Enajenación de los bienes municipales
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 262-283 |
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La obligación de calificar que impone a los Registradores el artículo 18 de la Ley Hipotecaria les puede llevar-y les lleva en ocasiones-a caminar por las poco conocidas sendas del Derecho Administrativo, cuando en aquellos documentos que se les presentan ha intervenido de una u otra manera una persona jurídico-pública. El estudio de estos problemas ofrece un interés práctico extraordinario, si tenemos en cuenta que la preparación fundamentalmente jusprivatista de aquellos funcionarios les ha hecho olvidar, por lo general, la teoría del Derecho público. Una prueba evidente de ello está en la conocida obra de Roca Sastre en la que, sin duda alguna, sus capítulos más endebles son aquellos que se refieren al estudio de alguno de estos problemas. De aquí que me permita llamar la atención sobre ello, ya que el intervencionismo cada día mayor de las Entidades públicas tendrá como consecuencia que entre los documentos que se nos presenten a calificar sea cada vez mayor el número de los teñidos por el matiz jurídico-público al que me he referido 1. Y sólo una preparación adecuada nos permitirá denegarPage 263la inscripción de aquéllos en que la Administración ha infringido normas de esencial cumplimiento, contribuyendo a la elevada tarea de garantizar el sometimiento de la Administración al Derecho.
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Fue la doctrina del Estado de Derecho la que, al proclamar el principio de la sumisión del Estado a la norma jurídica, introdujo el concepto de persona jurídica en el Derecho público. Si el Estado, en sus relaciones con sus subditos, está sometido al Derecho -sus relaciones son relaciones jurídicas-, debe ser considerado persona, no sólo en su aspecto patrimonial sino en su consideración total. Ahora bien, al elaborarse esta idea, y como consecuencia de los principios de la Revolución francesa, es cuando se realiza plenamente la idea de centralización política. Por eso, en los Manuales clásicos de Derecho administrativo se estudia únicamente la personalidad del Estado. Como ha dicho Jordana de Pozas, «no existiendo legalmente otra entidad dotada de independencia y fines públicos que el Estado, no cabía más Administración pública que la del Estado, y a ella había de referirse la ciencia del Derecho administrativo». Si aun se habla de Municipios y Provincias, no se les consideraba como entidades distintas del Estado ; en nuestros textos reguladores del régimen local tenemos no pocos ejemplos de esta comente.
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Pero pronto se observa una nueva tendencia. No sólo se van a reconocer como entidades propias a las locales, sino que junto a las entidades administrativas territoriales van a surgir unas nuevas entidades, las llamadas institucionales o corporativas, como consecuencia del incremento extraordinario de los fines estatales y de la imposibilidad de ser realizados adecuadamente por él 2. A estaPage 264 nueva descentralización se le ha llamado descentralización por servicios 3, no encontrándose recogido su régimen jurídico en un solo texto legal, sino disperso en preceptos diversos. Consecuencia de esta doctrina es que los Manuales de Derecho administrativo, en vez de estudiar bajo la rúbrica «personalidad de la administración», imicamente al Estado, se ocupan de los distintos sujetos que llevan a cabo la actividad administrativa, de las personas jurídico-públicas.
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Entre las personas jurídico-públicas están los Municipios. En el artículo 6.° de la vigente Ley de Régimen Local (en lo sucesivo citaré L. R. L.), se dice : «para el cumplimiento de sus fines, los Ayuntamientos... en representación de los Municipios... tendrán plena capacidad jurídica, con sujeción a las leyes. En consecuencia, podrán adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras y servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes», de conformidad con el principio general que se contiene en el artículo 38 del Código civil 4.
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Por tanto, los Municipios tienen capacidad, que dicho artículo llama «plena», si bien, como luego veremos, no puede en realidad considerarse así, ya que capacidad plena, dentro del Derecho público, únicamente la tiene el Estado; las demás entidades tienen limitada su capacidad y están subordinadas al Estado en relación de «tutela» 5. Pues bien, de todos los problemas que plantea laPage 265 capacidad de estas entidades municipales, en el presente trabajo únicamente voy a referirme a uno de ellos el relativo a la enajenación de sus bienes ; es decir, a aquellos casos en que del patrimonio de un Municipio sale un bien y pasa a ser propiedad de persona distinta. No me refiero al caso contrario en que el patrimonio de un Municipio se vea incrementado por un bien que antes pertenecía a persona distinta, posibilidad que no puede hoy discutirse. Ya la Ley de autorizaciones -de 2 de marzo de 1917 suspendió las Leyes desamortizadoras en beneficio de los Ayuntamientos y Diputaciones el artículo 5.° del Estatuto municipal dispuso: «Quedan derogadas las leyes desamortizadoras en cuanto se refiere a los bienes de los Municipios y de las Entidades locales menores» ; también la Ley municipal de 1935, en su artículo 3.°, después de establecer el principio general de capacidad, deroga expresamente «las leyes desamortizadoras en todo cuanto se refiere a los bienes de las entidades municipales, sin perjuicio de los derechos reconocidos en la Hacienda pública», y la L. R. L. ya hemos visto que reconoce, en general, la capacidad de adquirir.
