La estrategia europea para el empleo. La labor de los Consejos Europeos y su aplicación en los Estados miembros.

Autor:Pilar Palomino Saurina
Cargo:Profesora Ayudante en la Universidad de Extremadura.
Páginas:317-366
RESUMEN

Introducción. - 1 El Tratado de Ámsterdam y la labor de los Consejos Europeos. - 2. Las Directrices para el empleo. - 2.1. Directrices para las políticas de empleo para los Estados miembros (2003-2005). - 2.1.1. Objetivos principales. - 2.1.2. Prioridades fundamentales de las reformas estructurales. - 3. Directrices integradas para el crecimiento y el empleo. - 4. La gobernanza y la cooperación en la aplicación de las directrices de empleo.

 
CONTENIDO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
INTRODUCCIÓN
H
asta 1997 la cooperación entre los
distintos Estados miembros de la
Unión europea consistía sobre todo
en la tradicional colaboración entre gobiernos
y dentro de las organizaciones nacionales,
como la Organización de Cooperación y Desa-
rrollo Económico y la Organización Interna-
cional del Trabajo. Pero ante los problemas
estructurales y las dificultades macroeconó-
micas existentes en los años noventa se puso
de manifiesto la necesidad de una respuesta
coordinada a nivel comunitario.
El primer paso hacia una verdadera coope-
ración a escala europea tuvo lugar en 1993
con la elaboración del «Libro Blanco de
Delors» que introdujo una serie de líneas de
actuación que favorecieron los cambios
estructurales necesarios en el mercado de
trabajo para reducirlo y además desarrollar
el empleo.
Basándose en este texto, el Consejo Euro-
peo de Essen identificó cinco objetivos clave
que los Estados miembros deberían tratar de
conseguir: desarrollo de los recursos huma-
nos a través de la formación profesional, apo-
yo a las inversiones productivas mediante
políticas salariales moderadas, mejora de la
eficacia de las instituciones del mercado labo-
ral, identificación de nuevas fuentes de
empleo a través de iniciativas locales y pro-
moción del acceso al mercado laboral para
determinados grupos, como los jóvenes, los
desempleados de larga duración y las muje-
res. Aunque al no existir un compromiso fir-
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
La estrategia europea para el empleo.
La labor de los Consejos Europeos
y su aplicación en los Estados
miembros
PILAR PALOMINO SAURINA*
SUMARIO: INTRODUCCIÓN.1 EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y LA LABOR DE
LOS CONSEJOS EUROPEOS.2. LAS DIRECTRICES PARA EL EMPLEO.2.1. Direc-
trices para las políticas de empleo para los Estados miembros (2003-2005).2.1.1. Objeti-
vos principales.2.1.2. Prioridades fundamentales de las reformas estructurales.3. DI-
RECTRICES INTEGRADAS PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO.4. LA
GOBERNANZA Y LA COOPERACIÓN EN LA APLICACIÓN DE LAS DIRECTRICES DE
EMPLEO.
* Profesora Ayudante en la Universidad de Extre-
madura.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
me por parte de los países que conformaban
la Unión Europea no se alcanzaron los objeti-
vos centrales de la denominada «Estrategia
de Essen».
Ante esta situación, el Tratado de Ámster-
dam de 1997 incluyó un nuevo capítulo que,
aun manteniendo la competencia de los Esta-
dos miembros en lo que respecta a la política
de empleo, reforzó el enfoque comunitario de
manera global a través de la Estrategia Euro-
pea para el Empleo que a partir de este
momento se convierte en el instrumento prin-
cipal de orientación y coordinación de las
prioridades existentes a nivel europeo en
materia de empleo.
1. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM
Y LA LABOR DE LOS CONSEJOS
EUROPEOS
En contemplación de los altos niveles de
desempleo existentes en los países de la
Unión Europea a mediados de los años noven-
ta, el Tratado de Ámsterdam, firmado el 2 de
octubre de 1997, incluyó en el Derecho origi-
nario de la Unión un nuevo Título sobre
Empleo. De este modo la materia se convirtió
en un asunto prioritario para los Estados
miembros, que a partir de entonces están
obligados a coordinar sus políticas nacionales
de empleo por la Comunidad1.
El nuevo Título VIII TCE consta de seis
artículos, del 125 al 130, en los que se define
la nueva estrategia común a seguir por los
Estados miembros. Como declara el artículo
125 TCE se trata de «potenciar una mano de
obra cualificada, formada y adaptable y mer-
cados laborales con capacidad de respuesta al
cambio económico», para lograr los objetivos
definidos en el artículo 2 TUE y en el artículo
2 TCE, esto es, «promover un progreso econó-
mico y social y un alto nivel de empleo».
Son los Estados miembros, como indica el
artículo 126 TCE, los encargados de contri-
buir mediante sus políticas de empleo «al
logro de los objetivos contemplados en el artí-
culo 125», aunque éstas políticas deben com-
patibilizarse con las orientaciones generales
de las políticas económicas elaboradas con-
forme al artículo 99.2 TCE2. La Comunidad
es la encargada de fomentar la cooperación
entre los Estados miembros, apoyando y com-
pletando sus actuaciones, pero respetando,
en todo caso, las competencias de cada uno de
ellos. En este sentido es destacable que el
Tratado en ningún caso modifica el principio
de soberanía nacional en materia de política
de empleo, pero sí da una mayor relevancia a
las instituciones europeas con el fin de corre-
gir la falta de coordinación existente entre los
Estados miembros3. Por tanto, puede decirse
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
318 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
1CRISTÓBAL RONCERO, R.: «Políticas de empleo en la
Unión Europea», Revista del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, nº 33, 2001, pág. 36; GARCÍA VIÑA, J:
«Últimas novedades del derecho social europeo. Desde
el Tratado de Ámsterdam hasta la actualidad (I)», Tribu-
na Social, nº 144, 2002, pág. 14.
2Según este artículo, «el Consejo, por mayoría cua-
lificada y sobre la base de una recomendación de la
Comisión, elaborará un proyecto de orientaciones gene-
rales para las políticas económicas de los Estados miem-
bros y de la Comunidad y presentará un informe al res-
pecto al Consejo Europeo. Sobre la base del informe del
Consejo, el Consejo Europeo debatirá unas conclusio-
nes sobre las orientaciones generales de las políticas
económicas de los Estados miembros y de la Comuni-
dad. Finalmente, con arreglo a estas conclusiones, el
Consejo, por mayoría cualificada, adoptará una reco-
mendación en la que establecerá dichas orientaciones
generales. El Consejo informará de su recomendación al
Parlamento Europeo.
3. Con el fin de garantizar una coordinación más
estrecha de las políticas económicas y una convergencia
sostenida de los resultados económicos de los Estados
miembros, el Consejo, basándose en informes presenta-
dos por la Comisión, supervisará la evolución económica
de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad,
así como la coherencia de las políticas económicas con
orientaciones generales contempladas en el apartado 2, y
procederá regularmente a una evaluación global».
3FERNÁNDEZ CORNEJO, J.A. y ALGARRA PAREDES, A.: El
mercado de trabajo en la Unión Europea. Fundamentos
teóricos y políticas de empleo, Ediciones Pirámide,
Madrid, 2000, pág. 181.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
que en sí esta política no es propiamente de
empleo, «sino una política de coordinación de
las políticas nacionales de empleo»4.
Es por ello por lo que el artículo 128 TCE,
núcleo fundamental de la política de empleo
comunitaria5, sustenta la Estrategia Euro-
pea de Empleo en una serie de directrices que
se basan, a su vez, «en un análisis común de
la situación y de los ejes generales de la polí-
tica que deberá llevarse a cabo para reducir el
desempleo de manera duradera»6. Para la
elaboración de estas directrices se sigue un
mecanismo de coordinación claramente ins-
pirado en el instaurado por el Consejo Euro-
peo de Essen7, de 9 y 10 de diciembre de 1994,
y reforzado en los Consejos Europeos de Can-
nes8, de 26 y 27 de 1995, Madrid9, de 15 y 16
PILAR PALOMINO SAURINA
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
4RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «De Maastricht a Ámster-
dam: Derechos sociales y empleo», Relaciones Labora-
les, vol. I, 1998, pág. 26.
5GOMIS, PL: La política social y de empleo en el Tra-
tado de Ámsterdam, CES, Madrid, 1999, pág. 103.
6Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo
Extraordinario sobre el Empleo. (Luxemburgo, 20 y 21
de noviembre de 1997).
7En el Consejo Europeo se definieron cinco puntos
prioritarios para las políticas de los Estados miembros en
materia de empleo: 1º) fomento de las inversiones en la
formación profesional, con objeto de que los trabajado-
res puedan adaptarse a la evolución de la tecnología a lo
largo de toda su vida; 2º) incremento de la intensidad
del empleo en período de crecimiento (en particular
mediante una organización más flexible del trabajo, una
política salarial que facilite las inversiones generadoras
de empleo y el fomento de iniciativas a escala regional y
local; 3º) reducción de los costes salariales indirectos
para fomentar la contratación, en particular de los traba-
jadores menos cualificados; 4º) mayor eficacia de la
política del mercado de trabajo, definiendo mejor las
medidas de ayuda a los ingresos y evaluando con regu-
laridad la eficacia de los instrumentos de la política del
mercado de trabajo; 5º) más medidas dirigidas a los gru-
pos particularmente afectados por el desempleo, en par-
ticular el de larga duración (los jóvenes que abandonan
el sistema educativo sin título, los trabajadores de edad
avanzada y las mujeres).
Asimismo, «El Consejo Europeo insta a los Estados
miembros a que apliquen estas recomendaciones en sus
políticas nacionales en el marco de un programa pluria-
nual, teniendo en cuenta las características de su situa-
ción económica y social. Pide a los Consejos «Asuntos
Sociales y Laborales» y «Cuestiones Económicas y Finan-
cieras» y a la Comisión que sigan con atención la evolu-
ción del empleo, que examinen las políticas correspon-
dientes de los Estados miembros y que presenten anual-
mente al Consejo Europeo, por primera vez en diciem-
bre de 1995, un informe sobre los nuevos avances logra-
dos en el mercado laboral».
8Entre las conclusiones de este Consejo se destaca
que «por consiguiente, es de la máxima importancia
que, en consonancia con las cinco orientaciones defini-
das en Essen, los Estados miembros intensifiquen las
reformas estructurales de los mercados del empleo, de
cuya eficacia dan prueba los primeros ejemplos. La
lucha contra el desempleo y las cuestiones relativas a la
igualdad de oportunidades seguirán siendo las tareas
más importantes de la Unión Europea y de sus Estados
miembros. El Consejo Europeo invita a los Estados
miembros a que traduzcan estos esfuerzos en el marco
de programas plurianuales que deberían presentarse en
otoño. El Consejo y la Comisión prepararán de manera
coordinada el primer informe anual sobre la aplicación
de estos programas, que será presentado al Consejo
Europeo de Madrid. En este sentido, el Consejo Europeo
destaca la necesidad de preparar detenidamente el
informe previsto en su reunión de Essen sobre las rela-
ciones entre crecimiento económico y medio ambiente,
así como las consecuencias que de ellas se derivan para
la política económica».
9Según se indica en las conclusiones de este Conse-
jo: «1. El Consejo Europeo de Madrid deberá dar un
nuevo impulso y realizar mayores progresos en el desa-
rrollo y concreción de la estrategia definida en Essen y
confirmada en Cannes. 2. Dicha estrategia de empleo,
en especial con respecto a los cinco ámbitos principales
de actuación en el mercado laboral, ofrece y seguirá
ofreciendo el marco necesario a los programas pluria-
nuales de los Estados miembros y para el desarrollo de su
política de empleo. 3. Los Estados miembros ya han
procedido a aplicar dicha estrategia. Su éxito depende
en amplia medida de la movilización de los interlocuto-
res económicos, sociales e institucionales a todos los
niveles, y en particular de un enfoque local integrado de
la política de empleo. Es fundamental la participación y
contribución de los interlocutores sociales a todos los
niveles y estadios de aplicación de la estrategia de Essen.
4. Deberá continuarse y reforzarse el enfoque integra-
do de la política de empleo, basado especialmente en
las relaciones entre políticas de empleo macroeconómi-
cas y estructurales, de tal forma que se obtengan de
dichas políticas los máximos efectos posibles para todos.
5. Las reformas iniciadas deben seguir adelante si se
aspira a obtener de la actual recuperación económica
una mejora importante del empleo en la Unión Euro-
pea. El clima favorable creado por la expansión econó-
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
de diciembre de 1995, y Florencia10, de 21 y
22 de junio de 1996, que cumple las siguien-
tes fases:
Cada año, el Consejo y la Comisión ela-
boran un informe conjunto sobre la
situación del empleo en la Comunidad y
la aplicación de las orientaciones para
el empleo que sirve al Consejo Europeo
para adoptar conclusiones al respecto.
Basándose en estas conclusiones, el
Consejo, por mayoría cualificada y a
propuesta de la Comisión, previa con-
sulta al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social, al Comité de las
Regiones y al Comité de Empleo, elabo-
ra anualmente orientaciones que los
Estados miembros tendrán en cuenta
para elaborar sus respectivas políticas
de empleo.
Cada Estado miembro debe facilitar al
Consejo y a la Comisión un informe
anual sobre las principales medidas
adoptadas siguiendo las orientaciones
del Consejo.
El Consejo, basándose en estos infor-
mes y tras recibir las opiniones del
Comité de Empleo, examina anualmen-
te la aplicación de las políticas de
empleo, y si fuese oportuno, por
mayoría cualificada, y sobre la base de
una recomendación de la Comisión,
puede formular recomendaciones a los
Estados miembros.
Sobre la base del resultado de dicho
examen, el Consejo y la Comisión elabo-
ran un informe anual conjunto para el
Consejo Europeo sobre la situación del
empleo en la Comunidad y sobre la apli-
cación de las orientaciones para el
empleo, reiniciándose el procedimiento.
Esta estrategia coordinada de empleo se
completa con dos nuevas iniciativas. La pri-
mera de ellas recogida en el artículo 129 TCE,
otorga al Consejo la posibilidad, previa con-
sulta al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones, de adoptar medidas
de fomento para alentar la cooperación entre
los Estados miembros y apoyar la actuación
de éstos últimos en el ámbito del empleo11.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
320 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
11 La Declaración número 23 integrada en el Acta
Final del Tratado de Ámsterdam, recoge una serie de
requisitos que deben cumplir las medidas de fomento
de empleo para que sean adoptadas: a) los motivos de
mica ofrece una oportunidad única de realizar mayores
progresos, tanto en el aumento del nivel de empleo
como en la reducción sustancial del desempleo estruc-
tural. Deberán continuarse y reforzarse las acciones en
los siguientes ámbitos: La aplicación de los cinco objeti-
vos principales de Essen continuará y se reforzará por
medio de los programas plurianuales, prestando espe-
cial atención a las medidas siguientes: a) deberán reali-
zarse mejoras en la inversión en la formación; b) las bue-
nas prácticas en materia de reorganización del trabajo y
del tiempo de trabajo, que habrá que seguir desarrollan-
do y difundiendo, deberán conllevar un aumento del
empleo; c) deberán fomentarse iniciativas locales de
desarrollo mediante la participación activa de autorida-
des y agentes locales, y la mejora de las condiciones
legales, impositivas y financieras para el desarrollo de
nuevos sectores de empleo; d) el mantenimiento de la
moderación salarial, el fomento de la tendencia actual a
una mayor flexibilidad en el establecimiento de los sala-
rios y en una mayor correspondencia entre salarios y
productividad ha sido posible gracias al esfuerzo de los
interlocutores sociales; e) los Gobiernos, dentro del mar-
gen de maniobra que permita preservar la estabilidad
fiscal, deberán procurar invertir la tendencia de los últi-
mos años a incrementar el impuesto sobre el trabajo».
10 Entre las conclusiones del Consejo Europeo de
Florencia se recoge que «es necesario dar un nuevo
impulso a la estrategia para la creación de empleo y a su
aplicación utilizando las pistas convergentes trazadas en
las contribuciones presentadas. Las instituciones de la
Unión Europea, gobiernos y autoridades regionales y
locales así como interlocutores sociales deben movilizar-
se de forma concreta a favor del crecimiento y del
empleo en el marco de un enfoque integrado. De con-
formidad con el enfoque de la Comisión, se trata de
establecer un proceso abierto y flexible que permita a
todas las partes interesadas adoptar compromisos con-
cretos a su propio nivel de responsabilidad para crear un
marco macroeconómico favorable al empleo, explotar
al máximo el potencial del mercado interior, acelerar las
reformas del mercado laboral y utilizar mejor las políti-
cas de la Unión en beneficio del crecimiento y del
empleo».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Para ello, como recoge el artículo 251 TCE, la
Comisión debe presentar una propuesta al
Parlamento Europeo y al Consejo, y éste, por
mayoría cualificada, previo dictamen del Par-
lamento Europeo, aprobar el acto propuesto.
Estas acciones, que en ningún caso inclu-
yen la armonización de disposiciones legales
o reglamentarias, se dirigen principalmente
a desarrollar intercambios de información y
buenas prácticas, a facilitar análisis compa-
rativos y asesoramiento, a promover plantea-
mientos innovadores y a evaluar experiencias
recurriendo para ello a proyectos piloto.
La segunda de las iniciativas adoptadas
aparece en el artículo 130 y hace referencia a
la creación por el Consejo, previa consulta al
Parlamento Europeo, de un Comité de
Empleo. Esta figura no es nueva, sino que ya
desde 1996 existía un Comité de Política de
Empleo y del Mercado de Trabajo creado por
la Decisión del Consejo (97/16/CE), de 20 de
diciembre de 1996. Este Comité tenía como
misión primordial, según recogía el artículo
1 de la citada Decisión, seguir con atención la
evolución del empleo para los hombres y las
mujeres en la Comunidad y examinar las
políticas de empleo y del mercado de trabajo
de los Estados miembros, facilitando el inter-
cambio de información y de experiencia entre
éstos y la Comisión, y elaborando informes y
propuestas al Consejo sobre estas cuestio-
nes.
En su lugar, y a través de la Decisión del
Consejo 2000/98/CE, de 24 de enero de 2000,
se creó el nuevo Comité de Empleo12, con
carácter consultivo y potestad para fomentar
la coordinación entre los Estados miembros
en materia de políticas de empleo y del mer-
cado laboral cuyas funciones según el artícu-
lo 130 TCE son las siguientes:
a) supervisar la situación del empleo y
las políticas en materia de empleo de
los Estados miembros y de la Comuni-
dad.
b) elaborar, sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 20713, dictámenes a peti-
ción del Consejo, de la Comisión o por
propia iniciativa, y contribuir a la pre-
paración de las medidas del Consejo a
las que se refiere el artículo 128.
PILAR PALOMINO SAURINA
321
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
su adopción, basados en una evaluación objetiva de su
necesidad y la existencia de un valor añadido a escala
comunitaria; b) su duración, que no debería ser superior
a 5 años; y c) el importe máximo para su financiación,
que debería reflejar el carácter incentivador de tales
medidas. En relación con este último precepto, la Decla-
ración número 24 determina que «todo gasto que se
realice en virtud del artículo 109 R del Tratado Constitu-
tivo de la Comunidad Europea se imputará a la categoría
3 de las perspectivas financieras». Lo que significa que
las medidas de fomento en materia de empleo no pue-
den financiarse con cargo a los fondos estructurales, sino
con las partidas ordinarias del presupuesto comunitario
que representan aproximadamente un 6% del mismo.
12 Al igual que el precedente Comité de Política de
Empleo y del Mercado de Trabajo, está compuesto por
dos representantes de cada Estado miembro y de la
Comisión, pudiendo contar, además, con la asistencia
de dos suplentes. Tanto los miembros como los suplen-
tes, deben ser expertos confirmados con competencias
de primer orden en el campo de la política de empleo,
aunque también se podrá consultar a expertos externos
en función de las necesidades del Comité. De entre
todos sus miembros, y por mandato no renovable de dos
años, el Comité elegirá presidente. Éste estará asistido
por tres vicepresidentes y será quien convoque las reu-
niones, por iniciativa propia o a petición de al menos la
mitad de sus miembros. Además, podrá encomendar el
estudio de cuestiones específicas a sus miembros
suplentes o a grupos de trabajo. En tales casos, asumirá
la presidencia la Comisión, un miembro o un miembro
suplente del Comité nombrado por éste.
13 Según el artículo 207 TCE «un Comité compuesto
por los representantes permanentes de los Estados
miembros se encargará de preparar los trabajos del Con-
sejo y de realizar las tareas que éste le confíe. El Comité
podrá adoptar decisiones de procedimiento en los casos
establecidos en el reglamento interno del Consejo».
Además, «el Consejo estará asistido por una Secretaría
General, dirigida por un Secretario General, Alto Repre-
sentante de la política exterior y de seguridad común, al
que asistirá a su vez un Secretario General adjunto res-
ponsable de la gestión de la Secretaría General. El Con-
sejo nombrará al Secretario General y al Secretario
General adjunto por mayoría cualificada».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
c) impulsar el objetivo de un alto nivel de
empleo en la elaboración y aplicación
de las políticas y medidas comunita-
rias.
d) contribuir al procedimiento de adop-
ción de las grandes orientaciones de las
políticas económicas, de manera que
sean compatibles con las directrices
para el empleo, facilitando así, una
sinergia entre la Estrategia Europea
para el Empleo, la coordinación de las
políticas macroeconómicas y el proceso
de reforma económica.
e) participar en el diálogo sobre las políti-
cas macroeconómicas en la Comuni-
dad.
f) promover el intercambio de informa-
ción y de experiencias en relación con
estos sectores entre los Estados miem-
bros, y entre éstos y la Comisión.
En este contexto de alto nivel de desem-
pleo y con vista a la entrada en vigor del Tra-
tado de Ámsterdam, la cumbre de Luxembur-
go de 20 y 21 de noviembre de 1997, puso en
práctica anticipadamente el nuevo método
abierto de coordinación previsto en el artículo
128 TCE, con la adopción de las primeras
directrices para el empleo. Éstas se estructu-
raban en torno a cuatro pilares específicos,
fuertemente interconectados entre sí14, al
objeto de coordinar la actuación de los distin-
tos Planes Nacionales de Acción para el
Empleo de los Estados miembros, con el
propósito de lograr con ello un aumento signi-
ficativo de la tasa de ocupación.
Pilar I: Mejora de la capacidad de inser-
ción profesional y a tal fin los Estados
miembros debían: a) luchar contra el
desempleo de larga duración y de los
jóvenes, ofreciendo a cada adulto
desempleado una nueva oportunidad,
en forma de trabajo, formación o recicla-
je antes de que transcurrieran doce
meses y a los jóvenes antes de que estu-
vieran seis meses en paro; b) facilitar la
transición de la escuela a la vida labo-
ral, reduciendo el número de personas
que abandonan el sistema de enseñan-
za; c) sustituir medidas pasivas por
medidas activas, de tal manera que
cada Estado miembro revisara y adap-
tara los sistemas de prestación de for-
mación con el propósito de promover
activamente la capacidad de inserción
profesional; y d) fomentar un plantea-
miento de cooperación, para lo cual se
instaba a los interlocutores sociales a
que celebraran acuerdos dirigidos
aumentar las posibilidades de forma-
ción, experiencia profesional, períodos
de prácticas u otras medidas que facili-
ten la capacidad de inserción profesio-
nal.
Pilar II: Desarrollo del espíritu de
empresa, para facilitar la puesta en
marcha y gestión de las empresas a
través de una normativa clara, estable y
fiable, así como de la simplificación de
las trabas administrativas y fiscales
que sufren sobre todo las pequeñas y
medianas empresas. Este pilar,
además, pretendía promover el trabajo
por cuenta propia, examinar los medios
para aprovechar las posibilidades que
ofrece la creación de puestos de trabajo
a nivel local y adaptar el régimen fiscal
para hacerlo más favorable al empleo.
Pilar III: Fomento de la capacidad de
adaptación de los trabajadores y de las
empresas a las nuevas tecnologías y
condiciones del mercado. Para ello se
consideraba necesario que los interlocu-
tores sociales participaran en la moder-
nización de la organización de trabajo
llegando acuerdos tanto a nivel secto-
rial como de empresa, con un doble fin;
por un lado, aumentar la productividad
y la competitividad de las empresas y,
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
322 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
14 ORTIZ LALLANA, M.C.: «La Unión Europea y las
políticas activas de empleo», cit , pág. 19.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
por otro, para alcanzar el necesario
equilibrio entre flexibilidad y seguridad
que se logra a través de la utilización de
fórmulas flexibles de empleo como el
trabajo a tiempo parcial.
Pilar IV: Reforzar la política de igual-
dad de oportunidades con las siguientes
medidas: a) combatir la discriminación
entre hombres y mujeres, y a tal fin los
Estados miembros debían promover la
igualdad de oportunidades incremen-
tando la tasa de ocupación femenina y
reduciendo el desequilibrio en la repre-
sentación de hombres y mujeres en cier-
tos sectores de actividad y en ciertas
profesiones; b) conciliar la vida laboral
con la vida familiar a través de políticas
sobre interrupción de la actividad profe-
sional, permiso parental y trabajo a
tiempo parcial; c) facilitar la reincorpo-
ración al trabajo, utilizando para ello
modalidades contractuales flexibles
como el contrato a tiempo parcial, y d)
favorecer la inserción de los minusváli-
dos en el trabajo, eliminando las posi-
bles barreras que puedan entorpecer su
acceso a la vida activa.
La primera evaluación de los planes de
empleo se desarrolla en el Consejo Europeo de
Cardiff celebrado en junio de 1998. Del exa-
men del contenido de los distintos Planes
Nacionales de Acción se desprende que tanto
su preparación como su puesta en práctica
habían impulsado las estrategias nacionales
de empleo de cada uno de los Estados miem-
bros. Y, consecuentemente, éstos habían
adoptado iniciativas en áreas no tratadas
hasta ese momento, potenciado medidas y
políticas más eficaces con una mayor implica-
ción de los agentes sociales en el concepto y
desarrollo de las estrategias de empleo15.
Y así, los primeros elogios al nuevo método
de coordinación surgen en el Consejo de Viena
de diciembre 1998 donde se destacó ya «el
progreso sustancial realizado en la creación
de empleo y en la reducción del desempleo»
que, por primera vez desde 1992, descendió
por debajo del 10%. Además, el Consejo esta-
blece las directrices para el empleo del año
1999, de acuerdo con los cuatro pilares bási-
cos del proceso de Luxemburgo, y señala dis-
tintos aspectos a tener en cuenta por los Esta-
dos miembros en sus nuevos Planes Naciona-
les de Acción, como la igualdad de oportuni-
dades entre hombres y mujeres, la educación
permanente, las pequeñas empresas, los tra-
bajadores de más edad y los grupos desfavo-
recidos.
En el Consejo Europeo de Colonia de junio
de 1999 se da un paso más en la lucha contra
el desempleo, y para reducirlo de forma dura-
dera, se adopta un nuevo «Pacto Europeo
para el empleo» que tiene como objetivo el
fomento de la coordinación de las políticas
económicas y de empleo a través de un diálo-
go social macroeconómico16, que mantenien-
do la estabilidad, las impulse. Se apoya en
tres pilares interconectados entre sí:
a) Conclusiones del Proceso de Colonia,
relativas a la coordinación de la políti-
ca económica para desencadenar una
dinámica de crecimiento duradera y no
inflacionista.
b) Conclusiones del Proceso de Luxem-
burgo, referentes al desarrollo y mejor
puesta en práctica de la estrategia
coordinada de empleo.
c) Conclusiones del Proceso de Cardiff,
sobre la reforma y modernización de
las estructuras para la mejora de la
capacidad de innovación de los merca-
dos de bienes, servicios y capitales.
PILAR PALOMINO SAURINA
323
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
15 DÁVILA MURO, G: «Realidad y futuro de la política
de empleo en la UE», Cuadernos de Información Econó-
mica, nº 134, 1998, pág. 25.
16 ARAGÓN MEDINA, G.: «La estrategia europea de
empleo: aportaciones y contradicciones», Cuadernos de
Relaciones Laborales, vol. 20, nº 1, 2002, pág. 34.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Pero a pesar del relativo éxito de la Estra-
tegia europea puesta en práctica desde 1997,
el fomento del empleo continuaba siendo eje
central de la política económica de la Unión y
para acabar con el déficit todavía existente en
esta materia17 y obtener el pleno empleo en el
año 201018, en el Consejo Europeo Extraordi-
nario de Lisboa celebrado los días 23 y 24 de
marzo de 2000 se fijó un nuevo objetivo
estratégico global para la próxima década:
«convertirse en la economía basada en el
conocimiento más competitiva y dinámica del
mundo, capaz de crecer económicamente de
manera sostenible con más y mejores emple-
os y con mayor cohesión social» 19. Con éste
propósito, se introdujo un nuevo método
abierto de coordinación a todos los niveles,
garantizado por el Consejo Europeo, y se
recomendó la adopción de ciertas prioridades
(como las cualificaciones, la movilidad o el
aprendizaje permanente), que se plasmaron
en objetivos horizontales en las directrices
para el empleo en 2001.
Asimismo, y para supervisar los avances
del nuevo objetivo estratégico, el Consejo
Europeo debía celebrar una sesión cada pri-
mavera dedicada a cuestiones económicas y
sociales, y la Comisión preparar un informe
anual de síntesis, basado en indicadores
estructurales que tendrían como referencia el
empleo, la innovación, la reforma económica
y la cohesión social.
El seguimiento de la Estrategia de Lisboa
se realiza en el Consejo Europeo de Santa
María de Feira celebrado los días 19 y 20 de
junio de 2000. En él, en línea con las reco-
mendaciones aprobadas en el Consejo Euro-
peo de Helsinki (1999), se mejora la coordina-
ción entre las diferentes composiciones del
Consejo, y para desarrollar una política acti-
va de empleo se invita a los interlocutores
sociales a desempeñar un papel más destaca-
do en la definición, aplicación y evaluación de
las directrices para el empleo.
Meses más tarde, en diciembre de 2000, el
Consejo Europeo de Niza aprueba la Agenda
Social Europea. En ella se definen, de confor-
midad con las Conclusiones del Consejo Euro-
peo de Lisboa y sobre la base de la comunica-
ción de la Comisión denominada «Agenda de
política social», las prioridades de actuación
concretas hasta el año 2005. Puede decirse
que la Agenda constituye una etapa primor-
dial en la consolidación y modernización del
modelo social europeo, ya que aunque los
objetivos a conseguir no son novedosos, su
tratamiento sí lo es, al utilizar por vez prime-
ra todos los instrumentos comunitarios exis-
tentes: el método abierto de coordinación, la
legislación, el diálogo social, los Fondos
estructurales, los programas de apoyo, el
planteamiento integrado de las políticas, el
análisis y la investigación20.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
324 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
17 Como recoge el informe «El Consejo Europeo de
Lisboa  Un programa de renovación económica y social
para Europa. Contribución de la Comisión europea al
Consejo Extraordinario de Lisboa (23-24 de marzo de
2000)», http://www.europa.eu.int/comm/lisbon_stra-
tegy/pdf/lisbon_es.pdf, pág. 4, las principales caracterís-
ticas del déficit de empleo en Europa son: un desequili-
brio entre hombres y mujeres, una insuficiencia en el
sector servicios, marcados desequilibrios regionales,
paro estructural de larga duración, deficiencias de cuali-
ficaciones sobre todo en el ámbito de las tecnologías de
la información, y disparidad entre grupos de edad.
