Los enfoques de la modernización y su contexto cultural
| Autor | Manuel Arenilla Sáez |
| Páginas | 207-223 |
Page 207
En el centro de una política pública hay una decisión -que será conforma-dora si es realmente una política pública- que trata de satisfacer unas necesidades de los ciudadanos determinadas por los decisores políticos tras el proceso decisional correspondiente. Existe, por tanto, la voluntad de ser efi c a z , aunque puede ser que se adopten decisiones con la voluntad de no hacer, o que se adopte una decisión sin un propósito definido, simplemente porque se puede hacer. Pero lo cierto es que no siempre se consigue el éxito que se deseaba en la decisión, y eso sucede no sólo cuando no se tienen en cuenta los medios; es decir, en la decisión existe el riesgo del fracaso y de la ineficacia.
Claro es que hay que diferenciar entre las políticas públicas y lo que son simples prácticas o acciones administrativas. Los estudios concretos sobre análisis o evaluación de políticas públicas incluyen entre éstas lo que en realidad son frecuentemente acciones o actuaciones administrativas menores, a veces de poco calado administrativo o político. Esto produce en algunas ocasiones una cierta trivialización del válido enfoque de las políticas públicas.
Uno de los motivos que han inducido a la confusión en el análisis de políticas públicas es reconducir toda acción pública a una política pública. Esto, que desde un punto de vista especulativo podría ser posible, descansa en la necesidad de que toda acción pública tiene que ser legítima y, por tanto, reconducible a una decisión política. Se trata, por tanto, de un requisito de la legitimidad democrática de toda actuación pública paralela, en el campo del Derecho, a que toda acción pública debe someterse a una norma con rango de ley y, por tanto, con legitimidad directa del Parlamento.
Existe una gran parte de la actividad administrativa, y por tanto pública, que se dedica al mantenimiento de las instituciones del sistema político y de las demás actividades que no siempre genera la propia Administración. Además, existe una buena parte de la actuación administrativa sobre la que no se
Page 208
adoptan decisiones de forma cotidiana, ya que la decisión pudo tomarse hace mucho tiempo y en el momento actual simplemente se está ejecutando la misma. Todo ello lleva a defender una visión restrictiva de las políticas públicas, que deben tener el carácter de conformadoras e innovadoras.
La necesidad de reconducción a una jerarquía política elimina de la acción política, y en general pública, una serie de actuaciones que simplemente se realizan porque es posible hacerlas, porque siempre se han hecho, o porque responden a una serie de preferencias de un grupo determinado, sin que tenga que pasar por el centro decisional, y sin que éste siquiera llegue a tener noticia alguna. Esto es debido a que la Administración goza de una autonomía que le permite toda esa serie de actuaciones.
En este mismo sentido, no se pueden confundir las políticas públicas con el proceso político. La acción política no es reconducible toda ella a las políticas públicas porque hay una serie de elementos y actores del proceso político que no tienen por qué participar en una política pública concreta y algunos no participan en ninguna. También puede suceder que unos actores participen en la actualidad, pero que no lo hayan hecho históricamente; que no lo vayan a hacer en el futuro; o que participen en unas políticas y en otras no. La equiparación entre política pública y proceso político induce a la confusión al querer igualar toda acción política a la existencia previa de una política pública, por la necesidad, de nuevo, de remitir toda actuación a un núcleo otorgador de la legitimidad política. Y, como ocurría en el caso de la equiparación entre política y práctica, el núcleo decisional no tiene por qué "saber" lo que hacen determinados elementos del sistema político que pueden actuar por un interés difícilmente reconducible a una política pública determinada o a varias de ellas, incluso pueden actuar lejos del interés general, al que parece remitirse toda decisión, en el concepto amplio de política que suele manejar una parte de la doctrina.
El juego relacional, por ejemplo, entre los grupos de poder no concluye siempre, ni mucho menos, en una decisión que genere una política pública. Sólo algunas de las iniciativas contempladas por el núcleo decisor pasan a convertirse en verdaderas políticas públicas. Las causas pueden ser diversas, pero suelen tener que ver con no poder lograr los acuerdos necesarios -internos o externos- para impulsar la decisión o no disponer de los medios adecuados para llevar a cabo una política concreta. Además, las llamadas decisiones públicas y que afectan a entes alejados del centro decisional conformador apenas tienen interés político general -si bien sí, y mucho, en el ámbito de que se trate-, aunque requieran de medios administrativos, y a veces legislativos, y afecten a determinados grupos, como, por ejemplo, la aprobación de un plan parcial urbanístico. Claro que, en teoría, todo es reconducible a la legitimidad política o a la ley, pero esto se produce más por una necesidad de que la realidad encaje en el modelo formalista de corte liberal en el que nos encontramos que porque la realidad sea tan simple.
