Estimaciones de visibilidad de cargas y beneficios de ingresos y gastos públicos en España por niveles territoriales de gobierno
| Autor | Miguel Roig Alonso |
| Cargo del Autor | Catedrático de Hacienda Pública y Sistemas Fiscales - Universitat de Valéncia |
| Páginas | 1065-1085 |
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En 1903 se publicó en Italia la Teoría della Illusione Finanziaria, de Amilcare Puviani, en la que este autor, basándose en estudios previos1, e influido probablemente por la doctrina política de Maquiavelo (Rodríguez Bereijo, 1972, página X), denunciaba la utilización política de mecanismos y argucias para ocultar a los contribuyentes gran parte de la carga de los impuestos que realmente soportaban. A partir de esta obra, diversos autores de la Escuela de la Elección Pública2 han venido derivando conclusiones referidas a una posible tendencia sistemática a la sobreprovisión pública de bienes y servicios en la medida en que los beneficios de éstos parecían evidentes a quienes los disfrutaban y, por contra, resultaba imperceptible para los contribuyentes una parte sustancial de las cargas de los impuestos con que se financiaban tales bienes y servicios. Por el contrario, otros autores (Galbraith, 1958; Musgrave y Musgrave, 1989) consideraban que el proceso político conducía o podía conducir a una insuficiencia en dicha provisión pública, afirmando que "while tax-payers may underestimate their burden, they may also Page 1066 underestimate expenditure benefits... there is a cross-current of forces and the net effect is by no means evident" (Musgrave y Musgrave, 1989, páginas 100-1).
La transcendencia de este asunto tanto desde el punto de vista de la eficiencia asignativa Paretiana como de la equidad social es manifiesta: si, en general, las diversas clases de cargas económicas para los ciudadanos asociadas a los ingresos públicos (fundamentalmente, los denominados "efecto renta", "efecto sustitución" y el coste de cumplimiento de las obligaciones formales que comportan sus obligaciones tributarias) son menores que los beneficios derivados por los usuarios, beneficiarios y consumidores de los bienes y servicios de provisión pública, existirá, "caeteris paribus", un factor permanente de distorsión del presupuesto público tanto en su tamaño (sobreprovisión) como en su estructura y composición (sobreprovisión de bienes y servicios de beneficios más visibles financiados con tributos menos visibles compatible con una subprovisión de bienes y servicios de beneficios menos visibles financiados con tributos más visibles); por el contrario, si las diversas clases de cargas económicas de tales ingresos públicos son mayores que los beneficios derivados por los usuarios, beneficiarios y consumidores de los bienes y servicios de provisión pública existirá un factor tanto de subprovisión pública como de distorsión en la estructura presupuestaria. De ahí el indudable interés que presentan el conocimiento y la medición del fenómeno de la ilusión fiscal, o, en otras palabras, de su magnitud opuesta, la visibilidad fiscal, puesto que en definitiva sólo aquello que se mide puede ser controlable.
Para medir la carga monetaria directa de los impuestos, es decir, su efecto renta, se utilizó inicialmente el conocido índice de concentración de Herfindahl, partiendo de un supuesto -no siempre exacto ni correcto- de que los denominados impuestos directos (impuestos reales y personales sobre la renta y sobre la riqueza, o, dicho de otro modo, los que gravan las fuentes de renta) eran plenamente perceptibles por los contribuyentes, en tanto que los indirectos (que gravan el gasto o usos de la renta) no lo eran o lo eran en menor grado. Adicionalmente, los intentos de estimación de la ilusión fiscal se centraron en los ingresos públicos, descuidándose la vertiente del gasto público probablemente porque la visibilidad de los beneficios de éste parecía evidente dado el interés que en todo momento despliegan los políticos y burócratas en revelar e incluso exagerar tales beneficios.
Sin embargo, tales enfoques iniciales han adolecido de dos graves carencias o limitaciones, a saber:
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En primer lugar, la mera utilización del índice de Herfindahl no tiene en cuenta diversos factores que pueden influir decisivamente en la percepción de la carga impositiva por el contribuyente y, entre ellos, los dos siguientes:
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La estructura interna de cada impuesto.
