La eficacia de los Planes Generales carentes de publicación Normativa. Efectos de una errónea interpretación...
| Autor | Jorge L. Gonzalez Alonso |
| Cargo | Técnico de la Administración Local. Técnico Urbanista |
La Eficacia de los Planes Generales carentes de Publicación Normativa. Efectos de una Errónea Interpretación de La Doctrina del Supremo
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EL PORQUE DE REINCIDIR NUEVAMENTE EN LO QUE PARECEN SER VIEJOS TEMAS
Mucho, y en general bien, se ha escrito a propósito de la doctrina sentada en vía de revisión por el T.S. a raíz de la S. de 11 de julio de 1991 (A.6.352) estableciendo un nuevo criterio en virtud del cual los Ayuntamientos en los que no se hubiese procedido a publicar íntegramente las normas contenidas en sus instrumentos de planeamiento se verían legalmente imposibilitados para aplicar los parámetros urbanísticos en aquéllas establecidos a los actos de edificación y uso del suelo para los que se les solicitase licencia. Llega el Alto Tribunal a esta conclusión rectificando su inicial posicionamiento que consideró aplicable referida exigencia únicamente a aquellos planes aprobados definitivamente por las Entidades Locales pero no a aquellos otros en que tal aprobación se produjese por acuerdo del competente Organo autonómico; y lo hace rectificando, como decimos, en S. de 10 de abril de 1990 (Arz. 3593) seguida por otras más que indefectiblemente desembocarían en que la vía del recurso de revisión dirimiera definitivamente la contradicción (S. citada de 11 de julio del 91 y otra de 22 de octubre del mismo año).
Es sobradamente conocido que el Supremo Tribunal fijó su último criterio por aplicación y en nueva interpretación del art. 70.2 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen local (en adelante L. 7/85), quedando así establecido en interpretación jurisprudencial que absolutamente todos los instrumentos de planeamiento aprobados a partir de la entrada en vigor de la L. 7/1985 se ven afectados por este requisito de publicar íntegramente las normas urbanísticas en ellos contenidas. Seguidamente ofrecemos una reseña de los dispares pronunciamientos judiciales.
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LOS CONTRARIOS PRONUNCIAMIENTOS JURISPRUDENCIALES EN RELACION AL NUM. 2 DEL ART. 70 L. 7/85
En su inicial redacción, el art. 70.2 de la Ley 7/85, vino a establecer:
Los acuerdos que adopten las Corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las Ordenanzas, incluidas las normas de los Planes Urbanísticos, se publican en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el art.65.2. Idéntica regla es de aplicación a los presupuestos en los términos del artículo 112.3 de esta Ley
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El nuevo precepto legal implicó lisa y llanamente la transformación del anterior régimen relativo a los requisitos de eficacia de los Planes de Ordenación Urbana, del que baste recordar que tan sólo la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva se constituía en condición para que aquellos desplegaran efectos jurídicos. A partir de la entrada en vigor de la L. 7/85 se produce una ampliación/profundización en el ámbito de la publicación del contenido de los planes; no bastará ya la mera publicidad del acto aprobatorio, sino que ésta deberá extenderse al contenido normativo de aquéllos.
Así las cosas parecería que en aplicación del «in claris non fit interpretatio» nos encontraríamos en presencia de uno de esos artículos que nunca llegarían al índice de los repertorios de jurisprudencia. Nada más lejos de la realidad, la problemática generada por la aplicación del nuevo mandato legal dio lugar a contradictorios pronunciamientos del Alto Tribunal que abrieron la vía del recurso de revisión al objeto de dirimir la patente contradicción hasta entonces existente entre los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales. Muy resumidamente transcribimos a continuación la crónica de la controversia.
En un primer momento el Alto Tribunal estima que el citado art.70.2. L. 7/85 no se refiere y, en suma, no es de aplicación a las normas de los planes que aprueban definitivamente otras Administraciones distintas de las Corporaciones Locales; ¿por qué?, se dirá, si el precepto se nos antoja claro y rotundo, «non fit interpretatio», decíamos. Eso decíamos para ahora, sin entrar creo en contradicción, añadir que, al margen de que en la práctica cualquier aforismo puede ser contestado con su contrario, el anteriormente transcrito resulta especialmente desafortunado. En efecto, aun cuando las palabras de nuestras leyes fueren, que no lo son y menos aún en el denominado Derecho urbanístico; aún, decimos, cuando «las palabras dellas (de las leyes) fueren buenas, llanas e paladinas porque ome las pueda entender e retener...», como aconsejan Las Partidas, seguiría, ello no obstante, siendo necesario leerlas, ergo interpretarlas.
