Disciplina bancaria y protección del consumidor
| Autor | Manuel-Ángel López Sánchez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Mercantil Universidad de Navarra |
| Páginas | 11-25 |
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El presente estudio, salvo alguna pequeña modificación, constituye la versión española de la contribución de su autor al Líber amicorum Prof. Dr. Noibert Reich, de próxima publicación, donde aparecerá bajo el título «Banksonderregelung und Verbaucherschutz in Spanien».
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Manuel Ángel López Sánchez Licenciado en Derecho por la Universidad de Zaragoza y Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia (Premio «Leone Bolaffio»), es Catedrático de Derecho mercantil y Profesor Ordinario de la Universidad de Navarra. En materia de protección de los consumidores, ha publicado numerosos trabajos en libros y revistas nacionales y extranjeras, y participado en más de una decena de proyectos de investigación financiados por la Comisión de las Comunidades Europeas. Es miembro de distintos Consejos de redacción, entre ellos el de «Estudios sobre Consumo».
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La actual disciplina bancaria española sobre protección de la clientela de las entidades de crédito tiene su origen remoto en los comienzos del proceso de liberalización del sistema financiero español iniciado a finales de los años setenta y principios de los ochenta. En efecto, el 17 de enero de 1981, el Ministerio de Economía dictaba la Orden por medio de la cual se emprendía una acción encaminada a proporcionar mayores dosis de libertad, flexibilidad y transparencia a las relaciones entre las entidades de depósito y sus clientes1. En lo esencial, de lo que se trataba era de sustituir el sistema existente de tipos de interés máximos y comisiones libres por otros de tipos de interés libres y comisiones máximas, juntamente con el establecimiento a cargo de las entidades de depósito de la obligación de publicar sus tarifas de comisiones y condiciones y de atenerse a ellas. Con todo, sin embargo, las autoridades bancarias retuvieron prudentemente algunos controles en relación con los tipos de interés en operaciones pasivas a la vista y a corto plazo y respecto de las comisiones anejas al crédito, con el fin de evitar el encarecimiento desordenado de los costes de las entidades de depósito, que pudiera poner en peligro su equilibrio, así como la perturbación en la estructura de la condiciones financieras2.
Con el paso del tiempo, la evolución del sistema y de los mercados financieros, consecuencia de la multiplicación y difusión de instrumentos rentables y muy líquidos de colocación de fondos y de la normalización de las condiciones de crédito, evidenciaron la escasa vigencia práctica de aquellos controles así como la conveniencia de prescindir de ellos como mecanismos de protección de la clientela de las entidades de depósito. En su lugar, las autoridades del sector optaron decididamente por la adopción de medidas tuitivas de carácter informativo, que garantizarán a los usuarios de los servicios bancarios el exacto conocimiento de los términos en que concertaran sus operaciones con las entidades de depósito. A tal fin fue promulgada la Orden de marzo de 19873, derogatoria de la anterior, y Circular 15/1987, de 7 de mayo, del Banco de España, a través de las cuales, por una parte, se mantuvieron las exigencias preexistentes en materia de publicidad de tipos preferenciales y tarifas de comisiones, junto con la obligación de proporcionar a los clientes documentos liquidatorios completos y suficientemente expresivos, y, por otra, fueron introducidas nuevas garantías en forma de normas sobre fechas de valoración, entrega de documentos contractuales y creación de un «Servicio de Reclamaciones» gestionado por el Banco de España4.
En estas circunstancias, tuvo lugar la publicación de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito (LDIEC), por virtud de la cual se facultaba al Ministerio de Economía y Hacienda para proteger a través de disposiciones especiales los legítimos intereses de la clientela activa y pasiva de las entidades de crédito5, sin perjuicio de la libertad de contratación que debía presidir las relaciones entre dichas entidades y sus clientes —al tiempo que se autorizaba al Banco de España para el desarrollo de tales disposiciones, siempre que éstas le habilitasen para ello de modo expreso6, y se declaraban vigentes las circulares emanadas hasta el momento7, y en tanto no fueran modificadas o derogadas por otras posteriores, en espera de un texto que las refundiera8—. Con esta habilitación legal, la vigente regulación de la materia se halla contenida en la Orden de 12 de diciembre de 1989, que expresamente deroga las anteriores de 1987 y 1988, y que ha sido complementada por la Orden de 5 de mayo de 1994, y en la Circular 8/1990, de 7 de septiembre, que ha sido objeto de parcial y sucesiva modificación por las Circulares 13/1993, de 21 de diciembre9, 5/1994, de 22 de julio10, y 3/1996, de 27 de febrero11.
