La Descentralización administrativa en el sector local. Fundamentos conceptuales y análisis comparado
| Autor | Leonor Mora Agudo |
| Páginas | 23-102 |
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En España, al igual que en el resto de países de nuestro entorno, la administración pública ha ido adquiriendo una organización caracterizada por una progresiva complejidad. No se trata únicamente del tamaño creciente asumido por el conjunto de las administraciones públicas, sino de la adopción de funciones muy diferentes a las que la administración tenía hace cien años, lo que sin duda alguna ha derivado en la adopción de fórmulas también más complejas para la gestión de dichas funciones. Entre estas fórmulas se encuentra la gestión descentralizada de servicios públicos a la que dedicamos la presente investigación.
El fenómeno de la descentralización de los servicios públicos y actividades económicas desarrolladas por la administración pública en general, y por la administración local en particular, está estrechamente vinculado a dos tipos de argumentos. De una parte, los relativos al papel asignado a la administración pública y, en concreto, a los debates en torno a la dimensión que ésta debe adquirir en relación con el tamaño del sector privado. De otra parte, a la búsqueda de la eficiencia en la gestión, la cual frecuentemente se relaciona con la necesidad de acercar la gestión pública a los modelos de gestión privada, adoptando fórmulas descentralizadas donde el gestor deje de ser la administración general sujeta a normas "rígidas" y "burocráticas", y pase a ser un "ágil" y "flexible" ente o sociedad mercantil.
El primero de los argumentos se dirime en el ámbito de la Teoría Económica de la Hacienda Pública, de tal forma que cuanto mayores sean las funciones atribuidas a la administración más compleja será su organización, haciéndose más aconsejable el recurso a las fórmulas descentralizadas de gestión.
Por su parte, el argumento de la búsqueda de la eficacia dejaría a la teoría de la organización la tarea de justificar la relación entre las variables "tamaño" y "fórmulas descentralizadas" con la pretendida "eficiencia".
En nuestra opinión, y antes de abordar las dos fuentes argumentales anteriores, conviene precisar algunas cuestiones que, a nuestro juicio, restan claridad al debate. En primer lugar, es necesario distinguir los argumentos ideológicos de los científicos, frecuentemente mezclados por los políticos. En segundo lugar, deben evitarse las relaciones realizadas sin un fundamento teórico debidamente soportado, tales como aquella que vincula la dimensión de la administración pública (en el sentido de limitación) conPage 24 la ausencia de eficiencia. Bien es cierto que la comprobación empírica nos permite asociar, frecuentemente, la variable "tamaño" con modelos de administración pública carentes de eficiencia, si bien existen otras circunstancias del modelo, no siempre analizadas, que podrían derivar hacia esa ausencia de eficiencia. En nuestra opinión, no resulta lícito aislar variables de un modelo a fin de justificar la existencia simplista de relaciones con fines no exclusivamente científicos. Nuevamente, la carga ideológica de este tema puede interferir en su análisis.
Finalmente, no queremos dejar de citar un argumento, más circunstancial que científico, y que desde nuestro punto de vista puede ayudar a entender el proceso descentralizador acontecido en la administración pública española durante los últimos diez años. Nos referimos al proceso de convergencia presupuestaria para la consecución de la Unión Económica y Monetaria (UEM).
El Tratado de la Unión comprometió a todos los países firmantes a elaborar y aplicar unos programas de convergencia donde las variables básicas a cumplir para lograr la Unión Monetaria eran dos: estabilidad de precios o control de la inflación y reducción del déficit público. Por parte de las administraciones públicas implicadas el esfuerzo de convergencia se concretó en la elaboración de programas detallados y debidamente cuantificados sobre el máximo nivel de endeudamiento financiero y de déficit público permitido para cada uno de los años del programa.
Con los programas de convergencia como referente de la actividad presupuestaria, muchas administraciones públicas se han visto tentadas a utilizar las políticas de descentralización como fórmulas para externalizar déficit y pesados lastres de endeudamiento financiero soportados por determinadas áreas de su actividad.
Nuestra postura pretende poner de manifiesto la oportunidad, en el marco de la política presupuestaria de finales de los noventa, de utilizar los procesos de descentralización como un elemento más de la política presupuestaria de administraciones públicas, -estatal, autonómicas y locales-, sometidas a un férreo corsé de rigor y disciplina.
Así pues, y al margen de las motivaciones circunstanciales de índole económico-presupuestario, a continuación, repasaremos los principales argumentos en torno a los modelos descentralizados de administración pública utilizando tres fuentes argumentales: la hacienda pública, la teoría de la organización y la ciencia política.
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La descripción de los modelos de la administración pública desde la hacienda pública debe comenzar, a nuestro juicio, por un repaso a la teoría hacendística clásica que justifica la propia razón de ser del Estado.
La determinación de las funciones que debe cumplir la administración pública en la economía nacional ha constituido, sin duda alguna, el tema central de las múltiples teorías de la hacienda pública desarrolladas desde el siglo XIX hasta nuestros días. J.N. KEYNES distinguió entre las llamadas teorías positivas, que se basan en el estudio de cuál "es" el papel del sector público en el sistema económico, y las teorías normativas, que se basan en el estudio de cuál "debe ser" ese papel.
MUSGRAVE4 se encargó de ofrecer una visión normativa de la cuestión determinando las ya clásicas tres funciones de la Hacienda Pública:
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La asignación de recursos
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La distribución de la renta y la riqueza nacionales
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El mantenimiento de la estabilidad económica.
Los economistas más modernos han añadido a estas tres clásicas funciones otra más, la de delimitar el marco legal en el que tienen lugar las transacciones económicas. Analizaremos con más detalle estas funciones.
Así pues, si bien en un primer momento el Estado se limitaba a cubrir los mínimos necesarios para la convivencia y a mantener el orden público (pensamiento liberal clásico), poco a poco se transformó en una entidad intervensionista que organizaba la vida a los ciudadanos y prestaba servicios (crisis del pensamiento liberal y generalización del keynesianismo); y posteriormente, en un estado de economía social de mercado, interviniendo junto con los particulares, en un ámbito de libre competencia (economía del bienestar del último tercio del siglo XX). Estas transformaciones han generado un sector público cada vez más amplio y con mayores necesidades económicas.
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La concepción del estado moderno se ha formado así tras sucesivas concepciones hacendísticas que suponen la existencia de varias etapas, ya clásicas, en dicha evolución:
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La Administración pública como prestadora de servicios asistenciales
La Administración pública asume la prestación de servicios asistenciales o sociales, esto es, aquellos que garantizan el derecho del administrado a la conservación de la vida y la salud y, al desarrollo de su personalidad. Se trata del clásico trío: beneficencia, sanidad y educación.
La aparición de estos servicios públicos no comportaba necesariamente el monopolio administrativo de estas actividades.
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La Administración pública como titular de servicios de carácter económico
Rompiendo con la tradición liberal, la administración pública pasó a desempeñar actividades que suponían la explotación económica de un servicio. Esta nueva parcela de la actividad pública ofrecerá más posibilidades de gestión: pública, mixta o privada con reserva de la titularidad pública. En concreto nos estamos refiriendo a la fórmula de la concesión5. La fórmula de concesión vino a suponer una solución de compromiso: respetaba la explotación del servicio -en cuanto empresa económica- en manos de un particular (o concesionario) y simultáneamente establecía la titularidad administrativa del servicio (a favor de la Administración concedente).
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La Administración pública como gestora de empresas económicas
Desde el punto de vista material, lo que representa un riguroso cambio en el perfil funcional de la Administración Pública moderna no es tanto la declaración de titularidad sobre determinados servicios económicos, cuanto la consagración de la competencia para gestionarlos directamente.
Bien es cierto...
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