Responsabilidad derivada del planeamiento ambiental. A propósito de la STSJ de Cantabria de 1 de junio de 1999
| Autor | Susana Galera Rodrigo |
| Cargo | Profesora Titular Interina, Universidad Rey Juan Carlos |
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SOBRE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL AMBITO AMBIENTAL: REFERENCIAS INTRODUCTORIAS
Es regla acogida en nuestro ordenamiento, con en el más elevado rango normativo -art. 106.2 CE-, que cuando una acción pública lesiona el patrimonio de un particular, resultando dicha lesión antijurídica, se genera a favor de éste un derecho a ser compensado.
Es indiferente el objetivo que se persiga con la actuación administrativa causante de la lesión a efectos de resarcimiento al configurarse nuestro régimen de responsabilidad extracontractual de la Administración como un sistema objetivo en el que la idea de culpa no es determinante.
Esta regla se proyecta en todos los ámbitos de actuación administrativa, la cual puede revestir distintas formas, entre ellas, y por lo que aquí interesa, la acción planificadora en materia ambiental. Con mayor precisión, consideraremos aquí el Plan genuinamente ambiental, el previsto en la legislación que tutela directamente el ambiente (Ref.). Con ello se quieren excluir otros instrumentos planificadores previstos en otros ámbitos de la legislación sectorial -así, urbanísticos o los previstos en la legislación de aguas-.
La eventual indemnización correspondiente a lesión causada por la planificación ambiental reclamará, inicialmente, la aplicación del instituto resarcitorio que, con carácter general, se recoge en el mencionado art. 106.2 CE, y que se desarrolla básicamente en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/92. Y ello sin perjuicio de que del Plan ambiental resulte la privación singular de un derecho que reclame la aplicación del instituto de la expropiación forzosa.
Por otra parte, resulta conveniente recordar aquí la interpretación doctrinal y jurisprudencial del art. 45 CE, por su imbricación, con el alcance que más abajo se referirá, con el problema de la responsabilidad. Aunque de todos conocido, conviene aquí tener presente la literalidad de dicho precepto en sus dos primeros apartados:
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Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
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Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
El precepto fue inicialmente interpretado como constitutivo de un mandato constitucional a los poderes públicos teleológicamente dirigido a la tutela ambiental, interpretación que atendió quizás en exceso a la ubicación de dicho precepto en el Capítulo Tercero -«Principios Rectores»- del Título I de la Constitución. Esta concepción inicial, jurisprudencial y doctrinal, dio progresivamente paso a una ulterior y definitiva que distingue en el art. 45 un doble contenido: reconocimiento de un derecho subjetivo a un medio ambiente adecuado, por una parte, y mandato de acción dirigido a los poderes públicos en orden a la defensa y restauración ambiental, por otra (Ref.).
De este segundo contenido, regla de acción, se derivarán las actuaciones públicas de tutela ambiental, entre ellas las de carácter planificador, y las eventuales consecuencias patrimoniales de dichas actuaciones traerán causa en la aplicación del instituto de la responsabilidad administrativa. La mención a la «indispensable solidaridad colectiva» del segundo apartado del art. 45, así como el hecho de que la tutela ambiental, además de objetivo subyacente en la actuación lesiva constituya un derecho que se predica de «todos», no constituyen el fundamento de la pretensión resarcitoria, como la decisión judicial que después se comenta quiere ver. De esta forma la regla de acción del art. 45.2 conecta directamente con el art. 106.2 del texto constitucional.
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LA STSJ DE CANTABRIA DE 1 DE JUNIO DE 1999: SUS APORTACIONES A LA DETERMINACION DE LA NATURALEZA JURIDICA DE LOS PORN
La Sentencia de referencia resuelve el recurso interpuesto contra el Decreto de la Diputación Regional de Cantabria núm. 34/1997, que aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
Pocas veces como aquí una decisión judicial tiene la ocasión, y el ánimo, de constituir una importante aportación dogmática a la configuración del objeto procesalmente controvertido. En este caso, y al hilo de los argumentos que sustentan las impugnaciones de los recurrentes, la Sentencia comentada pretende, ni más ni menos, resolver «en una sola Sentencia todas las cuestiones estructurales que afectan al PORN y a su discutida adecuación al ordenamiento jurídico». Ambicioso y elogiable objetivo, puesto que en ese empeño, la Sentencia indaga en el imbricado sistema de fuentes del ordenamiento ambiental en cuanto resulte necesario para la resolución de alguna de las cuestiones planteadas.
Aunque aquí nos ocupe el problema de la responsabilidad, no queremos dejar de enumerar algunas de las cuestiones que más directamente inciden en la determinación de la naturaleza jurídica de los PORN y a las que la Sentencia del Tribunal de Cantabria da solución. En síntesis:
- el carácter normativo de los PORN y su relación con la legislación básica estatal y autonómica de desarrollo, de las que trae causa (Ref.);
- la relación de los PORN con las normas internacional (Convenio de Ramsar) y comunitaria (Directiva) en las que se prevé su existencia (Ref.);
- el procedimiento de elaboración del PORN, en tanto norma reglamentaria, y los trámites preceptivos que se deben satisfacer (Ref.);
- la relación de los PORN con otros instrumentos de planificación, en particular con los planes urbanísticos, y la vinculación entre ellos (Ref.).
- el régimen compensatorio derivado de la planificación ambiental.
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LA RESPONSABILIDAD DERIVADA DEL PLANEAMIENTO AMBIENTAL EN LA STSJ DE CANTABRIA
Al abordar el problema de la responsabilidad derivada de los PORN, creemos que la Sentencia referida no resuelve, como pretende, dicho aspecto como cuestión estructural que afecta a dicho Plan. Disentimos de las soluciones allí alcanzadas tanto por lo que se refiere al fundamento de la acción resarcitoria como al carácter singular del supuesto indemnizatorio que determina y que, a nuestro entender, no puede ser elevado a la categoría de régimen general.
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SOBRE EL FUNDAMENTO DE LA...
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