18 Según se indica en las conclusiones del Consejo
Europeo de Lisboa «el Consejo Europeo considera que
el objetivo global de estas medidas debería ser, con base
en las estadísticas disponibles, aumentar la tasa de
empleo actual de una media del 61% a tan cerca como
sea posible del 70% a más tardar en 2010 y aumentar el
número actual de mujeres empleadas de una media
actual del 51% a más del 60% a más tardar en 2010».
19 Véase, entre otros, COLINA ROBLEDO, M.: «La con-
solidación y el relanzamiento de la estrategia de Lisboa.
Más Europa, más empleo y más cohesión social. La cum-
bre social y el Consejo Europeo de Barcelona», Revista
del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nº 42,
2003, pág. 28; LÓPEZ-ROMERO GONZÁLEZ, M.P.: «Comen-
tario urgente en relación a la cumbre de Lisboa sobre el
futuro del empleo en la Unión Europea», Información
Laboral, nº 11, 2000, págs. 5 y ss.
20 SEMPERE NAVARRO, A.V,; CANO GALÁN, Y.; CHARRO
BAENA, P. y SAN MARTÍN MAZZUCCONI, C.: Políticas Socio-
laborales, Ediciones Laborum, Murcia, 2003, pág. 93.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Para enfrentarse «al reto del envejeci-
miento de la población» el Consejo Europeo de
Estocolmo celebrado en marzo de 2001, seña-
la como prioridad lograr el pleno empleo21. Y
para llegar a él, establece unos objetivos
intermedios a conseguir hasta enero de 2005
consistentes tanto en aumentar hasta el 67%
la tasa de empleo general y hasta el 57% el de
las mujeres, como en aumentar la tasa media
de empleo de los hombres y mujeres de más
edad (55-64) hasta el 50% para 2010.
Había que consolidar los logros de la Estra-
tegia de Luxemburgo22 con la incorporación
de las nuevas metas y objetivos acordados en
Lisboa. De modo que, el Consejo de Barcelona
de marzo de 2002, abogó por una Estrategia
de Empleo reforzada e incorporó nuevas
orientaciones a la misma con el fin de: a) sim-
plificarla, reduciendo el número de directri-
ces, sin socavar su efectividad, b) ajustar el
calendario al plazo de Lisboa de 2010, con una
evaluación intermedia en 2006 para supervi-
sar el cumplimiento de los objetivos interme-
dios de Estocolmo, y c) reforzar el papel y la
responsabilidad de los interlocutores sociales
al aplicar y supervisar las directrices.
Se buscaba la eficacia de las directrices de
empleo y, por este motivo, el tercer Consejo
Europeo de primavera celebrado en Bruselas
en marzo de 2003 muestra su conformidad
con la nueva perspectiva trienal que se les
otorga23. Sobre todo porque al tiempo de ser
coherentes con las orientaciones generales de
política económica, abordan un amplio abani-
co de cuestiones como: medidas activas y pre-
ventivas para los inactivos y desempleados;
rentabilizar el trabajo; aumentar la oferta de
trabajo y la participación; espíritu empresa-
rial; desarrollo del capital humano y forma-
ción permanente; igualdad entre hombres y
mujeres; integración y discriminación en el
mercado de trabajo y desigualdades regiona-
les en materia de empleo. Este proyecto se
pone en práctica en el Consejo Europeo de
Salónica de junio de 2003, de modo que a par-
tir de este momento las directrices de empleo
abarcan un período de tres años, bajo un for-
mato nuevo y conciso.
Tras los resultados de los trabajos de la
Cumbre Social Extraordinaria para el Creci-
PILAR PALOMINO SAURINA
325
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
21 En la Comunicación de la Comisión denominada
«Aprovechar al máximo las capacidades de la Unión
Europea: consolidación y ampliación de la Estrategia de
Lisboa». COM (2001) 79 final. Bruselas, 7.2.2001. pág.
4, se recogen como ámbitos prioritarios para Estocolmo
los siguientes: 1) más y mejores empleos, 2) nuevos mer-
cados de trabajo europeos-abiertos a todos, accesibles a
todos, 3) reformas económicas en sectores de bienes y
servicios, 4) mercados financieros integrados, 5) un mar-
co reglamentario apropiado, 6) eEurope 2002, 7) el défi-
cit de cualificaciones en las tecnologías de la informa-
ción, 8) investigación, innovación e iniciativa empresa-
rial, 9) las tecnologías de vanguardia, y 10) una protec-
ción social eficaz para hacer frente al envejecimiento de
la población.
22 Como recoge el Documento de trabajo de los ser-
vicios de la Comisión en apoyo del informe de la Comi-
sión al Consejo Europeo de primavera de Barcelona
(COM (2002) 14 final) denominado «La Estrategia de
Lisboa - Hacer realidad el cambio». Bruselas 15-1-2002.
SEC (2002) 29. http://www.europa.eu.int/comm/lis-
bon_strategy/pdf/29_es.pdf . pág. 4, «la tasa de empleo
global creció un punto porcentual, hasta situarse en un
632% en 2000. Los mejores resultados se registraron en
España, Irlanda y los Países Bajos, países en los que la
tasa de empleo creció cerca de dos puntos porcentuales,
aunque subsisten grandes diferencias ente los diferentes
Estados miembros».
23 Como señalaba la Comunicación de la Comisión
al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económi-
co y Social y al Comité de las Regiones: El futuro de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE). Una estrategia para
el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para
todos. COM(2003) 6 final de 14.1.2003: «sin prejuzgar
por el momento la estructura precisa de las futuras direc-
trices, parecería necesario que recogieran los siguientes
elementos:
 Tres objetivos globales que reflejen los logros de
Lisboa.
Una mayor insistencia en la aplicación y la gober-
nanza de la EEE.
La determinación de una serie limitada de priori-
dades.
Mensajes específicos dirigidos a los interlocutores
sociales.
La definición de objetivos adecuados».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
miento y el Empleo de 11 de diciembre de
2003 y el informe presentado por el grupo
presidido por el Sr. Kok24, denominado «Cre-
ar más empleo en Europa», se celebró, los
días 12 y 13 de diciembre de 2003, el Consejo
Europeo de Bruselas. En él, como novedad y
debido al alto nivel de desempleo existente, se
puso de manifiesto la necesidad de acelerar la
aplicación de las reformas necesarias en
materia de empleo y de adoptar cuatro medi-
das:
d) incrementar la capacidad de adapta-
ción de los trabajadores y las empresas.
e) atraer a más personas al mercado de
trabajo.
f) lograr que la inversión en capital
humano sea cada vez mayor y más efi-
caz.
g) velar por la aplicación efectiva de las
reformas mediante una mejor gober-
nanza.
Estas medidas se refuerzan con los cuatro
retos estructurales específicos que se fijan en
el cuarto Consejo Europeo de primavera cele-
brado en Bruselas en marzo de 2004. A saber:
la adaptabilidad, atraer a más personas al
mercado laboral, la mejora de la calidad del
empleo y la inversión en capital humano.
Teniendo en cuenta que, por un lado, la adap-
tabilidad exige que se reduzcan los costes
laborales no salariales, que los salarios refle-
jen mejor la productividad y que se promue-
van formas flexibles de empleo, como el tra-
bajo a tiempo parcial. Y por otro, que atraer a
más personas al mercado laboral significa
desarrollar estrategias específicas que
aumenten el índice de empleo de la mujer y
de los trabajadores de más edad25. Es desta-
cable igualmente que la inversión en capital
humano es esencial para el crecimiento y la
productividad, así como para fomentar la
integración y la inclusión sociales.
El Consejo Europeo de Bruselas celebrado
los días 4 y 5 de noviembre de 2004, confirma
nuevamente la importancia del proceso de
Lisboa, al igual que la Comisión Europea que
considera esta estrategia un componente cla-
ve de su política. Debido a ello, el Consejo
invita a la Comisión a presentar antes de
finales de 2005 las propuestas necesarias en
relación con la revisión intermedia. Como
condición, dichas propuestas no sólo debían
tomar en consideración el informe del Grupo
de alto nivel presidido por el Sr Kok y los pun-
tos de vista de los Estados miembros, sino
que, además, era primordial que tuvieran en
cuenta la revisión de la Estrategia de Desa-
rrollo Sostenible. De igual manera, el Conse-
jo reconociendo el papel clave en la moderni-
zación del mercado de trabajo de los interlo-
cutores sociales busca su apoyo para lograr
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
326 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
24 En el Consejo Europeo de Bruselas celebrado los
días 20 y 21 de marzo de 2003, se invitó a D Wim Kok a
presidir un Grupo Europeo de Empleo formado por un
número limitado de expertos altamente cualificados,
para llevar a cabo un examen independiente y detallado
de los retos políticos clave relacionados con el empleo y
para determinar medidas prácticas de reforma que pue-
dan tener el mayor efecto directo e inmediato posible en
la capacidad de los Estados miembros para aplicar la
Estrategia Europea de Empleo revisada y para alcanzar
sus finalidades y objetivos.
25 El Informe de la Comisión al Consejo Europeo de
primavera, denominado: «Hagamos Lisboa. Reformas
para la Unión ampliada» COM (2004) 29 final/2. Bruse-
las, 20-2-2004. http://europa.eu.int/comm/lisbon_stra-
tegy/pdf/COM2004_029_es.pdf , pág 29, recoge como
medidas para promover el envejecimiento activo a llevar
a cabo por los Estados miembros junto con los interlocu-
tores sociales las siguientes:
Deben suprimir las medidas financieras que
disuadan a los trabajadores de retrasar la jubila-
ción y a los empresarios de contratar y conservar
en nómina a los trabajadores de más edad.
Deben promover estrategias que impulsen el
acceso a la formación para todos y el desarrollo
del aprendizaje permanente.
Deben mejorar la calidad del trabajo, a fin de
proporcionar un entorno laboral atractivo, seguro
y adaptable a lo largo de toda la vida laboral,
incluida la posibilidad de trabajar a tiempo par-
cial o de interrumpir la carrera profesional.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
una ejecución más eficaz de la Estrategia de
Lisboa.
Pero en el Consejo celebrado en Bruselas
los días 22 y 23 de marzo de 2005 se hace
balance de los logros obtenidos y se llega al
convencimiento de que es indispensable reac-
tivar la Estrategia de Lisboa y proceder a una
reorientación de las prioridades con el propó-
sito de potenciar el crecimiento y el empleo.
