La expropiación forzosa del uso de las viviendas obtenidas en garantía de créditos hipotecarios

Autor:Andrea Garrido Juncal
Cargo:Profesora contratada doctora de Derecho Cargo: Administrativo. Universidad de Santiago de Compostela
Páginas:114-133
RESUMEN

Este artículo analiza la posibilidad de ejercer la potestad expropiatoria para la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria. Si bien dicho análisis parte de cómo se regula esta cuestión en la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura,... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. - Introducción

El disfrute de una vivienda digna y adecuada, de acuerdo con lo establecido en el art. 47 de la Constitución española, es un derecho de todos los ciudadanos cuyo reconocimiento implica el mandato a los poderes públicos para que adopten las medidas necesarias a fin de posibilitar su ejercicio efectivo. En consonancia con ello, varias Comunidades Autónomas han aprobado recientemente leyes que se distinguen por dar un paso adelante, y no exento de polémica, en la definición de la función social de la propiedad privada.

En líneas generales, las soluciones innovadoras que se pretenden poner en marcha en esta materia provienen de los Parlamentos autonómicos en los que Podemos (o partidos políticos afines a esta formación o a su ideología) han obtenido una representación capaz de influenciar la producción legislativa.2 Con el ánimo de eliminar la especulación inmobiliaria y también en un momento en el que una parte de la ciudadanía tiene serias dificultades para hacer frente al pago de su hipoteca, la propuesta “estrella” incluida en esta nueva regulación consiste en la intervención pública en las relaciones jurídico-privadas.

Es decir, en el supuesto en el que se promoviera un desahucio sobre una vivienda habitual por insolvencia del deudor hipotecario, se habilita a la Administración a hacer uso de la potestad expropiatoria con el propósito de garantizar que una persona sin recursos económicos pueda seguir permaneciendo en su hogar. Es preciso destacar que la posibilidad de que una Consejería pueda privar a una entidad financiera del usufructo de una vivienda es una medida que ha generado muchísimas controversias. De hecho, un número nada desdeñable de leyes autonómicas, que ha apostado por esta vía, ha sido recurridas ante el Tribunal Constitucional3 y, mientras se enjuiciaba su conformidad o disconformidad con la Constitución, se acordó la suspensión de la vigencia de las citadas Leyes autonómicas al considerar que los citados marcos normativos: «incidían, aunque en términos cuantitativamente reducidos, en el sistema financiero en su conjunto, generaban una desconfianza en el sistema crediticio globalmente considerado, ponían en riesgo la estabilidad del sistema financiero y finalmente producían un menoscabo en la reestructuración bancaria apoyada con dinero público y en el cumplimiento por España de sus compromisos internacionales».4

En este trabajo nos limitaremos a realizar una exposición sucinta del procedimiento expropiatorio que se recogía en la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura, haciendo especial hincapié en aquellos trámites que más dudas suscitan desde el punto de vista del respeto a la legalidad. En la sentencia 106/2018, de 4 de octubre de 2018, el Tribunal Constitucional concluye que la Ley extremeña es, en este punto, inconstitucional. De todas formas, lo que cuenta a la postre es que, en otras ocasiones, el Tribunal Constitucional ha admitido el ejercicio de la potestad expropiatoria por parte de las Comunidades Autónomas para dar cobertura a las necesidades sociales de vivienda. En particular, se avalaron, por ejemplo, las expropiaciones que pudieran traer causa de los arts. 525 y 72.26 de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra, que se modificó tras la aprobación de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra7. Es por lo anterior que el objetivo de las próximas páginas será exponer qué condiciones debería reunir un texto legal que atribuyera este poder a una Administración para que su validez constitucional no se cuestionara.

2. -Las debilidades del procedimiento expropiatorio articulado en la ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de extremadura

En primer lugar, como es sabido por todos, la expropiación forzosa de cualquier bien o derecho es el resultado de la sucesión de cuatro fases: La declaración de utilidad pública o interés social; el acuerdo de la necesidad de ocupación; la determinación y el pago del justiprecio; y la toma de posesión.

A pesar de que nuestro ordenamiento jurídico condiciona, como regla general, la privación del bien o derecho expropiado al previo pago de una indemnización, lo cierto es que es bastante habitual que la Administración declare como urgente las expropiaciones y, al amparo de esa urgencia, los bienes se ocupen primero y el justiprecio se pague más adelante. Si bien esta práctica ha sido duramente criticada, la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura hace acopio de la misma sin ningún tipo de reparo (art. 2.18).

