La regulación de la recuperación de las ayudas de Estado españolas y sus carencias: ¿Un exceso de confianza en la autonomía procesal?
| Autor | Pedro Cruz Yábar |
| Cargo del Autor | Doctorando en Derecho Europeo en la Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 303-353 |
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Uno de los motores que ha hecho progresar aceleradamente al Derecho comunitario durante las tres últimas décadas ha sido, sin duda, la aplicación del principio pretoriano de la plena eficacia de las normas europeas, que se impone en muchos ámbitos a otro principio también reconocido por la jurisprudencia comunitaria como es el de la autonomía procedimental de los Estados miembros para garantizar esa eficacia. Las relaciones entre uno y otro principio no están exentas de tensiones, pues en algunos casos la aplicación de las normas de procedimiento nacionales privaría de eficacia a la norma comunitaria. Un ejemplo evidente de esta tensión lo encontramos en el sistema de control y recuperación de las ayudas de Estado.
En el presente trabajo nos proponemos examinar los reiterados incumplimientos por el Estado español de la citada obligación de recuperación, y averiguar si existe una relación de causalidad entre este fenómeno y el amplio alcance del que goza el principio de autonomía procedimental en este ámbito. Si la respuesta a esta primera cuestión fuera positiva deberemos examinar si es necesario restringir la autonomía procedimental de los Estados en esta materia, en aras de garantizar el principio de salvaguarda de la plena eficacia del Derecho comunitario.
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El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (CE) enuncia entre sus objetivos la promoción de un alto grado de competitividad en el mercado común. Ello exige, como manifiesta explícitamente el artículo 3.1 g), que la competencia no sea falseada en el “mercado interior”. El capítulo I del Título VI concreta, entre los diferentes medios destinados a alcanzar ese objetivo, la prohibición de que los Estados otorguen ayudas que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Sin embargo, los propios artículos 87 a 89 del Tratado CE (ex 92 a 94) que conforman la sección correspondiente al control de las ayudas de Estado, prevén una serie de excepciones a la prohibición general de otorgamiento de ayudas, que no tienen su origen en los efectos beneficiosos para la competencia de las prácticas salvadas. Se consideran, por ejemplo, compatibles con el mercado común “las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales” o las “destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro”.1
Se amparan así actos que, en definitiva, suponen injerencias de los poderes públicos en el libre funcionamiento del mercado, y en los que las justificaciones económicas quedan subordinadas a las políticas y sociales. No queremos decir con esto que el análisis económico de las ayudas de Estado sea inexistente o irrelevante a efectos de determinar su validez. Sin embargo, este análisis económico en ocasiones se verá condicionado por consideraciones de carácter político. Podríamos destacar, así, un matiz diferenciador en relación, por ejemplo, a las prohibiciones contenidas en el artículo 81.3 del Tratado CE (ex 85), de acuerdos y prácticas concertadas entre empresas sospechosas de violar la libre competencia, cuyas excepciones se basan siempre en la mejora de la competitividad y en el beneficio resultante para el usuario. Todas ellas, en definitiva, razones exclusivamente económicas.
Otra de las notas que distinguen al control de las ayudas de Estado respecto al aplicable a los acuerdos, prácticas concertadas y abusos de posición dominante de las empresas, es el papel que en ella juegan los Estados: por supuesto en el momento de incurrir en una infracción, pero también por su presencia a lo largo de todo el procedimiento de control
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hasta, y, sobre todo, el momento de la recuperación de la ayuda, que se llevará a cabo aplicando las reglas nacionales del Estado que la ha otorgado en vulneración del Derecho comunitario. La omnipresencia del Estado ha implicado que estos procedimientos se rijan por principios que difieren de los convenidos en el resto del Derecho comunitario de la competencia y que entran en contradicción, incluso, con la naturaleza y las características propias del mercado interior. Y ello es así, porque uno de los pilares en los que se basa el sistema de control de las ayudas estatales es la existencia de deficiencias del sistema de libre mercado. La Comisaria Neelie Kroes lo ha expresado con las siguientes palabras: “economic reality is what it is – and it cannot be denied that markets sometimes fail”.2
Antes de entrar a analizar la influencia de este hecho en los incumplimientos de las decisiones de recuperación de la Comisión Europea, examinaremos cuáles son los rasgos característicos de estas obligaciones.
La primera observación que ha de hacerse siempre que vaya a ser tratada la cuestión de la recuperación de las ayudas estatales a raíz de una decisión de la Comisión, es que el Derecho comunitario originario no prevé esta posibilidad.
Partiremos de la hipótesis en nuestro análisis de que la ayuda en cuestión ya ha sido otorgada, razón por la cual es posible hablar de su recuperación, y que además, no ha sido autorizada por la Comisión previamente a su
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concesión; bien porque ni siquiera fueron debidamente notificadas, vulnerando así el artículo 88.3 del Tratado CE (ex art. 93.3),3o bien porque se otorgaron antes de que recayera una decisión autorizando su concesión o después de que la Comisión emitiera una decisión negativa. No cabrá, sin embargo, exigir el reembolso de ayudas existentes, quedando al margen así del ámbito de nuestro estudio.4
El artículo 88.2 del Tratado CE tan sólo concede a la Comisión poderes para decidir que el Estado suprima la ayuda. Esta medida resulta eficaz cuando se ha respetado la obligación de notificar y no ejecutar las ayudas proyectadas antes de que la Comisión haya emitido una decisión definitiva sobre ellas. Por el contrario, si la ayuda ha sido ya otorgada, la supresión de la misma no resultaría en absoluto eficaz si no fuese acompañada de su recuperación. En su opinión en los asuntos Hytasa, Imepiel e Intelhorce, en los que España alegó que la obligación, impuesta por la Comisión de recuperar las ayudas otorgadas a estas empresas era contraria al principio de proporcionalidad, el Abogado General Jacobs entró a analizar la cuestión de la naturaleza de esa obligación:
“Hay que tener en cuenta (...) que la cuestión de la recuperación nunca se plantearía si los Estados miembros cumplieran con su obligación de informar a la Comisión de sus proyectos dirigidos a conceder o modificar
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ayudas con la suficiente antelación, según lo previsto en la primera frase del apartado 3 del artículo 93 [actual art. 88.3] del Tratado, y con su obligación de no ejecutar proyectos destinados a conceder ayudas hasta que la Comisión haya adoptado una decisión definitiva, como establece la última frase del apartado 3 del artículo 93. Allí donde los Estados miembros hacen caso omiso de estas obligaciones, la prohibición de otorgar ayudas de Estado previstas en el apartado 1 del artículo 92 [actual art.
87.1] quedaría desprovista de eficacia si la Comisión no estuviera facultada para exigir la recuperación de la ayuda considerada incompatible con el mercado común”.
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Desde el año 1973 el TJCE ha venido acogiendo esta opinión, admitiendo la posibilidad de que la Comisión obligue al Estado miembro a recuperar las ayudas ya desembolsadas e incompatibles con el mercado común6 considerando que es la consecuencia lógica de juzgar que la ayuda es “ilegal” (sic).7Actualmente el carácter sistemático de la recuperación viene exigido por el propio Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación del artículo 93 (actual art. 88) del...
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