Para ello se establece un dispositivo simplifi-
cado cuyo objetivo es triple: a) facilitar la defi-
nición de las prioridades respetando al mis-
mo tiempo el equilibrio global de la estrategia
y la sinergia entre sus diferentes elementos;
b) mejorar la aplicación de estas prioridades
en el terreno velando por implicar aún más a
los Estados miembros, y c) racionalizar el
procedimiento de seguimiento con el fin de
comprender mejor la puesta en práctica de la
estrategia en cada país.
El nuevo ciclo con una duración de tres
años, se inicia con un informe estratégico ela-
borado por la Comisión que se debate en el
Consejo Europeo de primavera. Posterior-
mente, de conformidad con el procedimiento
previsto en los artículos 99 y 128 del Tratado,
el Consejo adopta un conjunto de «directrices
integradas» constituidas por dos elementos:
las orientaciones generales de las políticas
económicas y las directrices para el empleo.
Sobre la base de estas directrices integra-
das, los Estados miembros establecen los
denominados Programas Nacionales de
Reforma que responden a sus necesidades y a
su situación específica. Como réplica, la
Comisión presenta un programa comunitario
de Lisboa que cubre el conjunto de actuacio-
nes que deben emprenderse en el plano comu-
nitario teniendo en cuenta las necesidades de
los Estados miembros.
Otra novedad es que los informes sobre el
seguimiento de la estrategia de Lisboa que
los Estados miembros presentan cada año a
la Comisión se agrupan en un documento úni-
co que distingue claramente entre los distin-
tos ámbitos de actuación y que enumera las
medidas adoptadas durante los últimos doce
meses con el propósito de aplicar los progra-
mas nacionales.
Finalmente, la Comisión informa anual-
mente sobre la puesta en práctica de la estra-
tegia en sus tres dimensiones. Y basándose
en este análisis, el Consejo examina cada pri-
mavera los progresos realizados y se pronun-
cia sobre los ajustes que deban efectuarse en
las directrices integradas.
Al término del tercer año de cada ciclo, las
directrices integradas, los programas nacio-
nales de reforma y el programa comunitario
de Lisboa se renuevan, tomando como punto
de partida un informe estratégico de la Comi-
sión, basado en una evaluación global de los
progresos realizados durante los tres años
anteriores.
El nuevo procedimiento se pone en marcha
en el Consejo de Bruselas de 16 y 17 de junio
de 2005, donde se aprueban las primeras
veinticuatro directrices integradas para el
crecimiento y el empleo vigentes durante los
años 2005-2008. Mientras que en el Consejo
celebrado los días 15 y 16 de diciembre de
2005, se acogen los Programas Nacionales de
Reforma de los Estados miembros y el pro-
grama comunitario de Lisboa de la Comisión
a la espera del informe sobre la marcha de los
trabajos que se presentará en enero.
Meses más tarde, el Consejo celebrado en
Bruselas los días 23 y 24 de marzo de 2006
señala la importancia de garantizar la aplica-
ción efectiva de las medidas acordadas en los
Programas Nacionales de Reforma ya que
éstos están concebidos para resolver las nece-
sidades y situaciones específicas de los Esta-
dos miembros. Aunque también se pone de
manifiesto la necesidad de llevar a cabo nue-
vas reformas estructurales para aumentar la
competitividad de Europa y sostener el creci-
miento, contribuyendo así a incrementar los
niveles de vida y a crear nuevos empleos.
PILAR PALOMINO SAURINA
327
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Uno de los objetivos claves es aumentar la
participación en el mercado de trabajo sobre
todo de los jóvenes, las mujeres, los trabaja-
dores de más edad, los discapacitados, los
inmigrantes legales y las minorías. Por ello,
el Consejo hace un llamamiento a los Estados
miembros para que: a) adopten un enfoque
del trabajo basado en el ciclo de vida, facili-
tando unas transiciones rápidas entre emple-
os a lo largo de toda la vida laboral; b) prosi-
gan el cambio hacia políticas activas y pre-
ventivas, alentando a las personas y ayudán-
dolas a encontrar un empleo remunerado y c)
se centren en un mayor grado en las medidas
destinadas a las personas poco cualificadas y
con baja remuneración, en especial en aque-
llas que se encuentran en los márgenes del
mercado laboral.
Asimismo, el Consejo destaca la necesidad
de que los Programas Nacionales de Reforma
elaboren de manera sistemática estrategias
detalladas de actuación para mejorar la
adaptabilidad de los trabajadores y las
empresas. Se hace una especial referencia a
la flexiguridad (equilibrio entre flexibilidad y
seguridad) y se invita a los Estados miembros
a que lleven a cabo reformas en la política del
mercado laboral y en la política social desde
este enfoque, debidamente adaptado a las cir-
cunstancias institucionales específicas y a la
segmentación del mercado laboral.
Los días 8 y 9 de marzo de 2007, el Conse-
jo se reunió nuevamente en Bruselas. En él se
destacan los significativos progresos en la
aplicación de la Estrategia26 renovada de Lis-
boa para el Crecimiento y el Empleo aunque
se pide a los Estados miembros y a las insti-
tuciones de la UE que sigan actuando al obje-
to de: a) reforzar el mercado interior y la com-
petitividad, crear unas mejores condiciones
marco para la innovación y una mayor inver-
sión en investigación y desarrollo, impulsar
un empleo de calidad y mejorar la cohesión
social; b) impulsar el programa de mejora de
la legislación, a fin de crear un entorno más
dinámico para la empresa, y c) desarrollar
una política climática y energética europea
sostenible e integrada.
El Consejo Europeo pone de relieve la
importancia del «buen trabajo» y de sus prin-
cipios subyacentes, tales como los derechos y
la participación de los trabajadores, la igual-
dad de oportunidades, la seguridad y la pro-
tección de la salud en el trabajo, y una orga-
nización conciliable con la vida familiar. Asi-
mismo subraya el papel de los interlocutores
sociales y de la dimensión social de la UE por
lo que para asegurarse que los ciudadanos
sigan apoyando la integración europea, hace
hincapié en que en la Agenda de Lisboa se
debería prestar mayor atención a los objeti-
vos sociales comunes de los Estados miem-
bros.
El Consejo de Bruselas de 14 de diciembre
de 2007 analiza el Informe estratégico de la
Comisión que evalúa la aplicación de la
Estrategia de Lisboa renovada para el creci-
miento y el empleo, y formula propuestas
para el próximo ciclo trienal, que incluye un
nuevo conjunto de directrices integradas,
recomendaciones específicas por países y un
nuevo programa comunitario de Lisboa.
Como la Estrategia está dando resultado, se
llega al convencimiento de que siguen siendo
válidos los cuatro ámbitos de reforma defini-
dos por el Consejo Europeo de primavera de
2006: el conocimiento y la innovación, el
entorno empresarial, el empleo y la energía y
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
328 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
26 Como recogen las Conclusiones de la Presidencia
la Estrategia renovada de Lisboa para el Crecimiento y el
Empleo está contribuyendo a la recuperación económi-
ca general como demuestran las previsiones económi-
cas: «una tasa de crecimiento del 27% prevista para
2007 y una evolución positiva de los mercados labora-
les, con la creación de siete millones de nuevos empleos
durante el período 2007/2008, que conduce a un
aumento potencial de la tasa de empleo desde casi un
64% en 2005 hasta cerca de un 66% para 2008 y a un
descenso de la tasa de desempleo. La evolución positiva de los sectores económico, del empleo y social se refuer-
za mutuamente».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
el cambio climático. Por este motivo, no es
necesaria una revisión fundamental de las
directrices integradas, sino que el nuevo ciclo
de la Estrategia de Lisboa debe centrarse en
la aplicación y el logro de la reforma.
Finalmente, en el Consejo de Bruselas de
13 y 14 de marzo de 2008, se inicia el nuevo
ciclo de la Estrategia de Lisboa renovada
para el crecimiento y el empleo. En este sen-
tido, el Consejo emprende una serie de accio-
nes: a) confirma que las Directrices integra-
das existentes (Orientaciones Generales de
las Políticas Económicas y Directrices para el
empleo) siguen siendo válidas y deben servir
para el periodo 2008  2010; b) respalda las
recomendaciones específicas para cada país,
establecidas por el Consejo sobre la base de
propuestas de la Comisión; c) insta a los Esta-
dos miembros a que incluyan en sus Progra-
mas Nacionales de Reforma y en sus posterio-
res informes anuales de ejecución acciones
detalladas y concretas que indiquen sus res-
puestas políticas específicas a las Directrices
integradas, a las recomendaciones específi-
cas para cada país y a los puntos pendientes,
y d) invita a la Comisión a seguir trabajando
con los Estados miembros para establecer
una metodología clara y transparente de
seguimiento y evaluación de las reformas en
el marco de la Estrategia de Lisboa.
2. LAS DIRECTRICES PARA EL EMPLEO
2.1. Directrices para las políticas
de empleo para los Estados
miembros (2003-2005)
En la Cumbre de Empleo de Luxemburgo de
1997 se estableció la Estrategia Europea de
Empleo, de conformidad con las disposiciones
del nuevo Título VIII TCE incluido tras el Tra-
tado de Ámsterdam. Completada y matizada,
posteriormente, en los Consejos Europeos de
Lisboa, Estocolmo, Niza, Barcelona y Bruselas.
En un principio la Estrategia Europea de
Empleo constaba de varias fases que se ini-
ciaban con la aprobación, a comienzos de cada
ejercicio, de una serie de directrices que con-
tenían las pautas de actuación de los Estados
miembros en materia de empleo y que queda-
ban reflejadas en los Planes Nacionales de
Acción elaborados por cada Estado miem-
bro27. Por tanto, las directrices, elaboradas a
partir del análisis de los resultados obtenidos
en el ejercicio precedente y del contexto
económico, social y laboral existente en la
Unión Europea, mostraban los objetivos a
lograr en materia de empleo por los Estados
miembros.
Se establecieron directrices los años 1998
(19 directrices), 1999 (22 directrices), 2000
(21 directrices), 2001 (18 directrices) y 2002
(18 directrices), agrupadas en cuatro pilares:
mejora de la capacidad de inserción profesio-
nal, desarrollo del espíritu de empresa y cre-
ación de empleo, fomento de la capacidad de
adaptación de las empresas y de sus trabaja-
dores y reforzamiento de la política de igual-
dad de oportunidades. Pero en el año 2003,
tras sucesivas revisiones, se llegó al convenci-
miento de que las directrices eran excesiva-
mente complejas, y por ello, para adaptarlas
a la Unión ampliada y facilitar la puesta en
práctica de la estrategia de Lisboa, se simpli-
ficaron y estabilizaron.
