Desregulación, privatización y competencia en el transporte público en autobús
| Autor | Francisco López del Pino |
| Cargo del Autor | Universidad de las Palmas de G.C |
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INTRODUCCIÓN
La mayoría de las políticas de privatización suelen justificarse en los mayores incentivos que la propiedad privada de las empresas provee para operar con eficiencia en los mercados. En el caso del transporte en autobús, este interés por la privatización suele justificarse por la imposibilidad de seguir financiando unos déficit de explotación cada vez mayores; sin embargo, en este mercado la experiencia privatizadora no puede considerarse en general exitosa. La literatura económica no muestra una clara superioridad en la eficiencia de los operadores privados de transporte en autobús respecto de los públicos, debido fundamentalmente a que en muchas ocasiones las empresas públicas, una vez privatizadas, continúan operando en régimen de monopolio concesional. El debate central en este caso no está en si debe privatizarse o no, sino más bien en qué hacer con los operadores una vez se han privatizado; es decir, el análisis de la privatización de las empresas de transporte de viajeros en autobús debe realizarse en un marco más amplio que abarque el sistema de re-regulación más apropiado una vez que el mercado ha sido desregulado. En general, la variable clave no es el tipo de propiedad sino el grado de competencia efectiva en los mercados.
Este trabajo analiza por tanto el problema de la privatización del transporte en autobús como un elemento más dentro de la regulación, en la que el énfasis se sitúa en el análisis de cómo proveer las condiciones necesarias para aumentar la competencia y favorecer la entrada de operadores privados. Para ello, inicialmente se repasan los argumentos para regular y desregular estos mercados para, posteriormente, centrarse en cómo regular la competencia, analizando las dos opciones básicas: competencia en el mercado y competencia por el mercado. El trabajo continúa con una revisión de los distintos sistemas de regulación en los mercados, fundamentalmente en Europa, así como de diversas experiencias de desregulación y privatización (donde el caso del Reino Unido constituye un paradigma de obligada referencia) de las que pueden obtenerse conclusiones interesantes. Posteriormente se repasan los cambios fundamentales en los marcos jurídicos europeo y español en referencia a la desregulación del transporte y, finalmente, se analizan brevemente las conclusiones más interesantes que pueden extraerse de la experiencia de privatización en el caso español, con la venta de ENATCAR, y de una hipotética privatización del transporte urbano.
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LA REGULACIÓN EN EL TRANSPORTE PÚBLICO EN AUTOBÚS
El tipo de regulación en los mercados de transporte está en gran parte determinado por las características tanto de la infraestructura como de los componentes móviles (Thomson,1974). En el caso de las infraestructuras, su alto coste, la longevidad y las economías de escala que las caracterizan han propiciado la nacionalización y la propiedad pública, por lo que ha sido necesaria una regulación que perseguía la contención del poder de monopolio. Sin embargo, en el caso del componente móvil (los vehículos), la facilidad de entrada, la flexibilidad y la práctica inexistencia de efectos de escala han propiciado que se estimule la competencia, estando la regulación en este caso más relacionada con la existencia de externalidades (como la congestión o la polución).
En el transporte urbano en autobús, la experiencia internacional muestra un proceso histórico en el que, desde principios de siglo, se suceden etapas de regulación y desregulación, pasando por diferentes grados de intervención pública y de participación de la iniciativa privada. Estas fases, según Meyer y Gómez Ibáñez (1991) son las siguientes: Inicialmente, la creación de la industria se debe a la operación de numerosas empresas de pequeño tamaño con un número limitado de vehículos. En una segunda fase fusiones y absorciones entre pequeñas empresas dan lugar a empresas mayores que operan, generalmente, sin solapamientos entre sus líneas. En la fase tres, debido a la creciente presión de las empresas establecidas (con un poder de mercado cada vez mayor) o de grupos de consumidores en respuesta a subidas de precios, aparece la regulación en el mercado. La aparición de fenómenos de competencia destructiva o caótica que ponen en peligro la estabilidad, la seguridad y la fiabilidad del servicio es utilizada también como argumento en favor de la regulación. Esta regulación se centra en el control del acceso y de la estructura de la red a través del sistema de concesiones así como en el control de los precios. Una cuarta fase está caracterizada porque las empresas privadas empiezan a experimentar una reducción generalizada en su rentabilidad. Como consecuencia (fase cinco), se producen retiradas de capital y recortes en los servicios. La disminución de la demanda debido al aumento en los índices de motorización y la resistencia de los gobiernos a subir las tarifas en épocas inflacionistas provocan pérdidas de rentabilidad en las empresas (que utilizan vehículos de mayor edad y