Encuadre jurídico de la Estrategia del Norte: alternativas y viabilidad
| Autor | Francisco Javier Durán García |
| Páginas | 213-242 |
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De la misma manera que son incuestionables el reconocimiento que hace la Carta Magna de la autonomía local, la suficiencia financiera y la subsidiariedad como principios fundamentales del sistema local español, también son evidentes las amplias competencias que el constituyente
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delega en el legislador para poder orientar las bases y el desarrollo concreto del régimen local. Esta premisa también ha sido aplicada en mate-ria de ordenación del territorio pues la Constitución vigente otorga amplio margen de actuación al Estado y a las CCAA.
Esta idea, sumada a la adaptabilidad que ofrece la propia articulación de la Estrategia del Norte, nos permite adelantar un escenario jurídico propicio a la posible implantación de fusiones coercitivas entre Municipios. Ahora bien, aunque no existen impedimentos normativos para articular fusiones, hasta el momento tanto el Legislativo como el Ejecutivo, estatal y autonómicos, vienen reconociendo el problema del inframunicipalismo, pero sólo han optado por otros métodos más cortoplacistas que, a nuestro juicio, ofrecen soluciones coyunturales.
Así las cosas, antes de analizar en profundidad la viabilidad de la Estrategia noreuropea, procederemos a revisar la evolución e incidencias más relevantes que han tenido otras vías de reforma aplicadas hasta la fecha que sí se han materializado para el sistema local en España de forma más o menos generalizada. La comparativa entre las diferentes vías adoptadas servirá en apoyo de nuestra tesis.
Focalizando la atención sobre el vigente periodo constitucional, los esfuerzos políticos y legislativos encaminados a paliar las carencias de la fragmentación local se han venido apoyando en estrategias diferentes a la que venimos planteando por tratarse de una problemática recurrente. Aunque la posibilidad de la fusión de Municipios está recogida en la legislación básica y en la legislación autonómica, las innovaciones en materia de articulación del territorio han mantenido al margen esta alternativa, y han optado por respetar la planta tradicional a través de dos vías. Primeramente, desde las CCAA, se ha incentivado la asociación voluntaria de Municipios autónomos. Posteriormente, desde el Gobierno de la Nación, tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, LRSAL, se ha posicionado a la Diputación Provincial como administración articula-dora del nivel local.
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4.1.1.1. LA ESTRATEGIA DEL SUR: MODELO ASOCIATIVO
El Prof. HEINELT465, en contraposición al denominado «Norte», también acuñó la expresión «Estrategia del Sur de Europa» para designar por su localización geográfica el grupo de países que optaron por mantener la planta tradicional de Municipios y articular la prestación de nuevos servicios, especialmente los demandados por la implantación del Estado del Bienestar, a través de fórmulas asociativa de carácter voluntario. Principalmente se encuadran los Estados de la cuenca mediterránea de Europa, comenzando por Francia, en tanto que su sistema de organización administrativa inspiró la configuración territorial moderna de estos países, e incluyendo a países como Grecia, Portugal, Italia y España.
Este grupo de Estados, en origen y hasta que algunos se han visto forzados por las exigencias financieras de la Troika europea a cambiar de estrategia, no apostó por la agrupación forzosa de Municipios. Frente a las dificultades del inframunicipalismo, problema compartido con los países del norte de Europa, optaron por mantener el mapa municipal heredado y potenciar mediante herramientas jurídicas y económicas la asociación de Municipios a fin de que, bajo los principios de libre asociación y potestad de auto-organización, se crearan estructuras intermunicipales para la gestión conjunta de servicios y asistencia técnica a los Municipios que las constituyen466.
A) El desarrollo de la Estrategia del Sur en España: las mancomunidades
En el caso concreto de España, la Constitución de 1978 sienta las bases propicias para que se desarrolle una época de auge del pluralismo asociativo municipal467. Entre las disposiciones que contribuyen a este propósito encontramos el art. 22 sobre el derecho de asociación (aplicación extensiva), el art. 141.3 que prevé la posibilidad de agrupaciones de Municipios diferentes a la división provincial, y el art. 152.3 que arroga a los Estatutos de Autonomía la facultad de
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establecer circunscripciones territoriales propias, mediante la agrupación de Municipios limítrofes. En consonancia con el mandato constitucional, la LRBRL reconoce también la posibilidad de las CCAA para crear en su territorio Comarcas u otras Entidades que agrupen Municipios (art. 42), así como la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las CCAA mediante los consorcios o los convenios administrativos (art. 57), y, finalmente, la capacidad para constituir asociaciones, de ámbito estatal o autonómico, para la protección y promoción de sus intereses comunes (DA 5ª). Es obligado terminar este resumen normativo haciendo referencia al art. 10 CEAL por el que se reconoce a nivel europeo el derecho de los Municipios, en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el ámbito de la ley, asociarse con otras Entidades locales para la realización de tareas de interés común. Finalmente, procede mencionar la posibilidad de extender la asociación al ámbito comunitario a través las denominadas Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial y los convenios de cooperación transfronterizos468.