Asimismo, y como consecuencia de esta
necesidad de simplificación, las directrices se
reestructuraron, apartándose del modelo
anteriormente vigente basado en objetivos
horizontales y directrices específicas agrupa-
das en cuatro pilares. Y con arreglo a la agen-
da de Lisboa, las políticas de empleo de los
Estados miembros tenían que promover, de
manera equilibrada, tres objetivos generales
interrelacionados entre sí: el pleno empleo, la
calidad y la productividad del trabajo, y la
cohesión y la inclusión sociales. La consecu-
ción de estos objetivos se apoyaba en diez
PILAR PALOMINO SAURINA
329
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
27 FERNÁNDEZ CORNEJO, J.A. y ALGARRA PAREDES, A.: El
mercado de trabajo en la Unión Europea. Fundamentos
teóricos y políticos de empleo, cit, pág. 191.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
prioridades clave entresacadas tras la eva-
luación de los cinco primeros años de la
Estrategia Europea de Empleo y de los deba-
tes efectuados en los últimos meses sobre
dicha Estrategia.
Algunas de estas prioridades se habían
destacado ya en años precedentes, y ahora
estaban cubiertas en las nuevas directrices,
como la activación y la prevención, la reforma
de los sistemas fiscales y de prestaciones, el
espíritu de empresa, la capacidad de adapta-
ción y el equilibrio entre flexibilidad y seguri-
dad, y la igualdad de oportunidades para
todos, aunque cada vez se da mayor impor-
tancia a otros aspectos entre los que se
encuentra el aprendizaje permanente, la pro-
longación de la vida activa, la necesidad de
aumentar la mano de obra, y la lucha contra
el trabajo no declarado.
La razón de esta situación se debía a que
tradicionalmente las instituciones comunita-
rias habían insistido en la necesidad de dar
continuidad a las directrices para que fueran
efectivas28, ya que como recoge la Comunica-
ción de la Comisión al Consejo, al Parlamen-
to Europeo y al Comité de las Regiones deno-
minada El futuro de la Estrategia Europea de
Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno
empleo y mejores puestos de trabajo para
todos: «la experiencia ha demostrado que, a
menudo, se precisa tiempo para concebir,
aprobar y aplicar medidas importantes del
mercado de trabajo, e incluso más tiempo
para demostrar su impacto en el mercado de
trabajo».
Los Estados miembros son los encargados
de poner en práctica estas directrices a través
de sus políticas de empleo, prestando especial
atención a la buena gobernanza de las mis-
mas, lo que requerirá una cooperación eficaz
entre las principales partes interesadas: ins-
tituciones europeas, los gobiernos, y los par-
lamentos nacionales, las autoridades regio-
nales y locales, los interlocutores sociales y la
sociedad civil.
Además de las directrices de empleo y las
recomendaciones para el empleo asociadas a
ellas, los Estados miembros, siguiendo lo esta-
blecido en el Consejo Europeo de Barcelona29,
debían aplicar las orientaciones generales de
política económica, garantizando la coheren-
cia entre ambos instrumentos. Y es que se
considera que «las orientaciones generales
constituyen un instrumento idóneo para la
coordinación general de las políticas económi-
cas de la Unión Europea, mientras que las
directrices y las recomendaciones de empleo
dirigidas a los Estados miembros son piezas
claves en materia de coordinación de las polí-
ticas de empleo»30 y ambas se presentan como
parte integrante del paquete de medidas de
aplicación dirigido a sincronizar y reforzar la
coordinación y la coherencia de las políticas.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
330 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
28 NAVARRO NIETO, F: El tratamiento de la política de
empleo en la Unión Europea, Consejo Económico y
Social, Madrid, 2000, pág. 18; CRISTÓBAL RONCERO, R.:
«Políticas de empleo en la Unión Europea», cit, pág. 46.
29 Entre las conclusiones del Consejo sobre empleo
y política social celebrado el 7 de marzo de 2002 como
preámbulo del Consejo Europeo de Barcelona se desta-
ca que «la Presidencia considera que el Consejo valora
positivamente el Informe de Síntesis de la Comisión y
constata que es necesario intensificar el equilibrio, la
coherencia, la coordinación y la sincronización entre las
dimensiones social y económica en el marco de la Estra-
tegia de Lisboa, a través de los instrumentos empleados
en cada una de ellas, en la línea apuntada por los
Comités de Empleo y Protección Social en sus Informes
de opinión.
Esta coordinación deberá afectar especialmente al
proceso de las Orientaciones Generales de Política
Económica y al proceso de la Estrategia Europea del
Empleo con el fin de mejorar la consistencia entre
ambos procesos. Para ello será necesario sincronizar los
calendarios manteniendo la autonomía de los procesos
y que el Consejo Europeo de Primavera dirija todos ellos
de manera coherente y equilibrada. A tal fin el Consejo
Europeo fijará las prioridades políticas que deban desa-
rrollarse por las distintas formaciones del Consejo».
30 Exposición de motivos de la propuesta de Deci-
sión del Consejo relativa a las directrices para las políti-
cas de empleo de los Estados miembros. COM (2003)
176 final. Bruselas, 8.4.2003.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Como se acaba de señalar, los tres objeti-
vos globales recogidos en la Decisión del Con-
sejo de 22 de julio de 2003, relativa a las
directrices para las políticas de empleo de los
Estados miembros, eran la consecución del
pleno empleo, la calidad y productividad en el
trabajo y reforzar la cohesión y la inclusión
sociales que pasamos analizar a continua-
ción.
2.1.1. Objetivos principales
A. Pleno empleo
La consecución del objetivo de pleno
empleo es de capital importancia para el cre-
cimiento económico de la Unión Europea y
para la sostenibilidad de los sistemas de pro-
tección social. Por este motivo, los Estados
miembros deben esforzarse por conseguirlo,
adoptando para ello «un planteamiento polí-
tico global que incluya medidas relativas tan-
to a la oferta como a la demanda»31.
Y, en efecto, los Estados miembros,
siguiendo el principio de activación integrado
en la Estrategia Europea para el Empleo, han
introducido una amplia gama de medidas
destinadas a evitar que los regímenes de ayu-
da al desempleo puedan desincentivar al
demandante aceptar un trabajo, animándole,
por el contrario a hacerlo. Estas medidas
actúan tanto sobre la demanda de la mano de
obra como sobre la oferta y pueden agruparse
en tres categorías, como recoge la Comunica-
ción de la Comisión al Consejo, al Parlamen-
to Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones, denominada Moder-
nización de la protección social para crear
más y mejores empleos: un enfoque general
que contribuya a hacer que trabajar sea ren-
table32:
incentivos para el empleo, a través de
las siguientes medidas: a) limitar la
cantidad (España) o la duración (Ale-
mania) de las prestaciones por desem-
pleo; b) unificar el subsidio de desem-
pleo y las prestaciones de asistencia
social; c) ofrecer incentivos a los jóvenes
(Finlandia) o a los nuevos contratos de
jóvenes y adultos de más de 25 años que
no tengan carácter permanente (Italia);
d) supeditar las asignaciones por acti-
vación a la búsqueda de empleo y a la
participación en las medidas activas
tras un determinado período de inacti-
vidad (Finlandia), y e) utilizar las pres-
taciones vinculadas al ejercicio de una
actividad profesional, esto es, los crédi-
tos fiscales y prestaciones supeditadas
al empleo, así como otras disposiciones
con fines similares.
combinación de prestaciones y trabajo,
lo que permite: a) compaginar un
empleo a tiempo parcial o completo con
una prestación por desempleo o un sub-
sidio de desempleo parcial (España,
Irlanda y Portugal) o con diversos regí-
menes de protección social, como las
prestaciones por desempleo normales y
específicas, el salario mínimo de inser-
ción, el subsidio para familias monopa-
rentales, el subsidio específico de soli-
daridad y el subsidio de discapacidad
para adultos (Francia), y b) destinar
incentivos a las empresas incipientes o
para fomentar el trabajo por cuenta pro-
pia, mediante la posibilidad de recibir
una suma global como prestación por
desempleo (España).
tratamiento más favorable en materia
fiscal y de Seguridad Social para empre-
sarios y trabajadores: a) para los traba-
jadores de edad avanzada que decidan
prolongar su vida laboral (España); b)
reforma de los impuestos de la vivienda
para no penalizar la entrada en el mer-
cado laboral, en particular en los hoga-
res con niveles bajos de renta y exención
PILAR PALOMINO SAURINA
331
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
31 Decisión del Consejo de 22 de julio de 2003.
32 COM(2003) 842 final. Bruselas, 30.12.2003.
pág. 11.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
total para los beneficiarios del salario
mínimo de inserción (Francia), y c)
reducción parcial o exención de las coti-
zaciones a la Seguridad Social de deter-
minados grupos de empleados, como los
que trabajan en malas condiciones, o los
discapacitados (Francia y Portugal).
Se persigue de este modo elevar las tasas
de empleo para alcanzar los objetivos fijados
en Lisboa y Estocolmo, esto es, una tasa de
empleo general del 67% en 2005 y del 70% en
2010; una tasa de empleo femenino del 57%
en 2005 y del 60% en 2010 y una tasa de
empleo de las personas de más edad (55 a 64
años) del 50% en 2010. Pero en el año 2003 la
tasa de empleo global se encontraba estanca-
da al nivel alcanzado en 2002, debido a la
prolongada desaceleración registrada duran-
te tres años (2002-2004), lo que supone un
crecimiento del empleo nulo o muy moderado
y que la Unión Europea no cumplirá los obje-
tivos intermedios relativos al empleo en
200533. Por el contrario, la tasa de empleo
femenino siguió mejorando y está en buen
camino para la consecución del objetivo
intermedio mientras que la de los trabajado-
res de más edad se encuentra todavía lejos
del mismo, ya que únicamente la han conse-
guido cuatro Estados miembros ( Dinamar-
ca, Portugal, Suecia y Reino Unido), y resul-
ta alcanzable para otros dos (Finlandia e
Irlanda)34.
De todas formas se alienta a los Estados
miembros a establecer sus propios objetivos
nacionales que deberán ser coherentes con
los resultados esperados a nivel de la Unión
Europea y deben tener en cuenta las circuns-
tancias específicas a nivel nacional.
B. Calidad y productividad en el trabajo
La calidad en el empleo fue uno de los prin-
cipios rectores de la Agenda de política social
aprobada en el Consejo Europeo de Niza, y en
la actualidad, debido a la interrelación que
existe entre este factor y el crecimiento del
empleo, la productividad y la inclusión social,
constituye uno de los tres objetivos generales
establecidos en las directrices de empleo para
el período 2003-2005.
Así, puede afirmarse que las personas que
pasan de una situación de desempleo a ocu-
par puestos de trabajo de baja calidad, corren
el peligro de volver a estar desempleadas, al
igual que los trabajadores de edad avanzada
que ocupan puestos de trabajo de baja calidad
están más proclives acceder a la jubilación35
lo que traerá como consecuencia en ambos
casos un estancamiento del crecimiento del
empleo.