La decisión es el centro de una política, pero no es intocable. Se vuelve so-
Page 209
bre ella una y otra vez cuando no se acierta en el objetivo político, o cuando ni siquiera se llega a él. Éste sería el caso de las decisiones que no tienen en cuenta los medios ni los actores puramente administrativos. La evaluación se configura así como un reajuste del sistema que realimenta el proceso de comunicación que nutre la decisión política.
Este ir y vo l ver se puede explicar como un camino necesario para perfeccionar la decisión política, pero también puede dar lugar a interpretaciones que pongan de manifiesto la insuficiencia del análisis de políticas públicas. Esto estaría justificado porque el enfoque de las políticas públicas no está inicialmente orientado a ofrecer soluciones para llevar a cabo una buena gestión, y porque en muchos casos la evaluación lo que trata es de sustituir al análisis para acabar ajustando la decisión a los resultados buscados. En parte, esto es debido al escaso papel que dicho enfoque ha otorgado a los medios y a los recursos; en defi n i t iva, a la Administración pública. El resultado es de confusión y de que la teoría de las políticas públicas no asegura razonablemente el éxito en la gestión política ni pública en general. Pero lo cierto es que, hasta ese momento, tampoco ningún otro enfoque lo había logrado y que el de políticas públicas supone un avance notable sobre lo precedente al hacer énfasis en el proceso decisional, muy arrinconado hasta entonces.
Para poder salir de estas debilidades, la teoría de las políticas públicas adopta un enfoque que presenta desde las necesidades del ciudadano, reduciendo el peso de los políticos en la propia adopción de decisiones. Es el enfoque down-top. Sin embargo, esta solución no ha sido del todo exitosa ya que en realidad estaba, quizá inadvertidamente, reforzando una serie de tendencias que eran las causantes del enfoque anterior, como son:
- la defensa de los intereses propios de los políticos y del resto de los dirigentes por encima de los propios ciudadanos y de los grupos no integrados en el poder;
- la utilización por los dirigentes del ciudadano muchas veces como «coartada» o justificación de sus decisiones;
- centrarse solamente en los valores declarados por el ciudadano y no en los operativos, lo que llevaba a los dirigentes a la frustración al ver que lo que los ciudadanos declaraban querer hacer no mejoraba ni su consideración personal como político ni la de la institución;
- buscar la recuperación de la legitimidad política perdida en los ciudadanos desde una mera formalidad;
- utilizar el proceso decisional como método de «prueba y error», produciendo un alejamiento mayor de los ciudadanos, a los que se les dice que se quiere contar con ellos para las decisiones públicas pero que luego sienten que ni las políticas ni sus realidades satisfacen sus aspiraciones como ciudadanos70.
Page 210
La solución que se pretende a los problemas generados por los enfoques anteriores viene de la mano de la governance, que revitaliza el análisis sistémico y recupera la complejidad y la interrelación de la actuación pública. Así, la realidad es vista como un complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan, con una dinámica propia y de difícil conocimiento, impenetrable para los ajenos a él (BAENA, 2000: 119). En cierto modo, la governance sustituye el proceso lineal y recurrente de la teoría de las políticas públicas, con su ajuste down-top basado en un sistema que semeja un servomecanismo, reintroduce la complejidad, la importancia del entorno, de los aspectos culturales e interrelacionales de los subsistemas y de los actores y, sobre todo, la especialización de cada uno de esos subsistemas, de tal manera que es preciso el conocimiento detallado de cada uno de ellos para poder comprender los resultados de conjunto. Se gana de esta manera en realismo, pero a la vez se reconoce la dificultad de lograr el éxito en la gestión pública. Se busca en lo macro el no acierto seguro de lo micro, del management.
Pero si la teoría de las políticas públicas tiene dificultades para explicar la realidad política y administrativa desde un concepto amplio de política pública, la cuestión de tener éxito es más improbable si utilizamos un concepto restringido. Éste pasaría por la necesidad de tener en su corazón una decisión...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba