Envío del expediente administrativo a través del sistema Lexnet
| Autor | Juan José Zabala Guadalupe |
| Cargo | Abogado del Estado en el Gabinete de Estudios de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado. |
| Páginas | 842-863 |
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Se ha recibido en el Gabinete de Estudios de la Abogacía General del Estado-Dirección de Servicio Jurídico del Estado solicitud de informe acerca de las modificaciones normativas que sean procedentes para prever el envío de expedientes administrativos por formato electrónico en los procesos contencioso administrativos, cuando en los órganos jurisdiccionales tengan implantado y utilicen un sistema telemático de envío y recepción de documentación. En relación con esta cuestión, procede informar:
En el desarrollo de este dictamen partiremos de la obligación de remisión del expediente administrativo, se examinará el concepto y requisitos del documento administrativo electrónico y sus copias y del expediente administrativo electrónico, y la obligatoriedad actual y condicionantes del sistema Lexnet, para finalizar relacionando estos extremos.
I. Obligación de remisión del expediente administrativo:
Se lo impone a la Administración en el artículo 48.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece:
- «El órgano jurisdiccional, al acordar lo previsto en el apartado 1 del artículo anterior, o mediante resolución si la publicación no fuere necesaria, requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49. El expediente se reclamará al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o vía de hecho. Se hará siempre una copia autentificada de los expedientes tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia.Page 843
- (...) El expediente, original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Administración conservará siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que envíe. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o Tribunales, la Administración enviará copias autentificadas del original o de la copia que conserve.»
Como cuestión preliminar, cabe poner de manifiesto que la remisión del expediente administrativo es una de las garantías fundamentales del demandante en el seno del proceso contencioso administrativo: le permite conocer con detalle y de modo correlativo y ordenado el iter procedimental a través del que se ha producido el acto o disposición impugnada en sede jurisdiccional, y lo que es más relevante, posibilita la contradicción propia e inexcusable en el seno proceso. Tal es la importancia de la obligación de la remisión del expediente administrativo que es destacada por la propia EM de la LJCA, cuando argumenta:
- «Las garantías que la Ley establece para lograr la pronta y completa remisión del expediente administrativo al órgano judicial han sido reformadas con la intención de poner definitivamente coto a prácticas administrativas injustificables y demasiado extendidas, que alargan la tramitación de muchas causas. Incompatibles con los deberes que la Administración tiene para con los ciudadanos y con el de colaboración con la Administración de Justicia, es necesario que dichas prácticas queden desterradas para siempre.»
La afectación de la remisión del expediente administrativo al derecho a la tutela judicial efectiva ha sido destacada por el TC en su S. de 21 de diciembre de 2004, citada a su vez por la STS de 24 de junio de 2008:
- «La relevancia que la aportación del expediente administrativo al procedimiento contencioso-administrativo en la nueva regulación procesal del orden contencioso-administrativo, como medida tendente a reforzar el derecho de defensa de los ciudadanos frente a la actuación de los poderes públicos administrativos y a favorecer el derecho a un proceso con todas las garantías, posibilitando al órgano jurisdiccional, que de modo efectivo puede ejercer plenamente el control jurisdiccional de la actividad de la Administración Pública, se expresa en la propia Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio».
- Pero más expresiva si cabe es la STC 24/1981, de 14 de julio: «El derecho de la parte a examinar el expediente administrativo en el procedimiento contencioso-administrativo, cuando resulta inexcusable su conocimiento para poder formalizar el escrito de demanda y poder exponer las alegaciones que considere pertinentes para fundamentar la pretensión anulatoria del acto o la disposición impugnados, se vincula en la doctrina constitucional fundacional como garantía procesal inscrita en el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que garantiza el artículo 24 de la Constitución, de modo que tiene un contenido instrumental del ejercicio del derecho de defensa y a la vez constituye un medio de asegurar la efectiva realización de los principios dePage 844igualdad de armas y de contradicción en el proceso, al no poder la Administración, arbitrariamente, sustraer al conocimiento de la parte los documentos que configuran el expediente administrativo, causando limitaciones o restricciones indebidas del derecho de defensa que pueden originar materialmente un resultado de indefensión.»
