Democracia y Unión Europea
| Autor | Sabino Cassese |
| Páginas | 103-114 |
Page 103
La Unión Europea extrae su legitimidad de los valores democráticos que proyecta, de los objetivos que persigue y de las competencias e instrumentos de que dispone. Pero el proyecto europeo extrae también su legitimidad de instituciones democráticas, transparentes y eficaces. Los Parlamentos nacionales también contribuyen a legitimar el proyecto europeo. La declaración sobre el futuro de la Unión, aneja al Tratado de Niza, subrayó la necesidad de estudiar el papel de los Parlamentos nacionales en la construcción europea. Más en general, cabe preguntarse por las iniciativas que podemos tomar para crear un espacio público europeo.
La primera pregunta que hay que plantearse es la de cómo podemos aumentar la legitimidad democrática y la transparencia de las instituciones actuales, una pregunta que se aplica a las tres Instituciones
.
A esta pregunta, la «Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea» (adoptada por el Consejo Europeo reunido el 14 y 15 de diciembre de 2001) responde con otras preguntas que sugieren, entre otras cosas, la elección del presidente de la Comisión, la elección del Parlamento sobre una base no nacional y un fortalecimiento de sus poderes, un papel más amplio para los Parlamentos nacionales
Page 104
de la Unión o una mayor eficacia en el proceso decisorio (por ejemplo, más decisiones por mayoría y un papel más relevante para el Parlamento). Entre otras sugerencias, se encuentra también la de asegurar una mayor transparencia, pero sólo por parte del Consejo, con vistas (eso parece) a su único papel como segunda línea del Parlamento.
El Consejo Europeo de Laeken, en definitiva, llega a la conclusión de que la legitimidad de la Unión puede venir asegurada principal-mente mediante más democracia.
Me propongo demostrar que éste es un punto de vista parcial e incompleto. Y lo haré examinando en primer lugar cómo y por qué se plantea el problema de la legitimidad en los Estados; después ilustrando sobre algunos caracteres que diferencian la Unión de los Estados; y finalmente considerando los medios actuales de legitimidad de la Unión, sus límites y las formas para superarlos.
La fábrica de los poderes públicos estatales está formada por diversos materiales. Los instrumentos de legitimidad son fundamentalmente dos: el primero es el Derecho, el segundo la democracia.
El Derecho como instrumento de legitimidad de los Estados (Rechtsstaat, rule ollaw, principio de legalidad) nace en el transcurso del siglo XIX por efecto del liberalismo. En una primera fase se introducen las garantías de la libertad personal y de la (parcial) independencia de los jueces. Más tarde las garantías serán traspasadas del poder judicial al poder legislativo, con la introducción de los jueces de constitucionalidad de las leyes 1. En una tercera fase, en el curso de la segunda mitad del siglo XX, las garantías conquistarán igualmente el poder ejecutivo, con las autoridades independientes y las normas sobre el procedimiento administrativo.
Page 105
El segundo instrumento de legitimidad, la democracia, nace después y se desarrolla plenamente sólo en el siglo xx, con las sucesivas ampliaciones del sufragio, que se convierte en universal (extendido a las mujeres) únicamente en la segunda mitad del siglo xx. La demo-cracia como elemento de legitimidad conquista, sin embargo, únicamente el poder legislativo (y, en general, el poder normativo de regiones y entes locales). Son pocos los Estados con jueces electos. Y la aspiración de lograr un ejecutivo electo ha durado lo que la cortísima etapa de los «soviets».
Los dos elementos de legitimidad, con inspiraciones diversas (LoCKE y MONTESQUIEU el primero, ROUSSEAU el segundo) y tiempos de realización diferentes (cerca de un siglo les separa)" han llegado a converger y confluir con posterioridad, gracias a la difusión del concepto derivado de la expresión del siglo XVIII no taxation without representation. Se quería decir de este modo que el Derecho emana del legislador; que éste representa al demos; que, de esa forma, los ciudadanos, miembros del pueblo, protegen sus derechos frente a las interferencias, tanto públicas como privadas. La libertad de los modernos se conjugará con la libertad de los antiguos, según la conocida fórmula de Benjamin CONSTANT.
Pero, de un lado, los dos elementos de legitimidad continúan siendo diferentes; de otro, su convergencia es fruto de un forzamiento llevado a cabo por el nacionalismo del siglo xx. El Derecho del Rechtsstaat y del rule ollaw no es, de hecho, únicamente Derecho positivo querido por el legislador. Es también algo más: es el Derecho, no la ley.
He dicho hasta ahora cuáles son los elementos de legitimidad y dónde actúan. Intentaré a continuación explicar por qué se arraigan.
Los Estados surgieron con y por las guerras, que requerían la adquisición de ingentes recursos económicos a través de la imposición fiscal. Aquéllos, por otra parte, defendían en principio una religión. Las necesidades bélicas, las fiscales y las de control de la libertad de conciencia exigían el uso de instrumentos de policía para hacer respetar el orden. Todas estas funciones podían ser desarrolladas únicamente por una autoridad superior, en posición de superioridad respecto a los súbditos.
Page 106
En segundo lugar, los Estados se han desarrollado por los instrumentos ejecutivos de la Corona. En un principio, Parlamentos y jueces (cuyas funciones coincidían en parte) constituían elementos secundarios de los Estados. Incluso cuando se arraigaron, el ejecutivo conservó sus propias zonas privilegiadas: basta recordar que las constituciones francesas del siglo XIX prohibían a los jueces molestar al ejecutivo; que en Francia y en el Reino Unido existían, de distintas formas, la garantía de los funcionarios y la inmunidad de la Corona; que el poder parlamentario de gasto fue cuestionado en Alemania hasta finales del siglo XIX, etc. Sólo mucho más tarde jueces y asambleas
parlamentarias se reafirmarían como poderes propios, capaces de corregir al ejecutivo, y aún hoy en día el ejecutivo reivindica para sí privilegios y prerrogativas (lo último, en los Estados Unidos, en...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba