Algunas notas sobre la información espacial en Italia y en España a la luz de la Directiva INSPIRE
| Autor | Elena Sánchez Jordán - Cesare Maioli |
| Páginas | 1795-1814 |
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El sexto* programa de acción comunitario en materia de medio ambiente señala que disponer de una buena información es una de las claves para mejorar las políticas medioambientales en la década 2002-2012. La informa-Page 1796ción geográfica juega un papel fundamental en este ámbito gracias al enorme potencial que posee a la hora de presentar la información, tanto a las administraciones como a los ciudadanos y a las restantes partes interesadas, de una forma fácilmente comprensible. Una de las vías que de seguro facilitará el acceso a la información medioambiental es la Directiva 2007/2/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2007, que establece una infraestructura para la información espacial en la Comunidad Europea (conocida como INSPIRE: INfrastructure for SPatial InfoRmation in the European Community). Su puesta en marcha va a suponer un empuje fundamental a algunos de los objetivos básicos establecidos en el recién mencionado sexto programa, de entre los que destacan los siguientes:
— Garantizar la implementación de la legislación medioambiental existente.
— Integrar las preocupaciones medioambientales en todas las políticas relevantes.
— Asegurar a los ciudadanos una información medioambiental mejor y más accesible.
— Desarrollar una actitud medioambientalmente más consciente en relación con el uso del suelo 1.
Si bien los propósitos de INSPIRE van más allá de la protección al medio ambiente, el apoyo a las políticas medioambientales es uno de sus principales objetivos, como resulta tanto del Considerando 1 de su preámbulo 2, como de lo dispuesto en su artículo 1.1 3. En cualquier caso, ha de apuntarse que el interés de la UE en materia de protección medioambiental no es, ni mucho menos, reciente. La Directiva 90/313/EEC del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, inició un proceso de cambio en relación con la forma en que las autoridades públicas deberían abordar algunas de las cuestiones claves en materia de gobernanza, como son la apertura y la transparencia, estableciendo medi-Page 1797das relativas al ejercicio del derecho de acceso del público a la información medioambiental que debían ser desarrolladas y continuadas de cara al futuro. El 25 de junio de 1998, la UE firmó el Convenio sobre acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (conocido como Convenio de Aarhus), cuya aplicación en el ámbito comunitario trata de ordenarse con el Reglamento (CE) número 1367/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Unos pocos años antes de la adopción del Reglamento recién citado se dictó la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental, y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990. De acuerdo con su artículo 1, los objetivos que trata de alcanzar son los siguientes:
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garantizar el derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre, y establecer las normas y condiciones básicas, así como modalidades prácticas, del ejercicio del mismo;
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garantizar que, de oficio, la información medioambiental se difunda y se ponga a disposición del público paulatinamente con objeto de lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de dicha información. Para este fin, deberá fomentarse, en particular, el uso de la tecnología de telecomunicación y electrónica, siempre que pueda disponerse de la misma 4.
Puede afirmarse, por lo tanto, que ya algunos años antes de la aprobación de INSPIRE, la UE disponía una norma —la Directiva 2003/4/EC— mediante la cual requería a los Estados miembros para que adaptaran sus leyes, procedimientos y sistemas de información internos para lograr la protección del derecho de acceso a la información medioambiental y para garantizar su disponibilidad de una manera sistemática. Los objetivos de dicha norma se han visto reforzados, sin lugar a dudas, con la adopción del Reglamento 1367/2006.
Es posible entender que INSPIRE representa un paso más —desde luego, fundamental— en el camino que tiende a simplificar el acceso a los datos de carácter territorial o espacial —en la denominación empleada por esta Direc-Page 1798tiva 5—, datos que son, sin lugar a dudas, parte fundamental de la información medioambiental 6. Entre sus propósitos se encuentran los siguientes: mejorar la calidad de la información geográfica elaborada por diversos agentes, asegurar su interoperabilidad y hacerla más comprensible y accesible.