Es por ello que la importante afectación que para el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la CE supone la correcta y completa remisión del expediente administrativo implica que, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 53 de la CE y la interpretación que de él hace la importante STS 11/1981, de 8 de abril, es más adecuado a nuestro ordenamiento vigente que sea una norma con rango de ley la que desarrolle la imposición de esta obligación a la Administración en el seno del proceso contencioso administrativo; Todo ello, pese a que, como veremos más adelante, hasta ahora la configuración como obligatoria de la utilización del sistema telemático de comunicación y envío implantado en territorio de competencia del Ministerio de Justicia (Lexnet) se ha hecho por norma de rango reglamentario.
Por otra parte, cabe señalar que el citado artículo 48 de la LJCA permite:
a) La remisión del expediente administrativo original.
b) La remisión de copia auténtica del expediente administrativo.
c) La remisión de copia simple del expediente. En este caso, su valor probatorio quedará a expensas de que la otra parte procesal impugne su autenticidad, pues si lo hace, debería procederse al cotejo con el original o al envío del original o de la copia auténtica.
II. El documento electrónico.
El artículo 32.1 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, establece: «El expediente electrónico es el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan».
El expediente administrativo se compone pues de un conjunto de documentos, y así se deduce claramente no sólo de su simple y llana definición, sino del propio artículo 48.4 de la LJCA, que impone que vaya acompañado de «un índice de los documentos que contenga» y del apartado 6 de este precepto, que obliga a excluir, mediante resolución motivada, los documentos declarados como secreto oficial.
Pues bien, estos documentos que componen la materialización de las distintas fases del procedimiento administrativo pueden estar soportados en su origen en formato físico o en formato electrónico. Es preciso pues, partir de la definición de documento administrativo electrónico para exponer el régimen jurídico del expediente administrativo electrónico.Page 845
Con esta finalidad, resulta esclarecedora la exposición de diversas definiciones de documento que la ley ofrece:
El artículo 26 del Código Penal, aprobado por LO 10/1995, de 23 de noviembre, lo considera como todo soporte material que expresa o incorpora datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurídica.
Por otra parte, el artículo 76.3 c) del Reglamento del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por RD 828/1995, de 29 de mayo, entendió por documento cualquier soporte escrito, incluidos los informáticos, por los que se pruebe, acredite o haga constar alguna cosa, y a ellos se refirió el TS en su S. de 3 de noviembre de 1997 como «documento electrónico».
De modo más técnico lo conceptúa el artículo 3 d) del RD 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas informáticas, electrónicas o telemáticas por la Administración General del Estado, como «la entidad identificada y estructurada que contiene texto, gráficos, sonidos, imágenes o cualquier otra clase de información que puede ser almacenada, editada, extraída e intercambiada entre sistemas de tratamiento de la información o usuarios como una unidad diferenciada».
El artículo 3.5 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, en su versión original, lo definía como aquél «redactado en soporte electrónico que incorpore datos que estén firmados electrónicamente», constituyendo el documento electrónico soporte de:
- «a) Documentos públicos, por estar firmados electrónicamente por funcionarios que tengan legalmente atribuida la facultad de dar fe pública judicial, notarial o administrativa, siempre que actúen en el ámbito de sus competencias con los requisitos exigidos por la ley en cada caso;
-
b) documentos expedidos y firmados electrónicamente por funcionarios o empleados públicos en el ejercicio de sus funciones;
-
c) documentos privados.»
Ahora bien, la definición más precisa, completa y útil a nuestros efectos se encuentra en el ap. j) del Anexo de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que lo conceptúa como:
- «Información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de...
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