La declaración de obra nueva, el derecho a la edificación y la disciplina urbanística.
| Autor | Pedro Corvinos Baseca |
| Cargo | Abogado Servicio de Inspección y Disciplina Urbanística de la Diputación General de Aragón |
Sumario
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INTRODUCCION. I. EL REGIMEN DE LA DECLARACION DE OBRA NUEVA EN LA LEGISLACION HIPOTECARIA. III. LA DECLARACION DE OBRA NUEVA EN LA LEY 7/1990, DE LA C.A. DE CANARIAS, DE DISCIPLINA URBANISTICA Y TERRITORIAL. IV. EL DERECHO A LA EDIFICACION Y LA DECLARACION DE OBRA NUEVA EN LA LEY 8/1990 Y EN EL REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/1992: 1. INTRODUCCION. 2. POSICION DOCTRINAL QUE MANTIENE QUE TANTO LA ACCESION CIVIL COMO LA REGULACION HIPOTECARIA DE LA DECLARACION DE OBRA NUEVA RESULTARON AFECTADAS POR EL REGIMEN JURIDICO DE LA PROPIEDAD SUELO ESTABLECIDO EN LA LEY 8/1990. 3. POSICION DOCTRINAL QUE MANTIENE QUE EL SISTEMA DE ACCESION CIVIL NO RESULTA AFECTADO POR EL REGIMEN JURIDICO DE LA PROPIEDAD ESTABLECIDO EN LA LEY 8/1990. 4. LA DOCTRINA DE LA DIRECCION GENERAL DEL REGISTRO Y DEL NOTARIADO. IV. LA INSCRIPCION DE LA OBRA NUEVA EN EL REAL DECRETO 1093/1997, QUE APRUEBA LAS NORMAS COMPLEMENTARIAS AL REGLAMENTO PARA LA EJECUCION DE LA LEY HIPOTECARIA SOBRE INSCRIPCION EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD DE LOS ACTOS DE NATURALEZA URBANISTICA: 1. EL INCIERTO MARCO LEGAL EN EL QUE SURGE ESTA DISPOSICION REGLAMENTARIA. 2. LA ADQUISICION DEL DOMINIO SOBRE LO EDIFICADO Y LA DECLARACION DE OBRA NUEVA EN EL RD 1093/1997: A) La accesión como medio de adquirir el dominio sobre lo edificado en el RD 1093/1997. B) Inscripción de obra nueva y protección de la legalidad urbanística. El régimen de acceso al Registro de la Propiedad previsto en el artículo 52. VI. EL DOMINIO SOBRE LA EDIFICACION Y LA DECLARACION DE OBRA NUEVA EN LA LEY 6/1998 SOBRE REGIMEN DEL SUELO Y VALORACIONES.
I. INTRODUCCIÓN
Este trabajo tiene por objeto reflexionar sobre la problemática que ha planteado y plantea el acceso al Registro de la Propiedad de las edificaciones construidas sin licencia e incumpliendo el ordenamiento urbanístico. La cuestión que nos ocupa no suscitó una especial atención de la doctrina hasta la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de junio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo. Hasta ese momento se aceptaba pacíficamente que las edificaciones, independientemente de si tenían o no licencia y de si cumplían o no el ordenamiento urbanístico, accedían al Registro mediante la declaración de obra nueva, de conformidad con lo regulado en la legislación hipotecaria. La polémica se desata con la regulación que la Ley 8/1990 hace de la autorización e inscripción en el Registro de las escrituras de declaración de obra nueva. Por vez primera una ley urbanística regula el acceso al Registro de las edificaciones y lo hace en el artículo dedicado al derecho a la edificación, exigiendo para la autorización e inscripción de la escritura que se acredite la obtención de la licencia y una certificación técnica acreditativa de que lo construido se ajusta al proyecto para el que se otorgó la autorización. Ello supone que a partir de ese momento no podrían acceder al Registro aquellas edificaciones construidas sin licencia e incumpliendo la normativa urbanística. El problema tiene su importancia habida cuenta que existe un número considerable de edificaciones, sobre todo en terrenos clasificados como suelo no urbanizable, que se construyen al margen del ordenamiento urbanístico y que a pesar de ello intervienen en el tráfico jurídico inmobiliario.
Para paliar las consecuencias que podían derivarse de la aplicación estricta de la regulación de la obra nueva contenida en la legislación urbanística, un sector de la doctrina propone una interpretación en virtud de la cual se condiciona el acceso al Registro de las edificaciones ilegales al transcurso del plazo de que dispone la Administración para reponer la realidad física alterada. Interpretación discutida y de difícil apoyo en la legislación urbanística -Ley 8/1990 y RDL 1/1992- que hace fortuna al quedar recogida en el inoportuno RD 1093/1997, que aprueba las normas complementarias al reglamento para la ejecución de la ley hipotecaria. De nuevo una disposición normativa de carácter exclusivamente registral media en la regulación de esta polémica cuestión, dándole una orientación distinta a la de la legislación urbanística vigente en aquel momento.