Es destacable, además, la relación existen-
te entre calidad del empleo y productividad,
ya que está demostrado que se produce un
aumento de este último factor a través de la
inversión en recursos humanos y formación.
Asimismo, las modernas formas de organiza-
ción del trabajo, con nuevas estructuras orga-
nizativas, métodos de trabajo más flexibles y
menos jerárquicos, mayor participación de
los trabajadores y renovados sistemas de
compensación y evaluación del rendimiento,
tienden a aumentar la productividad y el
empleo36.
Por el contrario también existe una estre-
cha relación entre baja calidad del empleo,
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
332 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
33 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004.
COM (2004) 24 final. Bruselas, 21.1.2004. pág. 14.
34 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit., pág. 15.
35 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-
mento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo
y al Comité de las Regiones denominado «Mejora de la
calidad del empleo: examen de los progresos recientes».
COM (2003) 728 final. Bruselas, 26.11.2003. pág. 7.
36 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo y al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominado «Mejora
de la calidad del empleo: examen de los progresos
recientes», cit, pág. 8.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
exclusión social y pobreza. Son generalmente
las mujeres poco cualificadas las que corren
el riesgo de sufrir períodos de desempleo
seguidos de trabajos temporales mal remune-
rados y a tiempo parcial37. En este sentido
hay que tener en cuenta que si bien ambas
modalidades contractuales pueden servir
para acceder al mercado laboral, también es
verdad que estos trabajadores están expues-
tos a sufrir discriminaciones en materia de
remuneración y protección social así como en
formación y asistencia sanitaria, además de
que tienen más probabilidades de volver a
una situación de desempleo y de exclusión del
mercado de trabajo38.
Por tanto, la calidad es un concepto pluri-
dimensional que se aplica tanto a las carac-
terísticas del puesto de trabajo como al mer-
cado laboral y que abarca diversos factores
como: a) la calidad intrínseca del trabajo, que
atiende a las cualidades que debe presentar
un empleo para que un trabajador lo conside-
re satisfactorio; b) el aprendizaje permanen-
te, con objeto de fomentar la productividad, la
competitividad y el envejecimiento activo; c)
la igualdad entre hombres y mujeres, con el
fin de reducir las disparidades todavía exis-
tentes entre hombres y mujeres en materia
de empleo, desempleo, remuneración o distri-
bución profesional y sectorial; d) la salud y la
seguridad en el trabajo, para que disminuyan
el elevado absentismo laboral, las enfermeda-
des profesionales y las incapacidades perma-
nentes derivadas de estas situaciones, a
través de la consolidación de una cultura de
prevención de los riesgos; e) flexibilidad y
seguridad, que se pueden hacer patentes a
través de figuras como el contrato a tiempo
parcial, que permiten una mayor adaptabili-
dad en la organización del trabajo, y que
acompañadas de la seguridad adecuada faci-
litan a los trabajadores su integración y pro-
gresión permanente en el mercado laboral; f)
integración y el acceso al mercado de trabajo,
para que todas las personas que deseen tra-
bajar puedan hacerlo; g) organización del tra-
bajo y conciliación entre la vida personal y
profesional, que se facilitará con la utiliza-
ción de fórmulas flexibles del trabajo como el
contrato a tiempo parcial o el teletrabajo; h)
diálogo social y participación de los trabaja-
dores, son factores importantes para mejorar
la calidad del trabajo sobre todo a través de
los convenios colectivos como instrumentos
que contribuyen a modernizar las condicio-
nes de trabajo y articular mejor las necesida-
des económicas y sociales; i) diversidad y la
no discriminación por razón de sexo, raza,
edad o discapacidad, para aprovechar al
máximo el potencial productivo de todos los
trabajadores, y j) rendimiento general del
trabajo, que va unido a la productividad y a la
calidad del trabajo.
C. Reforzar la cohesión y la inclusión
sociales
Tras el Tratado de Ámsterdam la lucha
contra la exclusión social pasa a ser conside-
rada como uno de los ámbitos en los que la
Comunidad debe apoyar y completar la
acción de los Estados miembros39. Por este
PILAR PALOMINO SAURINA
333
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
37 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo y al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominado «Mejora
de la calidad del empleo: examen de los progresos
recientes», cit, pág. 9.
38 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo y al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominado «Mejora
de la calidad del empleo: examen de los progresos
recientes», cit, pág. 9.
39 El artículo 136 del Tratado de Ámsterdam señala
que «la Comunidad y los Estados miembros, teniendo
presentes derechos sociales fundamentales como los
que se indican en la Carta Social Europea, firmada en
Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta Comunita-
ria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Tra-
bajadores, de 1989, tendrán como objetivo el fomento
del empleo, la mejora de las condiciones de vida y tra-
bajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del
progreso, una protección social adecuada, el diálogo
social, el desarrollo de los recursos humanos para conse-
guir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha
contra las exclusiones».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
motivo, en el Consejo Europeo de Lisboa, se
acordó que los países integrantes de la Unión
coordinaran sus políticas de lucha contra la
pobreza y la exclusión social mediante un
método abierto de coordinación que combina-
ra los objetivos comunes, los planes naciona-
les de acción y un programa de acción comu-
nitario. Y en el Consejo Europeo de Niza se
fijó la inclusión social como objetivo político.
Como define la Carta de los Derechos Fun-
damentales de la Unión Europea, «la inclu-
sión social es un proceso que garantiza que
las personas en situación de riesgo de pobre-
za y exclusión social lleguen a tener las opor-
tunidades y recursos necesarios para partici-
par plenamente en la vida económica, social y
cultural, y se beneficien de un nivel de vida y
un bienestar considerados normales en la
sociedad en la que viven. Esto les asegura
una mayor participación en la toma de deci-
siones que afectan a sus vidas, así como el
acceso a sus derechos fundamentales».
Y precisamente el empleo es un medio cla-
ve para la inclusión social, no sólo porque
genera ingresos, sino porque promueve la
participación social y el desarrollo personal40.
Por ello, como recoge la Decisión de 22 de julio
de 2003, las políticas de empleo deberían pro-
mover el acceso al trabajo de calidad para
todos los hombres y mujeres capaces de tra-
bajar, luchar contra la discriminación en el
mercado de trabajo y evitar la exclusión de
personal del mundo laboral, a través, princi-
palmente, de la coordinación de las políticas
económicas y de empleo, que tienen respecti-
vamente como base las orientaciones genera-
les de las políticas económicas y la estrategia
europea de empleo.
Por este motivo, y porque la inclusión
social además del mercado de trabajo abarca
cuestiones como la salud, la educación, la
vivienda y los servicios sociales, el Consejo,
en la resolución de 6 de febrero de 200341 des-
tacó el diálogo y la cooperación como métodos
adecuados para fomentar este proceso en los
planos nacional, regional y local, invitando a
los Estados miembros a reforzar la participa-
ción de los interlocutores sociales y de todos
los agentes pertinentes en el proceso de inclu-
sión social. Y a los interlocutores sociales les
señala la necesidad de incrementar la partici-
pación en el método abierto de coordinación
respecto de la pobreza, la exclusión social y el
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
334 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
Y el artículo 137 del mismo texto legal, recoge que
«para la consecución de los objetivos del artículo 136, la
Comunidad apoyará y completará la acción de los Esta-
dos miembros en los siguientes ámbitos:
la mejora, en concreto, del entorno de trabajo,
para proteger la salud y la seguridad de los traba-
jadores.
las condiciones de trabajo.
la información y consulta de los trabajadores.
la integración de las personas excluidas del mer-
cado laboral, sin perjuicio de las disposiciones del
artículo 150.
la igualdad entre hombres y mujeres por lo que
respecta a las oportunidades en el mercado labo-
ral y al trato en el trabajo.
A tal fin, el Consejo podrá adoptar, mediante directi-
vas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse
progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y
reglamentaciones técnicas existentes en cada uno de los
Estados miembros. Tales directivas evitarán establecer
trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico
que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas
y medianas empresas.
El Consejo decidirá con arreglo al procedimiento
previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones.
El Consejo, siguiendo el mismo procedimiento,
podrá adoptar medidas destinadas a fomentar la coope-
ración entre los Estados miembros mediante iniciativas
para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercam-
bio de información y de buenas prácticas, y promover
fórmulas innovadoras y experiencias de evaluación con
el fin de luchar contra la exclusión social».
40 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-
mento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo
y al Comité de las Regiones, denominado «Informe con-
junto sobre la Inclusión Social en el que se resumen los
resultados del examen de los planes nacionales de
acción a favor de la inclusión social (20032005)»
COM(2003) 773 final. Bruselas, 12.12.2003. pág. 23.
41 Resolución del Consejo de 6 de febrero de 2003,
sobre la inclusión social mediante el diálogo y la coope-
ración social (2003/C 39/01).
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
empleo, con objeto de propiciar una sociedad
y un mercado de trabajo integradores.
Asimismo, y para promover la cohesión
económica y social, como señala la resolución
del Consejo de 22 de julio de 2003, es preciso
reducir las disparidades regionales por lo que
respecta al empleo y al desempleo, abordando
los problemas que se plantean en las zonas
más desfavorecidas de la Unión Europea en el
ámbito del empleo y apoyando positivamente
la reestructuración económica y social. Para
lograrlo, los Estados miembros, siguiendo las
recomendaciones del Consejo Europeo de Bar-
celona, han establecido objetivos nacionales
con el fin de conseguir la reducción de la
pobreza en el año 2010 a través de los Planes
Nacionales de Acción para la Inclusión y los
Planes Nacionales de Acción para el Empleo,
y creando, además, diversas medidas de acti-
vación a fin de eliminar los desincentivos para
el empleo o la formación, estableciendo sala-
rios mínimos, aumentando los salarios bajos y
aplicando reformas fiscales42 que permitan a
los grupos más vulnerables, como inmigran-
tes, minorías étnicas, refugiados, personas
con discapacidad, desempleados de larga
duración o jóvenes desfavorecidos43, acceder
al empleo estable y de calidad.
