Derechos sociales y Estado Autonómico: el Estatuto de Autonomía como instrumento normativo de garantía de los derechos sociales
| Autor | Ainhoa Lasa López |
| Cargo del Autor | Becaria predoctoral del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco. |
| Páginas | 511-530 |
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Cualquier aproximación a los derechos sociales con un cierto rigor metodológico no puede prescindir de un doble condicionamiento que permeabiliza a esta categoría normativa. En primer lugar, el avance imparable del proceso de integración que encuentra en la Consitución Europea, la última y más importante de sus conquistas normativas.
Los derechos sociales actúan en el Estado social a un doble nivel. Por un lado, suponen el reconocimiento de un nuevo sujeto político, el trabajo como arquetipo de esta categoría. Por otro lado, como dimensión de la tutela económica del mismo, articulados en torno al vínculo social que legitima a proceder a un «gobierno político del mercado»1. Los términos del discurso son sustancialmente distintos en el contexto comunitario. La configuración de la Comunidad como mecanismo de contención del vínculo social, expulsa a la dimensión social europea al espacio de las políticas, que expresa su subordinación a la centralidad del mercado2. Su definición como derechos legales, y por lo tanto carentes de los parámetros garantistas propios del constitucionalismos social, recupera el criterio interpretativo presente en la época de WEIMAR, cuyo máximo exponente fue Carl SCHMITT3.
En este contexto, la convivencia entre la Constitución económica comunitaria como Constitución material del ordenamiento europeo, caracterizada por el primado de la economía al que se somete el vínculo social; y las Constituciones ecónomicas del Estado social, como Constituciones materiales de los Estados miembros, fue posible por la escasa repercusión de las competencias de la Comunidad en la construcción del mercado común.
La aceleración del proceso de desarrollo del proyecto europeo a finales de la década de los ochenta que culmina con la firma del Tratado de la Unión, su-
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pone el fin de la relativa independencia entre los espacios económico y social. En esta dinámica, lo determinante es la afectación por el derecho comunitario al margen de maniobra disponible por los Estados miembros en materia presupuestaria. Como efecto, la armonización de las nuevas Constituciones materiales de los Estados miembros con la Constitución material comunitaria.
La funcionalidad se hace evidente a través de la sustitución del gran objetivo macroeconómico de las políticas de bienestar del Estado social, el pleno empleo, por el control inflaccionista, tema no casualmente estrella del Tratado de la Unión, a través de las condiciones de convergencia macroeconó-mica en inflación; y como elemento vertebrador, una política monetaria restrictiva que evita las devaluacione competitivas, se convierten en los principales ejes del discurso político y económico en el ámbito comunitario4. Aspectos, cuyo ámbito de actuación preferente es el gasto social, con los consiguientes efectos perturbadores para el sistema de protección social.
En segundo lugar, y desde un enfoque interno, en el Estado social, los derechos sociales y los sistemas de protección social, se integran en el funcionamiento del sistema económico, participando de la unidad de sus componentes. Esta característica actúa en los Estados de estructura compuesta como condicionante de la organización territoria del Estado en la regulación de los regímenes de protección social. Desde una perspectica distinta, aquellas técnicas de protección desconectadas del mercado, admiten una actuación normativa diferenciada y constituyen el ámbito preferente de actuación de los gobiernos intermedios5.
Paralelamente, los derechos fundamentales constitucionales, también participan de esta orientación unitaria que conecta con el principio de igualdad, desarrollo del Estado social, y contemplado en distintas disposiciones de la Constitución, como son los artículos 9.2 CE, 81 CE, 138.1 y 2 CE, 139.1 CE y 149.1.1 CE. Disposiciones, que van a estar muy presentes en el discurso de la viabilidad de las iniciativas de las Comunidades Autónomas en materia de derechos sociales, actuando como mecanismos de contención, que preservan y tutelan los principios de igualdad de los ciudadanos y de solidaridad entre ellos.
En las páginas que siguen, se analizarán los desafíos que tanto la integración europea, como, y muy especialmente, la estatutización de los derechos sociales, plantean a la ya de por sí compleja categoría.