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Pues bien; la enajenación de los bienes municipales puede tener lugar :
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A título gratuito: donaciones, que únicamente podrán hacerse a «Entidades o Instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término y previa autorización del Ministerio de la Gobernación» (artículo 189, 2.°).
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A título oneroso, que es el supuesto normal, y puede ser : a') Recibiendo dinero a cambio: venta.
b') Recibiendo otra cosa equivalente permuta.
Por consiguiente, los contratos civiles 6 que pueden servir dePage 266 título a la transmisión de la propiedad de los bienes municipales (artículo 609 del Código civil) serán : o el de donación, o el de compra-venta, o el de permuta, siendo aplicable el artículo 1.446 del Código civil para distinguir estos últimos. Fijados los casos concretos de enajenación, he de señalar que no se van a estudiar aquí todos los problemas que plantea en cuanto a bienes municipales se refiere, sino que, teniendo en cuenta que se trata de enajenaciones especiales por razón del sujeto que enajena, se examinarán aquellasPage 267 normas de Derecho administrativo que supongan una especialidad respecto a las normas civiles 7.
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El estudio de la capacidad para enajenar bienes municipales implica el examinar a qué Entidad la ley confiere tal facultad 8. Si al Municipio o a otra Entidad local. Siendo de un Municipio los bienes que van a ser objeto de la enajenación, parecerá lógico que sea el Municipio propietario de los bienes el que tiene dicha capacidad, según las normas generales antes señaladas.
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Ahora bien, aun cuando se les reconozca a los Municipios esta capacidad para enajenar sus bienes, dicha capacidad se encuentra limitada por razones de «tutela», exigiéndose en ciertos casos la intervención del Estado para que autorice la enajenación 9.
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Ya la ley de 1877 exigía la aprobación del Gobernador, «oyen-Page 268do a la Comisión provincial (artículo 85), precepto del que se ha dicho que es de los más centralizadores de la ley, y que «los Ayuntamientos, con arreglo a ellos, carecerían de personalidad, y la adquisición, permuta y enajenación de los bienes de los pueblos quedaban en absoluto en poder del Gobernador y del Ministro» 10.
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El Estatuto municipal atribuía la enajenación a la «exclusiva competencia» de los Ayuntamientos (artículos 150 y 153) ; pero el Real decreto de 2 de abril de 1930 exigió la previa conformidad del Ministerio de Hacienda, además de atenerse a los requisitos de las disposiciones vigentes. La Ley municipal de 1935 derogó virtualmente las normas de este Decreto, atribuyendo la enajenación a la competencia de los Municipios, y exigiendo en ciertos casos el referéndum, que fue sustituido por el Decreto de 25 de marzo 1938 11.
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La L. R. L., en su artículo 189, 1, dice : «Los bienes inmuebles de propios no podrán enajenarse, gravarse ni permutarse sin autorización del Ministerio de la Gobernación, previo informe del Ministerio de Hacienda, cuando su valor exceda del veinticinco por ciento del presupuesto anual de la Corporación. No obstante, se dará cuenta al Ministro de la Gobernación de toda enajenación de bienes inmuebles que se proyecte», y esta regla se aplica también a los bienes de dominio público desafectados, según el artículo 190. Y el artículo 191, dice: «Cuando se trate de enajenaciones o gravámenes que se refieran a monumentos, edificios u objetos de índole artística o histórica habrá de preceder a la autorización el informe del Ministerio de Educación Nacional».
En estos casos no estamos ante un acto administrativo conjunto, ya que la autorización es un acto independiente (presupuesto) del acto de enajenación ; el acto en que se acuerda la enajenación es propio de la Entidad municipal de que se trate, y la autorización surte...
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