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Las disposiciones a que se acaba de hacer referencia12 establecen una disciplina tuitiva de los intereses de la clientela bancaria que está llamada a operar en cada una de las diversas fases o momentos por los que puede atravesar la relación jurídica que llegue a entablarse entre las entidades de crédito y los destinatarios de sus servicios. Como es fácil intuir, esas fases o momentos se corresponden con el período precon-tractual, el perfectivo o inicial de la relación y el de la dinámica negocial. Por eso, aunque sea sintéticamente, parece oportuno considerar las distintas previsiones normativas contenidas en tales disposiciones, juntamente con el problema de la eficacia jurídica que cabe reconocerles.
Comenzando por la fase precontractual, la disciplina sectorial bancaria de lo que se preocupa es de garantizar que los potenciales clientes de las entidades de crédito puedan acceder a una información suficiente sobre los términos de la operación en la que se hallen interesados. A tal fin, las previsiones normativas contemplan tres distintos cauces informativos, el primero de los cuales se corresponde con el medio publicitario. Sin perjuicio de la plena aplicabilidad en este ámbito de la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad13, la disciplina bancaria contempla algunas exigencias específicas14. De entre ellas, merece ser destacada ahora la que supedita a la previa autorización del Banco de España la difusión de anuncios publicitarios en los que ámbito de sus competencias Tales disposiciones autonómicas , en todo caso, han de ofrecer un nivel de protección no inferior al que resulte de las normas estatales (art 48 3 de la LDIEC) se haga referencia expresa o implícita al coste o rendimiento de la operación bancada de que se trate. En estos casos, en efecto, un proyecto de la campaña publicitaria que se pretenda efectuar ha de ser sometido al Banco de España, quien, en el plazo de 8 días, habrá de decidir lo que corresponda, a la vista del contenido del mencionado proyecto, entendiéndose concedida la autorización en caso de silencio administrativo. A este respecto, el éxito de la solicitud aparece condicionado a que el anuncio cuya difusión esté proyectada exprese con claridad, precisión y respeto de la competencia las características de la oferta financiera, y describa suficientemente el producto ofertado, de tal manera que muestre sus aspectos más significativos y, en particular, su coste o rendimiento efectivo mediante un ejemplo representativo15.
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Los otros dos cauces informativos que aparecen previstos en la disciplina bancaria son, por una parte, los tablones de anuncios que, dispuestos en lugar destacado, a fin de que atraigan la atención del público, todas las entidades de crédito deben exhibir en cada uno de sus establecimientos, en los que han de consignarse una larga serie de datos16, y por otra parte, los folletos generales y/o parciales de los que resulten las tarifas de comisiones y las condiciones de valoración correspondientes a las distintas operaciones17. A este respecto, ha de subrayarse que, de acuerdo con las normas bancarias que están siendo consideradas, los tipos de interés prefe-rencial y los relativos a excedidos en cuenta de crédito anunciados en el tablón de anuncio son de obligada aplicación cuando contractualmente no se hayan fijado otros inferiores, y que las tarifas de comisiones y gastos repercutidles que se apliquen, además de no poder ser más gravosas que las que figuren en los folletos, han de responder a servicios efectivamente prestados y a gastos habidos, y nunca pueden ser exigidas por servicios no aceptados o solicitados en firme por el cliente18.
En fin, todavía en la fase precontractual puede entrar en juego una importante previsión, como lo es la que faculta al consumidor para exigir a la entidad de crédito la entrega del documento que contenga todas las condiciones del crédito al consumo que eventualmente vaya a concederse19. En tal caso, se atribuye al contenido de dicho documento el valor de una oferta irrevocable de crédito, por un plazo mínimo de diez días hábiles a contar desde su entrega, salvo que medien circunstancias extraordinarias o no imputables a la entidad de crédito20. Con ello, de lo que se trata, como es evidente, es de proporcionar al consumidor a crédito una suerte de...
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