La relación normativa expuesta no es más que la plasmación de una corriente teórica tradicional en materia de organización territorial que propugna la configuración de éste a través de la articulación de comarcas y que, ya a mediados del s. XX, desechaba la reducción del número de Municipios en pro de la agrupación municipal469. Es más, en la legislación autonómica está presente esta opción al haber sido la elegida por varias CCAA como vía para configurar la organización periférica de su administración o para planificar el territorio autonómico. Esta forma de dividir el territorio a través de comarcas se asume en los planes subregionales de ordenación del territorio de Andalucía470, en los planes de desa-
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rrollo comarcal de Galicia471, en las demarcaciones de La Rioja472, en el proceso de comarcalización en Aragón473y Asturias474, o la organización comarcal de Cataluña475.
Ahora bien, sin género de dudas, el modelo asociativo local tiene su máxima expresión con el desarrollo de las mancomunidades de Municipios, que encuentra su referente en los denominados «syndicat de comunes» del modelo administrativo francés476. El tipo mancomunado de asociación está dentro de las técnicas de cooperación interadministrativas que recoge la Ley de Bases junto a los consorcios. En concreto, en el art. 44 LRBRL se reconoce el derecho a la asociación para ejecutar en común obras y servicios de su competencia y, además, se regula sucintamente lo referente a los integrantes, personalidad y capacidad, estatutos y vida jurídica. Esta legislación básica, que ha sido modificada por la DT 11ª LRSAL -limitando su radio de acción-477, está desarrollada en la mayoría de leyes autonómicas sobre régimen local. A diferencia de la comarca, que es una estructura a iniciativa autonómica, las mancomunidades surgen de aglutinar la voluntad municipal, sin embargo la puesta en marcha de muchas de ellas ha sido incentivada económicamente desde muchas Comunidades Autónomas (Vg.: las mancomunidades integrales en Extremadura478). Además de la participación voluntaria, estas Entidades locales se caracterizan por estar compuestas sólo por Municipios (Vg.: a diferen-
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cia de los consorcios que aúnan diferentes Administraciones), tener una organización flexible que puede evolucionar en función de las modificaciones aprobadas de sus estatutos, y no precisan estar conformadas por una continuidad de territorios (aunque en la lógica es lo deseable para que sea eficaz). El número y alcance de los servicios que prestan es muy diverso ya que varía, siempre dentro del marco permitido por la ley, en función de la voluntad de cada grupo de Municipios479.
Centrando la atención sobre el alcance de las mancomunidades y del fenómeno asociativo municipal, pasamos a referir algunas cifras que denotan la expansión que, si bien no es por igual en todas las CCAA, ha tenido por gran parte del territorio nacional. En la actualidad, en torno a un 70% de Municipios españoles forman parte de, al menos, de una mancomunidad480; más concretamente, según los datos que tiene el Tribunal de Cuentas la cifra de mancomunidades supone un 8% sobre el conjunto heterogéneo de Entidades locales481, lo que traducido en número, según dato de 2015 del Registro de Entidades Locales, asciende a 1.001 mancomunidades482.
Las causas de esta potenciación de estructuras intermunicipales se identifican, en parte, con los mismos motivos que llevaron a otros países a la puesta en marcha de los procesos de fusiones municipales. Estrategias diferentes para un mismo elenco de problemas. Así, en un intento de solventar parte de las disfunciones que conlleva el inframunicipalismo diagnosticado en España, la cooperación municipal se planteó como solución para asumir la creciente demanda de nuevos servicios y un intento de aplicar economías de escala en la gestión de los mismos. La defensa de esta vía frente a las fusiones, esto es, mantener un elevado número de Municipios, se ha venido argumentado so pretexto de una
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mejor defensa de la autonomía local y una representación democrática más próxima483. Ahora bien, más allá de la justificación doctrinal, lo cierto es que ha sido fundamental para el desarrollo de...
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