realizan un menor mantenimiento a los mismos) y recortes en los servicios generalmente en líneas con baja ocupación. En este contexto se llega a la fase seis, donde la autoridad pública se hace cargo de las empresas privadas que no desean renovar flota o mantener los servicios. En la fase siete, las subvenciones se generalizan como la única forma de mantener los servicios sin aumentar excesivamente los precios, especialmente en países desarrollados, donde la demanda está estancada o en descenso. La fase ocho se caracteriza porque las compañías públicas empiezan a mostrar claras ineficiencias productivas, con aumentos de los costes medios y disminuciones de productividad (especialmente en el factor trabajo, donde los excesos de mano de obra y los altos salarios se generalizan). Este aumento de los costes hace que las subvenciones lleguen a suponer una carga muy importante en los presupuestos públicos, por lo que en la fase nueve la autoridad pública se enfrenta al dilema de aumentar las subvenciones o bien considerar su restricción presupuestaria e incrementar los precios y/o reducir los servicios. Por último, en algunas ciudades se alcanza una fase diez, donde la prestación de los servicios retorna al sector privado, acompañándose normalmente esta medida con reducciones importantes en los niveles de subvención. En la mayoría de los casos se sigue manteniendo el control público de la red y la regulación de precios, con lo que en cierto modo se estaría volviendo a la fase tres.
En resumen, a grandes rasgos el proceso histórico pasa por una etapa en la que se impone la regulación para, posteriormente, proceder a un proceso de privatización acompañada de una desregulación. En la mayoría de las ocasiones, como veremos más adelante, a pesar de esta desregulación el sector público sigue manteniendo cierto grado de control sobre el mercado, por lo que más que una desregulación se trata de una vuelta a un sistema regulado (lo que en ocasiones se ha denominado re-regulación). Como puede desprenderse del análisis histórico del proceso de regulación y desregulación del transporte urbano, la regulación se ha justificado tradicionalmente en la existencia de fallos de mercado, mientras que la desregulación se ha basado en los fallos de la regulación para alcanzar los objetivos que la motivaron.
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¿Por qué regular? Los fallos del mercado
El clásico argumento económico para defender la intervención pública en los mercados de transporte se encuentra en la existencia de fallos de mercado que hacen que los resultados del mismo no sean socialmente óptimos. Un fallo de mercado puede definirse como la incapacidad de los mercados privados de proveer ciertos bienes o servicios, incluso cuando la provisión de los mismos está económicamente justificada, o de proveerlos de la forma más eficiente. Los principales fallos de mercado que justifican la regulación en el transporte urbano (véase Gwilliam, 1987 o Gwilliam y Scurfield, 1996) son los siguientes:
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La contención del poder de monopolio. Aunque existe un consenso que apunta hacia la existencia de rendimientos constantes a escala en los costes del operador1, la industria de transporte en autobús sería un monopolio natural (Evans, 1991) al incluir los costes de los usuarios del sistema de transporte (fundamentalmente derivados del tiempo invertido).2
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El control de la competencia excesiva. En estos casos, puede ser necesaria una regulación para mantener los servicios no rentables por razones de equidad social, así como por motivos de seguridad y para evitar fenómenos de competencia destructiva.
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La existencia de externalidades. La existencia de determinados costes derivados del transporte como congestión, accidentes e impactos medioambientales que no son tenidos en cuenta a la hora de decidir el nivel de uso de las infraestructuras justifica tanto la regulación para disminuir las externalidades como el uso las subvenciones al transporte público (Sherman, 1971, 1972; Jackson, 1975; Glaister y Lewis, 1978).
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Asimetrías de información. Tanto la agencia reguladora como los consumidores no disponen de una información completa de la actuación de los operadores. Estos problemas de información hacen, por ejemplo, que el consumidor sea incapaz de detectar si un operador con precios más bajos presenta un menor nivel de seguridad consecuencia de un menor gasto de mantenimiento en sus vehículos, por lo que es necesaria una regulación para imponer determinados niveles de seguridad (Nash, 1982).
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Razones de equidad social. La consideración del transporte como un servicio público esencial hace que muchos gobiernos impongan a los operadores la obligación de mantener determinados servicios mínimos (denominados obligaciones de servicio público3), generalmente no rentables, en beneficio de grupos sociales menos favorecidos. Este argumento social justificaría la utilización tanto de subsidios como de subvenciones cruzadas entre servicios rentables...
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