Pero la azarosa trayectoria de la declaración de obra nueva no acaba con la citada disposición normativa. La reciente Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incorpora la regulación de la obra nueva contenida en el RDL 1/1992, si bien en un contexto normativo aparentemente distinto a aquel en el que surge esta institución. En efecto, la nueva Ley supera el sistema de adquisición gradual de facultades urbanística diseñado por la ley 8/1990, desapareciendo el derecho a la edificación, al que se vinculaba la declaración de obra nueva. Todo ello debe hacernos plantear cuál es el papel que asigna a esta institución la Ley 6/1998, de 13 de abril.
Los avatares normativos por los que ha pasado en los últimos años la declaración de obra nueva han provocado cierta confusión. Lo que inicialmente se configuró en la legislación hipotecaria como una institución registral que tenía por finalidad la modificación del Registro de la Propiedad para adaptarlo a la realidad, se convirtió en la ley 8/1990 en título de adquisición del derecho a la edificación: los requisitos exigidos para la autorización e inscripción de la escritura de declaración de obra tenían por objeto acreditar que se había adquirido el dominio sobre lo edificado. A fin de evitar la imposibilidad de acceder al Registro de las edificaciones ilegales en cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley 8/1990 y en el RDL 1/1992, el RD 1093/1997, siguiendo la interpretación propuesta por algunos autores, configura la declaración de obra nueva como un instrumento de disciplina urbanística, que tiene por objeto la colaboración de notarios y registradores en el control del cumplimiento de la legalidad urbanística. Y por último, la Ley 6/1998 regula la institución desvinculada, al menos aparentemente, del derecho a la edificación.
La clave para aclarar la confusión generada en torno a esta institución está en analizar la incidencia que ha tenido y tiene el ordenamiento urbanístico en la adquisición del dominio sobre lo edificado. Caben al respecto dos posturas: una, considerar que la titularidad dominical de lo edificado se adquiere por accesión, al margen del ordenamiento urbanístico; otra, considerar que sólo se adquiere el dominio sobre lo edificado en un terreno cuando se han cumplido las limitaciones, cargas y deberes impuestos por el ordenamiento urbanístico, que configuran el carácter estatutario de la propiedad del suelo. Si se acepta el primer planteamiento, todas las edificaciones podrían acceder al Registro y el incumplimiento de los requisitos exigidos para autorizar e inscribir la obra nueva determinaría que se demorase la inscripción hasta que transcurriese el plazo de que dispone la Administración para reaccionar frente a las edificaciones ilegales. Por contra, si se aceptase el segundo planteamiento, sólo podrían acceder al Registro aquellas edificaciones respecto de las cuales se hubiese adquirido la titularidad por haber sido construidas ajustándose al ordenamiento urbanístico. Esta es la cuestión que nos proponemos analizar en este trabajo.
II EL REGIMEN DE LA DECLARACION DE OBRA NUEVA EN LA LEGISLACION HIPOTECARIA.
La declaración de obra nueva se regula inicialmente en la legislación hipotecaria y se configura como una institución registral, absolutamente desvinculada del ordenamiento urbanístico (Ref.). La regulación de esta institución en la legislación hipotecaria encuentra su fundamento en el principio de accesión, consagrado en el artículo 353 del Código Civil, por el que el propietario de un terreno adquiere el dominio de lo edificado sobre él. Partiendo, pues, de que el titular de un terreno extiende su dominio a lo edificado, la regulación hipotecaria de la declaración de obra nueva persigue garantizar la concordancia entre la realidad jurídica y la realidad registral. Buena prueba del fin perseguido por esta institución es la rúbrica del Título VI, tanto de la Ley Hipotecaria como del Reglamento que la desarrolla, en el que se contiene la regulación de las declaraciones de obra nueva: «De la concordancia entre el Registro y la realidad jurídica». En esta línea, R. ARNAIZ (Ref.) conceptúa la declaración de obra nueva como la manifestación auténtica del titular registral dirigida a inscribir en el Registro la modificación de la finca producida como consecuencia de su edificación.
Se puede, por tanto, concluir que la legislación hipotecaria configura la declaración de obra nueva como una institución registral, fundamentada en la accesión como título originario de adquirir el dominio sobre lo edificado y desvinculada de la normativa urbanística. Esta concepción de la declaración de obra nueva se mantiene sin discusión hasta la reforma urbanística introducida por la Ley 8/1990, de 25 de julio. Ni la Ley del Suelo de 1956 ni la posterior reforma de 1975, que culmina con la promulgación del RD 1346/1976, se refieren a la declaración de obra nueva y tampoco suscitan la necesidad de introducir modificaciones en la regulación contenida en la legislación hipotecaria. Y ello aun cuando esta legislación viene a consagrar el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria, condicionando la posibilidad de edificar al cumplimiento de determinados deberes urbanísticos. Así pues, se consideró que la accesión civil no quedaba afectada por la concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria, por lo que no se hacía necesario modificar la regulación hipotecaria de la obra nueva. Parece oportuno insistir en la desvinculación que ha existido entre la regulación de la declaración de obra nueva en la legislación hipotecaria y el régimen jurídico de la propiedad del suelo.
Las primeros intentos de aproximar la declaración de obra nueva a la legislación urbanística se deben a la proliferación en la década de los ochenta de las denuncias por fraudes...
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