En este trabajo pretendemos ofrecer una somera visión relativa a la organización y el acceso a la información espacial tras la aprobación de la Directiva INSPIRE, dedicando parte de nuestra atención a algunas instituciones que recogen y proporcionan datos espaciales —básicamente, el Catastro y el Registro de la Propiedad— en dos Estados miembros de la UE (Italia y España), con el fin de hacer una valoración inicial de la situación que, más adelante, en un trabajo posterior, nos permita averiguar cuál es el papel que pueden jugar tales institutos en el marco de la citada Directiva.
En el Derecho italiano, la protección del derecho de acceso a la información medioambiental —y, por lo tanto, en gran medida espacial— forma parte de un amplio proceso de digitalización de la Administración pública que se ha llevado a cabo a través de distintas normas sectoriales, que se han refundido en el Código de Administración Digital (Codice dell'amministrazione Digitale, en adelante CAD), aprobado por el Decreto Legislativo 82/2005, de 7 de marzo. El CAD representa un intento de aprovechar de manera racional las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) para definir nuevos procedimientos y para reorganizar la actividad administrativa. Está compuesto por normas programáticas, cuyo objetivo consiste en llevar a cabo cambios estructurales en la acción administrativa, y por normas imperativas, que regulan materias específicas. La Sección III de su Capítulo V regula el uso de los datos e incluye novedades importantes: da una definición de datos espaciales, a los que considera «cualquier tipo de información localizada geográficamente» (art. 59, párrafo 1); establece el Comité para las normas técnicas en materia de datos espaciales, que tiene la misión de determinar las reglas técnicas para crear las bases de datos espaciales y para garantizar la usabilidad (usability) de los mismos y el intercambio de datos entre las Administraciones públicas central y locales (art. 59, párrafos 2 y 4); establece el Repertorio Nacional de Datos Espaciales, dirigido a proporcionar acceso al público a los datos de interés general que están disponibles en la Adminis-Page 1799tración pública a nivel nacional (art. 59, párrafo 3), y, en lo que aquí nos interesa, debe apuntarse que incluye, entre los datos espaciales de interés nacional, la base de datos catastrales. En Italia, a partir de 2001, el Catastro se encuentra bajo la gestión y la supervisión de la Agencia del Territorio (Agenzia del Territorio, AdT) (art. 59, párrafo 7.bis) 7 conjuntamente con el Registro de la Propiedad (Conservatoria dei beni immobiliari), que en dicho país está organizado de acuerdo con el principio de folio personal 8 y que, a partir de la reforma del Ministerio de Hacienda efectuada a comienzos de los años noventa 9, quedó sustituido, en sus competencias y funciones, por la denominada Oficina del Territorio (Ufficio del Territorio) 10. La vinculación Catastro-Registro bajo un único ente representa una diferencia importante con respecto a la situación anterior a la creación de la AdT ya que, según se señala por la doctrina, en Italia el Catastro fue siempre una institución independiente del Registro Inmobiliario 11, si bien se reconoce que los datos catastrales se venían empleando para identificar aquellos inmueblesPage 1800que son objeto de contratos traslativos o constitutivos de derechos reales 12 —téngase en cuenta, en este sentido, lo dispuesto en el art. 2.826 del CC italiano, en el que se prevé que en el acto de constitución de la hipoteca el inmueble gravado debe ser identificado mediante, entre otros, los datos relativos a su identificación catastral—.
Los datos espaciales contenidos en el Catastro presentan algunas características peculiares en comparación con los sistemas tradicionales de información territorial. Si los datos territoriales consisten, de acuerdo con la definición que nos da el CAD, en cualquier información geográficamente localizada, los datos catastrales son el resultado de la asociación de información o de datos a elementos geográficos; además, para cada componente geográfico básico se recoge distinta información que proviene, a su vez, de fuentes y autoridades diferentes. Este es un aspecto crucial en relación con la información geográfica: los datos catastrales son, al mismo tiempo, y por una parte, el objeto del derecho de acceso a la información medioambiental por parte del público, siendo los datos territoriales una especie de los datos medioambientales; y, por otra, son una herramienta estratégica de la que disponen distintas Administraciones públicas para el gobierno de un territorio.
El Catastro italiano, que, como ya se ha adelantado...
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