El residuo de envase, valorizable o no: una mercancía cuya circulación, en principio, no debería impedirse

Autor:Rubén Serrano Lozano
Cargo del Autor:Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha
Páginas:154-220
RESUMEN

I. Planteamiento II La libre circulación de residuos: De regla general a excepción. Las razones de su progresiva limitación 1. Las razones justificadas del artículo 30 TCE y el medio ambiente como exigencía imperativa 2. Los principios de proximidad y autosuficiencía en la eliminación de residuos 3. El principio de corrección en la fuente de los atentados al medio ambiente 4. La planificación nacional de la gestión de los residuos III. El... (ver resumen completo)

 
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I Planteamiento

La rúbrica de este capítulo exige remitirnos a la doctrina general relativa a los residuos, por cuanto, como ya hemos señalado, la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases, cuando define el concepto de "residuo de envase" lo hace por remisión a la Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos319. Desde este punto de partida, las cuestiones que afloran en torno a los traslados de residuos (y por ende a los de los residuos de envases), son las siguientes:

  1. ¿Los residuos que pueden ser reutilizados o reciclados (los valorizables320), se pueden considerar residuos? ¿o son materias primas, y por tanto, productos o mercancías, en cuyo caso le son aplicables los artículos 30 (28 actual) y siguientes del Tratado?

  2. Los residuos que no pueden reutilizarse ni reciclarse, (los no valorizables o destinados a su eliminación), ¿qué son? ¿pueden considerarse productos o mercancías sujetos al mismo régimen jurídico que los anteriores, o están sometidos a un régimen jurídico diferente?

  3. ¿Qué se entiende por mercancía? Y, a tenor de su concepto, ¿qué tipo de residuos puede tener tal consideración? Page 155

A todas estas cuestiones hemos ido encontrando respuesta en la jurisprudencia del TJCE.

Comenzando por la última cuestión que nos formulamos, que, sin embargo, fue la primera en resolverse, debe observarse que el texto del Tratado no recoge una definición de mercancía, lo cual resulta, cuando menos, paradójico, ya que la libre circulación de mercancías es una de las "piedras angulares321" de las Comunidades Europeas.

Pues bien, fue en la Sentencia de 10 de diciembre de 1968, Comisión/italia, (asunto 7/68322), donde el TJCE declaró que por mercancías: "debe entenderse productos valorables en dinero y que pueden, como tales, ser objeto de transacciones comerciales".

Como dijera el Abogado General Sr. JACOBS 323, es "discutible si el Tribunal de Justicia pretendió dar, en el asunto 7/68, una definición exhaustiva del término mercancías", pero en todo caso, y como veremos, lo que resulta innegable es que esta definición es punto de referencia inexorable, ante la ausencia de una definición en el Tratado.

Una vez conocido el concepto de mercancías, procede despejar las dos primeras cuestiones.

A priori, atendiendo a la definición de mercancías, podemos encajar en ella sin mucha dificultad a los residuos valorizables, los destinados a reutilización o reciclaje, por cuanto se les presume un valor y pueden ser objeto de transacciones comerciales. Por tanto, serían mercancías, y caerían dentro del régimen establecido para garantizar su libre circulación.

En cambio, peor encaje encuentra en la definición de mercancías los residuos destinados a eliminación, es decir, los que no van a ser destinados a reutilización o reciclaje, para los que no se reconoce ningún valor, o al menos, ningún valor Page 156 positivo y sí negativo (decimos "negativo" por cuanto lo habitual es pagar por deshacerse de ellos).

Entonces: ¿los residuos valorizables, por ser mercancías, no son residuos? A esta cuestión, hace tiempo que dio respuesta el TJCE en la Sentencia de 28 de marzo de 1990, asuntos acumulados C-206 y C-207/88 Vessoso y Zanetti324, al declarar que "aunque puedan reutilizarse económicamente, las sustancias de las que se deshagan sus poseedores, pueden ser consideradas como un residuo".