No creo que incurriese en desatino el Tribunal Supremo en su Sentencia de 24 de enero de 1989 (Arz. 431) al afirmar, entre otros extremos que:
Las normas del Plan General revisado de Lloret de Mar, aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona (órgano distinto a la Corporación Local), no debieron ser objeto de la publicidad establecida en el artículo 70.2
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En efecto, dice la Sentencia que el citado precepto se refiere a la publicidad que hay que dar a los acuerdos de las Corporaciones Locales dado el tenor del mismo que de igual forma, es de ámbito local como corresponde a la Ley en la que está inserto, lo cual no significa, dice el juzgador, que «el mismo deba aplicarse a las normas de los Planes Urbanísticos que aprueben definitivamente órganos distintos de las Administraciones Locales».
Hasta aquí la primera toma de posición de la jurisprudencia.
Naturalmente no puede ser objeto de este trabajo, ni es propósito de quien lo suscribe teorizar sobre la fundamentación del Tribunal; cualquier concesión en tal sentido resultaría, aquí y ahora, cuando menos improcedente al fin que nos ocupa: definir cuál es la situación urbanística en aquellos municipios que han venido inobservando las prescripciones de publicidad plena que el Supremo terminará fijando al modificar este inicial pronunciamiento.
Huyendo así de la profusión de citas doctrinales forzoso es continuar señalando cuál es la siguiente postura que en materia de publicidad del Planeamiento adopta el T.S., la cual no puede ser más distinta a la hasta entonces adoptada. Puede resumirse así: el artículo 70.2 no puede referirse sólo a los planes cuya aprobación definitiva es de la competencia municipal, por consiguiente los Planes Generales, aun siendo aprobados en sede autonómica, quedan sometidos a los imperativos de tal precepto, por forma tal que la falta de publicación les priva de eficacia o, lo que es lo mismo: si no se publican sus Ordenanzas éstas no entran en vigor.
Este cambio de opinión del T.S. es lo que interesa a nuestro propósito; la fundamentación del mismo, resulta, ya lo he dicho, totalmente accesoria. El juzgador ahora dice «Diego», entre otras cosas porque, como se aprende en los primeros cursos de Derecho, él no está (malo estaría) vinculado por aquello donde dijo «digo».
Es a partir, creo, de la Sentencia de la Sala Tercera del T.S. de 10 de abril de 1990 (Arz. 3593) cuando se abre paso la nueva doctrina.
Muy sintéticamente los argumentos que ahora se barajan son los siguientes: «no resulta en modo alguno explicable que los planes de menor trascendencia» que serían los que aprueba la Corporación Local de turno «estén sometidos a las rigurosas exigencias de la Ley 7/85 y en cambio el Plan General de Ordenación Urbana, de mayor relevancia, pueda entrar en vigor sin publicidad alguna para las normas definitivamente aprobadas». A más de ello estaría «el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico -art. 5.º-1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-... », lo que reconduce al principio general de publicidad de las normas consagrado en el art.9.º-3 C.
Todo ello lleva ahora a concluir al T.S. que «el art. 70.2 de la Ley 7/85 no puede referirse sólo a los planes cuya aprobación definitiva es de la competencia municipal».
En el mismo sentido se expresan nuevamente las SS. de 9 de julio de 1990 (Arz. 6021), 12 de diciembre de 1990 (Arz. 9952) y 30 de enero de 1991 (Arz. 617).
La contradicción existente, lo dije al iniciar estas consideraciones, se dirime definitivamente en SS. de Revisión de 11 de julio de 1991 y 22 de octubre del mismo año en las que claramente y sin dudas ya se establece la aplicabilidad del 70.2 a todo tipo de planes, ya los aprobase definitivamente el ente autonómico o la Corporación Local.
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LAS SECUELAS DE LA NUEVA DOCTRINA. ¿HORROR VACUI?
Si mucho decíamos se ha escrito sobre los reseñados razonamientos jurisprudenciales, son escasas o nulas, al menos desde el conocimiento de quien suscribe, las consideraciones sobre las tremendas implicaciones que el último y garantista pronunciamiento judicial podría llegar a tener en el ya de por sí convulso mundo del urbanismo. Llama poderosamente la atención el prácticamente unánime rechazo y la crítica que ha merecido desde la doctrina la Sentencia 61/97 (esta vez del Constitucional), frente al silencio o las discrepancias a media voz dispensadas en este asunto al Supremo. Resulta patente que el terremoto propiciado por la Sentencia 61/97 con su secuela de demolición del Ordenamiento estatal pudo dejar a buena parte de este país en una situación de anomalía urbanística. Frente a ello, como es bien sabido reaccionaron algunas Autonomías, «resucitando» el texto derogado del 92, que en eso y no en otra cosa consiste lo que por algunos se ha dado en llamar pomposamente como «reenvío recepticio» de las leyes autonómicas al texto declarado inconstitucional (Ref.).
Si fácilmente se colige que esa inusual prestancia de la Administración Autonómica en dotarse de una nueva norma «revitalizando» la derogada, era la lógica respuesta al «horror vacui» producido por la sentencia del constitucional, ya es más difícil de comprender la falta de diligencia con que esa misma Administración u otras distintas (las...
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