fuentes contaminantes, podemos encontrar:
- En el vertido de contaminantes (ya sea a la atmósfera, a las aguas o el depósito de residuos) se podría pensar en la mayor riqueza de los usuarios de los productos posteriormente abandonados o cuya fabricación o empleo provoca las descargas correspondientes. Estos sujetos no arbitran medios para minimizar el daño producido, lo que conduce a una contaminación (el efecto externo negativo),que aumenta así su capacidad económica.
Cuestión aparte es si el vertido se considera ilegal, porque nos hallaríamos en el gravamen de un hecho ilícito, que suscita las dudas acerca del uso de figuras tributarias para incidir sobre actuaciones fuera de la ley, lo que es más propio de multas que de tributos.
- En cuanto al gravamen sobre productos potencialmente contaminantes la riqueza se encontraría en el consumo de esos bienes que originan luego o el vertido degradante o el deterioro ambiental en su empleo (como la refrigeración por medio de agua, etc....)
- Muy cercano a lo anterior se hallaría la incidencia sobre instalaciones contaminantes, que deben demostrar un plus de riqueza, para evitar situaciones de doble imposición con el Impuesto sobre el Patrimonio.
Para finalizar con este epígrafe sobre las posibilidades de tributación en relación al medio ambiente, hay que llamar la atención sobre la dualidad que puede existir entre tributos que inciden sobre los vertidos o sobre las materias primas. Por lo tanto, se clasifican en actuaciones previas al fenómeno contaminante (el vertido), cuando se grava la fabricación de los productos contaminantes o las instalaciones, y actuaciones posteriores o simultáneas al mismo, cuando se grava después o por causa del vertido o contaminación efectiva.
En consecuencia, los Hechos Imponibles que se pueden diseñar y que se están utilizando en el ámbito de las Comunidades Autónomas y de algunos países de la OCDE son los siguientes:
- Gravamen sobre la fabricación de productos contaminantes: existente en Bélgica (pilas, envases) o en Italia (polietileno). No en España ni en CCAA. Como máximo Impuestos Especiales sobre hidrocarburos, pero sin un móvil ambiental.
- Gravamen sobre el depósito y vertido de residuos: en países escandinavos y algunas CCAA.
- Gravamen sobre las aguas: cánones por ocupación, por vertidos y por regulación: en el Estado, CCAA y Entes Locales.
- Gravamen sobre contaminación atmosférica: países escandinavos, propuesta Comunidad Europea y algunas CCAA.
- Gravamen sobre instalaciones contaminantes: CCAA.
- Gravamen sobre permisos, autorizaciones o servicios administrativos: tasas en todos los ámbitos.
A continuación, expondremos los hitos alcanzados en la Unión Europea, para, seguidamente, centrar nuestra atención en España, comentando las diversas opciones que se han tomado hasta la actualidad.
II. LA FISCALIDAD Y EL MEDIO AMBIENTE EN LA UNIÓN EUROPEA
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LOS TRIBUTOS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA
Como resulta conocido, la Comunidad Europea ha intentado introducir unos tributos con fines de protección del medio ambiente, dentro de la preocupación que de modo reiterado manifiestan los Tratados por la consecución de este objetivo, por ejemplo, en los artículos 2 y 6 del Tratado Constitutivo.
Los proyectos realizados al respecto hasta ahora, que siempre han terminado fracasando, pueden ser sintetizados en la siguiente relación:
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Aunque existen algunos trabajos anteriores, no fue sino hasta 1990 cuando se planteó la necesidad de adoptar medidas jurídicas para estabilizar las emisiones de gases causantes del efecto invernadero. Con esta finalidad, en el Consejo Europeo de Dublín de junio de 1990 se redactó una declaración, bajo el título de "El imperativo del Medio Ambiente", en la que se constató que el enfoque tradicional de mandar y controlar con el fin de proteger el medio ambiente, debía ser completado, entre otros extremos, con medidas fiscales, instando a la Comisión para que acelerara sus trabajos en este campo.
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Con fecha 14 de octubre de 1991, la Comisión emitió un Informe sobre la materia. Sus medidas sustanciales tendentes al ahorro de la energía cristalizaron en la Directiva 93/76/CEE del Consejo, de 13 de septiembre de 1993, sobre limitación de emisiones de dióxido de carbono mediante la mejora de la eficacia energética.
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En 1992 se propuso una Directiva sobre la implantación de un Impuesto armonizado sobre el dióxido de carbono y la energía, con dos hechos imponibles (sobre las emisiones de CO2, y sobre el valor energético de los productos), que se exigiría añadiendo los tipos de gravamen a los aplicados por los Impuestos especiales.
La iniciativa fracasó por múltiples razones que no podemos examinar con detalle, entre las que se encuentran la tibia respuesta de algunos Estados miembros, entre ellos España.
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La Comisión, mediante Comunicación al Consejo de 10 de mayo de 1995, volvió a insistir en la necesidad de introducir un impuesto medioambiental, modificando las propuestas contenidas en el proyecto de la Directiva citado. De las alteraciones sugeridas, podemos destacar la existencia de un periodo transitorio.
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Después de estos fracasos, los trabajos comunitarios se han orientado hacia objetivos más modestos. Por ejemplo, en la Comunicación de la Comisión al Consejo de 22 de octubre de 1996, además de definir por vez primera los impuestos medioambientales, se planteó la conveniencia de que fueran utilizados con la finalidad de reducir la fiscalidad sobre los rendimientos del trabajo, lo que, a nuestro juicio, puede suponer su desnaturalización.
Donde parece haber tenido más éxito las actuaciones ha sido en el ámbito de algunos consumos específicos, en relación con los Impuestos Especiales sobre la Fabricación que gravan los carburantes, los combustibles y la energía eléctrica. Su conexión con la protección del medio ambiente, que es lo que aquí nos interesa, radica en el hecho de que no nos encontramos ante propuestas que no han llegado a aprobarse, sino en medidas concretas que sí han tenido trascendencia práctica. En concreto, se trata de las dos siguientes:
En primer lugar, la discriminación entre el empleo de la gasolina con o sin plomo.
En segundo término, el sector de los biocarburantes, en el que se ha rebajado el tipo de gravamen en el Impuesto especial sobre los mismos, pues la Comisión intentó aplicar un beneficio fiscal para los carburantes de origen agrícola (alcohol metílico y etílico, así como aceites vegetales)...
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