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La posible traslación económica -al margen de la repercusión jurídica- de la carga monetaria directa -o efecto renta- por el contribuyente legal sobre otros agentes económicos -o contribuyentes de hecho- en función, entre otras circunstancias posi-Page 1067bles, de la estructura de los mercados y de la coyuntura económica.
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En segundo término, y a pesar de la publicidad política y burocrática, no resulta evidente que los ciudadanos sean plenamente conscientes del beneficio que obtienen de todos y cada uno de los bienes y servicios que el gasto público les proporciona ya que, por la naturaleza de éstos, muchos ciudadanos ni tan siquiera identifican algunos tipos de bienes y servicios públicos que específicamente disfrutan ni mucho menos conocen las cantidades que consumen ni su coste.
De ahí la necesidad de replantear la estimación de las cargas y beneficios de los ingresos y gastos públicos mediante la utilización de indicadores más completos y que abarcasen las dos vertientes del presupuesto público.
El objeto de esta contribución es, tras aludir a algunas aportaciones recientes sobre el tema de la ilusión fiscal -sección II-, reunir dos nuevos tipos de indicadores -multiplicativos y aditivos- empleados recientemente en la medición de dicho fenómeno y aplicarlos a los tres niveles territoriales de gobierno españoles -sección III-, extrayendo las conclusiones pertinentes para orientar una reforma del subsistema de ingresos y gastos públicos correspondiente al nivel municipal de gobierno -sección IV-.
La visibilidad de la carga de los ingresos públicos ha ido variando a lo largo del tiempo en función tanto de factores económicos, técnicos y culturales (el nivel de desarrollo de un país, el grado de alfabetización fiscal de los contribuyentes...) como políticos (mecanismos de ilusión fiscal utilizados por gobernantes, burócratas y grupos de interés para vencer la resistencia de los contribuyentes) (Wagner, 1976; Borcherding, 1977; Buchanan y Wagner, 1977; Fiorina y Noll, 1978; Pommerehne y Schneider, 1978; Brennan y Buchanan, 1980; Frey y Pommerehne, 1982; Oates, 1988; Tullock, 1989; Tabellini y Alesina, 1990; Dunleavy, 1991; Mueller, 1993; Roig-Alonso, 1998; Roig-Alonso, 2000). De manera similar, el grado de cumplimiento de tal requisito por los sistemas fiscales actualmente en vigor puede diferir de manera notable entre los países de la OCDE (Roig-Alonso, 2003).
Con respecto al gasto público, la naturaleza final o intermedia, pública o privada, los efectos o dimensiones espaciales, los costes administrativos y otras características de los bienes y servicios de provisión pública representan factores importantes que determinan la visibilidad de su beneficio (Weingast, Shepsle y Johnsen, 1981; Solano, 1983; Hamilton, 1983; Becker, 1983, 1985; Mueller y Murell, 1985, 1986; Mueller, 1987; Wolff, 1987; Henrekson, 1992; Roig-Alonso, 1998; Roig-Alonso, 2000).
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En cualquier caso, es conveniente disponer de indicadores lógicos que permitan medir en la medida de lo posible, de manera general, el grado en que la visibilidad de cargas y beneficios es alcanzada en todo momento por los sistemas y subsistemas fiscales locales, estatales, federales o confederales, supranacionales y generales de los diversos países.
En este sentido, y en general, para cada nivel, L, de administraciones públicas territoriales de una economía se puede definir un índice de visibilidad, , de sus ingresos públicos totales, R, de manera tal que
[ VEA LA FORMULA EN EL PDF ADJUNTO ]
donde:
a) n = número de clases de ingresos públicos R del nivel L de administraciones públicas territoriales;
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= peso financiero relativo de los ingresos públicos R de tipo i para el nivel L de administraciones públicas territoriales, siendo i = 1, 2, ..., n; es decir:
[ VEA LA FORMULA EN EL PDF ADJUNTO ]
tal que GFiLR = cuantía absoluta de los ingresos públicos R de tipo i para el nivel L de administraciones públicas territoriales;
c) yiLR = factor de visibilidad o perceptibilidad (por el proveedor legal de los ingresos públicos) de la carga de los ingresos públicos R de tipo i para el nivel L de administraciones públicas territoriales, donde
A su vez, se puede definir...
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