Existe acuerdo doctrinal en considerar a los derechos sociales como una categoría normativa característica del modelo jurídico político Estado social6.
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Son consustanciales o propios del constitucionalismo social, en la medida en que expresan las bases materiales del nuevo orden social que esta forma de Estado interioriza en una redefinición de la relación entre el poder político y el poder económico. La publificación del conflicto distributivo, su traslado a la órbita política, determina la nueva relación que convierte al Estado en el nuevo receptor de las demandas, unas del capital, otras del trabajo, que dejan de circunscribirse a las solas manos invisibles del mercado conforme a una lógica smithniana. Sin embargo, este «visible apretón de manos»7entre los protagonistas del conflicto, que obedece a lógicas distintas, confiere al pacto una peculiar naturaleza connotativa de su labilidad8, que se refleja a su vez, en la compleja naturaleza de los derechos sociales, expresada en las dimensiones conflictual y garantista respectivamente.
Este carácter dual de los derechos sociales, expresa el compromiso del Estado social para con cada uno de los elementos de la relación dialéctica acumulación-legitimación. Desde esta perspectiva, se ha puesto de relieve el carácter funcional de los derechos sociales al régimen de acumulación, en términos de productividad y crecimiento económico, así como a la legitimación del sistema, en términos de adhesión social y estabilidad política, sobre él se teoriza la flexibilidad del constitucionalismo social9.
Bajo estas coordenada, los derechos sociales acusarían en su estructura una cierta dependencia de condicionantes económicos y político sociales10, determinantes del carácter dinámico de sus contenidos, expresados en el ámbito infraconstitucional y que teorizan el momento conflictual de los derechos. No obstante, esta falta de un contenido predeterminado que legitima la intervención legal no puede conllevar, su expulsión del ámbito constitucional, frente al carácter normativo de la Constitución que se proyecta a todos y cada uno de sus enuciados; superando así el debate del constitucionalismo de entreguerras. La norma-tividad constitucional conecta directamente con la naturaleza pacticia o compromisoria de la Constitución como marco jurídico de intregración del conflicto que opera en el Estado social11. Esta define el momento garantista de los derechos sociales. Su garantía y protección es la propia de los derechos constitucionales y como tales, tienen carácter de normas jurídicas vinculantes para la totalidad de los poderes públicos. Por lo tanto, existen como derechos independientemente de su desarrollo en una ley, de manera que no estamos en presencia de enunciados programáticos
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o conceptos en blanco carentes de todo contenido normativo12. Antes
bien, los derechos sociales expresan el vínculo social que define el aspecto de garantía13vinculado a la forma de Estado propia del constitucionalismo social, e impide su subordinación al mercado. Es decir, a pesar de su dependencia de los recursos disponibles, es su carácter constitucional, lo que impide el desconocimiento del derecho. Esta característica es predicable de todas y cada una de las tipologías que integran la categoría de los derechos sociales (derechos de prestaciones, derechos a percibir parte de un bien social, derechos de participación)14.
Un ejemplo significativo lo constituyen los principios rectores de la política social y económica cuyo régimen de protección lo determina el apartado tercero del artículo 53 de la Constitución. Si bien es cierto que estos derechos constitucionales integran el nivel mínimo de tutela constitucional, o gozan de una garantía menor que el resto de los derechos sociales constitucionales previstos en el Título I de la Constitución en la medida en que su eficacia queda diferida a lo que dispongan las leyes que los desarrollen, es necesario tener en cuenta «que la Constitución, lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación, y de no inmediato cumplimiento, hasta que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica, la norma suprema de nuestro ordenamiento, y en cuanto tal, tanto los ciudadanos como los poderes públicos, están sujetos a ella» (STC 16/1982, fj1).
En este sentido, el margen de disponibilidad del legislador, teniendo en cuenta que los principios rectores enuncian proposiciones vinculantes dada su naturaleza constitucional, ha de relativizarse. En una orientación positiva, la libertad del legislador no puede sustraerse al carácter norma-tivo del derecho prestacional; «es inadmisible la inactividad o la desatención evidente y grosera por parte de los poderes públicos»15...
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