La ejecución de los sistemas en la legislación urbanística estatal
| Autor | Sebastián Grau Ávila |
| Cargo | Abogado y Técnico Urbanista |
El título de esta ponencia hace referencia a los dos aspectos, fundamentales del proceso de gestión o financiación de las cargas urbanísticas, consistentes en la cesión de terrenos y en la ejecución material de la obra urbanizadora. Aunque inicialmente el objetivo de la presente intervención se limitaba al análisis de la ejecución de los llamados «sistemas generales», centrado a su vez en la legislación estatal (Ref.), el estudio de las diversas cuestiones presentes en el debate nos ha llevado a la necesidad de extender su objeto en el siguiente sentido: el concepto de lo que son los «sistemas generales» no se entiende sin una continuada referencia a los otros tipos de sistemas, es decir, a los «sistemas locales», y, por otro lado, la consideración en paralelo de la legislación urbanística catalana (Ref.) y de la normativa estatal, permite una mejor comprensión de las instituciones que se estudian.
Dicho esto, debemos advertir, a fin de situar convenientemente el objeto de esta ponencia en el contexto de las demás intervenciones producidas en este Seminario, que hoy analizaremos los «sistemas generales y locales» desde la perspectiva del principio de recuperación de las plusvalías por la comunidad, mientras que en la anterior intervención sobre esta misma materia la cuestión se centró en la ejecución del urbanismo desde el principio de la equitativa distribución de cargas y beneficios, Aquella visión hacía referencia, así, a las relaciones internas nacidas entre los propietarios afectados por la carga, mientras que hoy analizaremos la exigibilidad de esa misma carga por la Administración urbanística.
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CONCRECION DEL OBJETO DE LA PONENCIA. EL ALCANCE DE LAS CARGAS
Todas las referencias legales y doctrinales al tema de la gestión y ejecución del Urbanismo vienen dirigidos, en realidad, al análisis de la problemática de la financiación de los costos de la materialización de las previsiones teóricas de los planes, en cuanto instrumentos de actuación de las entidades públicas. Gestionar o ejecutar el planea miento no es más que determinar el quién, el cómo y el cuándo de la financiación de sus previsiones.
En el modelo económico y de propiedad privada dibujado en nuestra Constitución está aceptado que las previsiones del planeamiento que deben producir lucro o beneficio patrimonializado a los particulares deben ser consecuentemente financiadas por esos mismos particulares. El problema radica en la financiación de aquellas previsiones del plan que, en esencia, benefician o se ejecutan en favor de una generalidad de ciudadanos no específicamente identificables.
Así, la dialéctica del planeamiento se plantea entre la financiación específica mediante fórmulas propias de la legislación urbanística, por un lado, y, por otro lado, la financiación genérica en razón de la aplicación de los mecanismos comunes de las normas del régimen local tributario. En el primer caso, la doctrina haría referencia a lo que se denominan «sistemas locales», mientras que en el segundo caso estaríamos ante los denominados «sistemas generales».
Esta misma distinción ha sido expresada gráficamente por la doctrina (Ref.) al hablar de «dotaciones, dirigidas a atender las necesidades de la ciudad en su conjunto, o al menos de varios sectores» y de «dotaciones atribuibles al servicio de un solo sector. Esta diferenciación se explica en el siguiente sentido: «La naturaleza de las cosas impone que existan unas regulaciones que, en razón del principio de coherencia, atiendan al conjunto y otras que, en virtud del principio de inmediatividad, atiendan a un fragmento del conjunto».
De esta manera, cuando nos referimos a dos clases de «sistemas» también hacemos referencia en síntesis a dos fórmulas de financiación: el sistema general será financiado por la comunidad en base a fórmulas tributarías, mientras que el sistema local será financiado por los propietarios del correspondiente, sector, en base a la cesión gratuita y a la distribución equitativa entre ellos de la carga.
Pero esa es tal vez una simplificación excesiva, de manera que existirán puntos de contacto en los cuáles sea difícil definir el alcance de las cargas de soportar la cesión a cargo dé los propietarios del sector, es decir, para decidir sobre la aplicabilidad de una u otra fórmula de financiación. Por eso, se hace necesario profundizar en el sistema legal de definición de obligaciones de los propietarios, lo cual, en otro sentido, será también analizar las potestades de la Administración en cuanto a la exigibilidad de las cesiones gratuitas.
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LAS CARGAS EN LA LEGISLACION DEL PARLAMENTO CATALAN (Ref.)
3.1. LA CARGA DE LA CESION
En la legislación catalana las cargas de la propiedad siguen vinculadas, al igual que en la legislación del suelo vigente desde 1956 al llamado «régimen, jurídico del suelo», en el sentido de que «las facultades del derecho de propiedad se ejercerán... de acuerdo con la clasificación urbanística de los predios» (Ref.). Por eso debemos analizar la cuestión desde la perspectiva de las diversas clases de suelo:
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Suelo urbano.
a') Sistemas locales integrados por jardines, plazas y centros docentes y asistenciales al servicio del polígono o unidad de actuación. Son de cesión obligatoria y gratuita «cuando estos suelos vengan reservados por los planes en el marco de una unidad de actuación delimitada expresamente en el planeamiento». Se exige, pues, que la reserva resulte del plan - que podrá ser el general o el especial - y que la delimitación de la correspondiente unidad de actuación también...
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