En segundo lugar, es conveniente añadir que cómo debe valorarse el bien o el derecho expropiado es una de las cuestiones más complejas que afronta el Derecho Administrativo. El art. 33.3 de la Constitución Española establece que cualquiera puede ser privado de sus bienes y derechos por causa justificada de utilidad pública o interés social siempre y cuando se reciba la correspondiente indemnización de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Pues bien, en relación a la valoración del justiprecio del derecho de usufructo temporal de la vivienda, la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura dispone lo siguiente: «se realizará atendiendo, como criterios de valoración para su cálculo, al valor que tenga el inmueble cuando se haya provisionado o se vaya a provisionar en el balance de la entidad bancaria; o, en su caso, el precio aplicado al traspaso de los activos a la sociedad de gestión de activos procedentes de la reestructuración bancaria, creada en el marco de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, como parte del proceso de reestructuración y saneamiento del sistema financiero español, de conformidad con los criterios establecidos por el Real Decreto Ley 2/2012, de 3 de febrero, sobre saneamiento del sector financiero. Para el cálculo del valor del usufructo, éste se determinará a razón del 2 % del valor total del bien (en pleno dominio) por cada periodo de un año, de conformidad con lo establecido en la normativa estatal de aplicación» (art. 2.13)

A la luz del precepto reproducido, importa realizar tres observaciones. La primera, es fácil intuir que el valor del inmueble embargado cuando pasa a formar parte del patrimonio del banco no se corresponde siempre con su precio de compra. La estabilidad financiera desaconseja dicha equiparación, pues el tiempo nos ha demostrado, entre otras cosas, que las transacciones que se llevaron a cabo durante la época de la “burbuja inmobiliaria” no eran normales. En no pocas ocasiones y por interés empresarial, el valor que los inmuebles embargos alcanzan en los balances de los bancos resulta bajo, de ahí que la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura se acoja a estas valoraciones a la hora de calcular el justiprecio.

El legislador autonómico no recurre al valor del mercado para conocer el precio de la indemnización expropiatoria y tampoco se acoge a una referencia a la que frecuentemente acude la jurisprudencia, que es el llamado valor de sustitución y el cual consiste en determinar el coste que tendría para el expropiado sustituir el bien del que se ve privado temporalmente por otro de similares características. La Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura prefiere tomar, como base de cálculo, el valor que tiene el inmueble en el balance del banco.9

El segundo comentario que consideramos pertinente realizar es que cuesta creer al legislador autonómico cuando indica que el procedimiento de expropiación del usufructo temporal de viviendas se ajusta a la legislación estatal de expropiación forzosa10. La desconfianza la mostramos porque las tasaciones vienen predefinidas en el texto legal. En consecuencia, parece que el justiprecio no se puede establecer ni mediante un acuerdo entre el expropiado y el beneficiario de la expropiación, ni a través de un procedimiento contradictorio que resuelve, en la vía administrativa, el Jurado de Expropiación.

En tercer lugar, conviene apuntar que el art. 2.8 de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura establece: «la persona beneficiaria quedará obligada al pago a la Administración expropiante de una cantidad en concepto de contribución al pago de justiprecio, en cuantía no superior al 30 % de los ingresos de la unidad familiar que conviva en la misma ni superior a la cuantía del justiprecio».

A tenor de lo expuesto, no podemos ignorar que el pago del justiprecio al expropiado no es asumido exclusivamente por el beneficiario11. Ello comporta otra “reforma en la sombra” de la normativa expropiatoria vigente. El art. 5.2 del Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, establece que, entre las obligaciones atribuidas a los beneficiarios, está la de «pagar o consignar, en su caso, la cantidad fijada como justo precio».

El riesgo de que el deudor hipotecario no pueda contribuir al pago del justiprecio y el habitual retraso de la Administración en los pagos son otros temas a los que no se les presta ninguna atención. Cuando se acomete una expropiación del derecho de uso de una vivienda, los deudores hipotecarios y las Administraciones están dispensados del deber de acreditar su solvencia y de prestar garantías. Del conjunto de ideas aquí expuestas, puede fácilmente intuirse que el recurso al instituto expropiatorio en las condiciones descritas modula el sistema de ejecución hipotecaria que impera en...

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