Id est, que el concepto de residuo no debía entenderse en el sentido de excluir las sustancias susceptibles de reutilización económica325. O dicho de otra forma, no va a ser sólo la ausencia de valor la circunstancia determinante para la definición o concepto de residuo.

Nótese que en estos asuntos el debate de fondo consistía en reforzar el concepto jurídico de residuo, de forma que se impidiera la fuga de su régimen jurídico de los que fueran susceptibles de valorización. Por tanto, los residuos, por el hecho de ser valorizables no pierden su condición de tales, y por ende, no escapan del ámbito de aplicación de su ordenación. Dicho de otro modo: "el Tribunal ha adoptado una definición unitaria de los residuos y se abstiene de extraer consecuencias jurídicas de la posibilidad o no de reutilización económica de estas sustancias326".

Con estos datos, de las cuestiones que nos formulamos al principio de este capítulo, únicamente podemos responder a la primera cuestión y a parte de la tercera, esto es, hasta ahora sabemos qué se entiende por mercancía así como que no hay dificultad en considerar como tal a los residuos valorizables, que, por el hecho de ser valorizables, no abandonan su naturaleza jurídica de residuo.

Entonces, las cuestiones que quedan por resolver son la segunda y parte de la tercera, que pueden sintetizarse así: ¿los residuos no valorizables (los destinados a eliminación) son mercancías y como tales sometidos a las reglas que garantizan su libre circulación? ¿o, más bien, estos residuos constituyen un bien específico, sui Page 157 generis, difícilmente equiparable a las otras mercancías327, y por tanto, sometidos a otras reglas?

A esta labor precisamente se dedicó el TJCE en su Sentencia de 9 de julio de 1992 (As. C-2/90)328, en la que el TJCE instó a las partes y a los otros Estados miembros y a las demás instituciones a definir por escrito su postura sobre la siguiente pregunta329: "La circulación de residuos inutilizables y no reciclables, desprovistos de valor comercial, ¿está comprendida dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de mercancías o por el contrario las transacciones comerciales relativas a la gestión, al depósito o a la destrucción de los citados residuos se rigen por las disposiciones del Tratado sobre libre circulación de servicios?".

En respuesta a esta pregunta, el Gobierno belga alegó que el residuo inutilizable o no reciclable no era un valor, y que por ese motivo no entraba en el circuito económico "producción- transformación- consumo", y que, por tanto, una operación de gestión de tales residuos constituía una simple prestación de servicios330, ya que, según el Gobierno belga, para que el objeto sobre el que versa una transacción comercial sea considerado mercancía debe tener un valor, es decir, "ha de ser valorable en dinero 331".

Por el contrario, la Comisión, en respuesta a la misma pregunta estimaba que la circulación de los residuos inutilizables y no reciclables (los destinados a eliminación), estaba comprendida dentro del ámbito de aplicación de los artículos 30 a Page 158 36 (hoy 28 a 30) sobre libre circulación de mercancías conforme a los siguientes razonamientos332:

  1. Que resultaba innegable que los residuos inutilizables o no reciclables eran productos valorables en dinero y que podían ser objeto de transacciones comerciales. Es decir, que según la Comisión, eran mercancías, puesto que "de entrada sería muy difícil calificar un residuo como desprovisto de valor comercial, pues una cosa puede carecer de valor para una persona y tener un valor comercial para otra".

  2. Que el propio TJCE en su sentencia de 28 de marzo de 1990 (asunto Vessoso y Zanetti) había descartado la posibilidad de extraer consecuencias jurídicas de la distinción entre residuos reciclables o reutilizables de los que no lo eran.

  3. Que el carácter de reciclable o no de un objeto depende de factores subjetivos, como la intención de su poseedor, o de elementos económicos fluctuantes, como el coste de los procedimientos industriales, o de factores tecnológicos inestables, hallándose siempre en continua evolución.

  4. Que el propio TJCE había adoptado el...

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