2.1.2. Prioridades fundamentales
de las reformas estructurales
Las directrices se enmarcan en el procedi-
miento establecido en el artículo 128 TCE y
contienen las pautas de actuación de los
Estados miembros en materia de empleo. Por
este motivo, y como destaca la resolución del
Consejo de 22 de julio de 2003, para conseguir
los objetivos generales anteriormente anali-
zados, los Estados miembros debían aplicar
políticas que tuvieran en cuenta las siguien-
tes orientaciones específicas que constituían
para ellos prioridades de actuación:
A. Medidas activas y preventivas a favor
de los desempleados y de las personas
inactivas
La desaceleración económica que sufre la
Unión Europea ha detenido el descenso de la
tasa de desempleo, que ha pasado del 74% en
2001 al 81% en 200344. Se trata de un desem-
pleo no coyuntural sino estructural, centrado
en determinados segmentos de la población
activa, y motivado por factores de diversa
índole como cambios tecnológicos, surgidos
tras el declive del trabajo industrial; formati-
vos, provocados por el abandono de los estu-
dios a edades muy tempranas o por la falta de
reciclaje de los trabajadores; o de producción,
provocados por las pérdidas de competitivi-
dad de las empresas45.
Ante esta situación, la primera de las
prioridades de la política de empleo es la de
mejorar la inserción profesional de los
desempleados y de las personas inactivas46.
Y para ello, se insta a los Estados miembros
a que desarrollen y apliquen medidas tanto
activas como preventivas que impidan el
desempleo de larga duración a través del
fomento de la integración sostenible en el
PILAR PALOMINO SAURINA
335
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
42 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-
mento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y
al Comité de las Regiones denominado «Informe conjun-
to sobre la inclusión social en el que se resumen los resul-
tados del examen de los planes nacionales de acción a
favor de la inclusión social (2003-2005)», cit, pág. 48.
43 ROJO TORRECILLA, E.: «Las políticas de empleo.
Especial atención a las políticas de inserción para colec-
tivos más desfavorecidos», Relaciones Laborales, vol I,
1998, pág. 444. El autor hace un análisis detallado del
colectivo de personas a las que se dirigen las medidas
incentivadoras.
44 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit, pág. 19.
45 ORTIZ LALLANA, M.C.: «La Unión Europea y las
políticas activas de empleo», cit, pág. 24; NAVARRO NIE-
TO, F.: El tratamiento de la política de empleo en la Unión
Europea, cit, pág. 20.
46 ORTIZ LALLANA, M.C.: «La Unión Europea y las
políticas activas de empleo», cit, pág, 23.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
mercado laboral de los desempleados e inac-
tivos. Para lograrlo, los Estados miembros
deberán llevar a cabo diversas actuaciones
que abarcan desde la fase inicial del desem-
pleo hasta el desempleo de larga duración.
Tales actuaciones van dirigidas, en primer
lugar, a velar porque a través de los servicios
de orientación y asesoramiento se identifi-
quen las necesidades de los solicitantes de
empleo, y se elaboran planes de acción perso-
nalizados desde una etapa temprana del
período de desempleo que les ayuden a bus-
car un trabajo. De este modo, en países como
Dinamarca se ha puesto en marcha un nuevo
«programa de contacto intensivo», o en Fran-
cia casi todos los solicitantes de empleo se
benefician del Plan dAction Personnalise
Nouveau Départ en el plazo de 4 meses con
objeto de atajar el problema del paro desde
sus inicios47.
En segundo término, y tras la identifica-
ción, los Estados miembros deben ofrecer a
los demandantes de empleo medidas efecti-
vas basadas tanto en la formación, como en el
reciclaje o las prácticas de trabajo, que
aumenten su empleabilidad y faciliten su
integración en el mercado laboral, sobre todo
si se trata de personas pertenecientes a los
colectivos que presentan mayores dificulta-
des para acceder a un puesto de trabajo como
son las mujeres, los discapacitados, los jóve-
nes con escasa cualificación y los mayores de
45 años.
Para llevar a cabo estas medidas y preve-
nir el desempleo de larga duración, se fijan
unos plazos que van desde los 6 meses de paro
como máximo en el caso de los jóvenes, a los
12 meses en el caso de los adultos, teniendo
en cuenta que en el año 2010 el 25% de los
desempleados de larga duración debe partici-
par en una medida activa que favorezca su
empleabilidad. Con ello que se pretende esti-
mularles a buscar y aceptar nuevas oportuni-
dades de empleo48.
Además, es necesario modernizar y forta-
lecer las instituciones del mercado de traba-
jo, en especial los servicios de empleo, con el
fin de ayudar a los trabajadores a encontrar
un puesto de trabajo y a las empresas a con-
tratarlos. De hecho, en los Estados miem-
bros ya se están llevando a cabo medidas
dirigidas en ese sentido, unas con el fin de
promover una mayor colaboración entre los
servicios públicos y privados de empleo,
sobre todo en Alemania, Italia, Holanda y
Reino Unido; otras utilizando centros de
atención de llamadas y publicación directa
de vacantes a través de internet, en países
como Bélgica o Alemania; y otras reforzando
los servicios a nivel regional, en España,
Francia e Italia, y local, en Dinamarca y
Holanda49.
B. Creación de puestos de trabajo y espíritu
de empresa
La segunda directriz se centra en la
empresa como vía de generación de empleo50,
ya que se considera que el espíritu empresa-
rial es «el factor clave para impulsar la com-
petitividad, el crecimiento y la creación de
puestos de trabajo sostenibles de mayor pro-
ductividad y mejor calidad»51. Es patente que
en los países en los que la actividad empresa-
rial está más extendida, las tasas de desem-
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
336 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
47 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit, pág. 19.
48 CRISTÓBAL RONCERO, R.: «Políticas de empleo en la
Unión Europea», cit, pág. 47.
49 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit, pág, 20.
50 NAVARRO NIETO, F: El tratamiento de la política de
empleo en la Unión Europea. cit, pág. 32.
51 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones: El futuro de la Estrategia Euro-
pea de Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno
empleo y mejores puestos de trabajo para todos», cit,
pág. 10.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
pleo son más bajas52. Por este motivo, incre-
mentar las oportunidades de trabajo a través
del espíritu de empresa es fundamental para
alcanzar los objetivos de Lisboa referentes a
la tasa de empleo53. Pero, además, el espíritu
empresarial puede aportar otros beneficios a
la Unión Europea, que vienen determinados
por el hecho de que cuando se ofrece a todos
los integrantes de la sociedad la oportunidad
de crear una empresa propia, independiente-
mente del entorno o la ubicación, se favorece
la cohesión social y el desarrollo personal54.
Por todo ello, la Decisión del Consejo de 22
de julio de 2003 promueve el fomento del
espíritu de empresa que se llevará a cabo a
través de una amplia combinación de políti-
cas que incluyen diversos aspectos, como: un
mejor marco reglamentario y administrativo,
el acceso a una mano de obra cualificada, el
fomento de actitudes más positivas hacia las
competencias empresariales y de gestión, un
entorno financiero favorable, mercados de
productos y laborales que funcionen adecua-
damente y condiciones favorables para la
investigación y la innovación55.
Por lo general, uno de los principales
obstáculos que dificultan la gestión de una
empresa son los trámites administrativos
que, además, no se diferencian según el
tamaño de la misma, por lo que éstos suelen
afectar de una manera desproporcionada a
las empresas más pequeñas. Para solventar-
lo, el Consejo adoptó la Carta europea de las
pequeñas empresas56 en la que se recogía la
necesidad de simplificar las normas naciona-
les y comunitarias en esta materia y la adop-
ción por parte de los Estados miembros de
documentos administrativos de uso fácil, ya
que, como en ella se indica, «las pequeñas
empresas son las más sensibles a los cambios
del entorno empresarial. Son las que más
sufren cuando se les abruma con una buro-
cracia excesiva. Y son las primeras en prospe-
rar gracias a las iniciativas para acabar con
el papeleo y recompensar el éxito».
Basándose en la aplicación de la Carta
europea de la pequeña empresa, la Decisión de
22 de julio de 2003, insta a los Estados miem-
bros a simplificar y reducir las cargas admi-
nistrativas y regulatorias para la creación de
nuevas empresas y Pyme, desarrollando
medidas como la «ventanilla única». Asimis-
mo, como el acceso a la financiación sigue
siendo un obstáculo importante para los nue-
vos empresarios, también se pone de mani-
fiesto la necesidad de facilitar el acceso al
capital para la creación de nuevas empresas a
través de diversas medidas, que van desde la
puesta en marcha en Alemania, España y
Suecia de microcréditos flexibles57, a la ges-
PILAR PALOMINO SAURINA
337
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
52 Libro verde presentado por la Comisión: «El espí-
ritu empresarial en Europa». COM(2003) 27 final. Bru-
selas, 21.1.2003, pág. 6.
53 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit, pág. 21.
54 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones. «Plan de acción: El pro-
grama europeo a favor del espíritu empresarial». COM
(2004) 70 final. Bruselas, 11.2.2004. pág. 3.
55 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-
mento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones: El futuro de la Estrategia Europea
de Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno empleo y
mejores puestos de trabajo para todos», cit, pág. 10.
56 La carta europea de las pequeñas empresas, que
el Consejo de Asuntos Generales adoptó el 13 de junio
de 2000, fue refrendada en el Consejo Europeo de Fei-
ra celebrado los días 19 y 20 de junio de ese mismo año.
La Carta se ocupa de los siguientes aspectos: educación
y formación en el espíritu empresarial; aceleración y
abaratamiento de la puesta en marcha de las empresas;
mejora de la legislación y la reglamentación; disponibili-
dad de habilidades; mejora del acceso en línea; mejor
aprovechamiento del mercado único; fiscalidad y cues-
tiones financieras; promoción de la capacidad tecnoló-
gica de las pequeñas empresas; uso de modelos de
empresa electrónica próspera y apoyo de alto nivel a la
pequeña empresa, y desarrollo de una representación
más fuerte y eficaz de los intereses de las pequeñas
empresas a escala nacional y de la Unión Europea.
57 Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamen-
to Europeo sobre la aplicación de la Carta Europea de la
Pequeña Empresa. COM (2003) 21 final. Bruselas,
21.1.2003, pág. 10.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
tión por parte del Fondo Europeo de Inversio-
nes de una serie de instrumentos financieros
financiados en el marco del programa pluria-
nual a favor de la empresa y el espíritu
empresarial58.
Es destacable, además, que las medidas
fiscales aplicables a las empresas como los
impuestos de la renta y sociedades o el IVA,
influyen en su capacidad de expansión y para
contratar nuevo personal, por ello, la Comi-
sión ha puesto en marcha diversas acciones
dirigidas a reducir la complejidad en el cum-
plimiento de la legislación fiscal y alentar los
traspasos de empresas mediante la exención,
por ejemplo del pago de los derechos de regis-
tro.
Para fomentar e impulsar el espíritu
empresarial las directrices de empleo propo-
nen la promoción mediante la formación de la
posibilidad de emprender una carrera empre-
sarial, lo que ha llevado a algunos Estados
miembros a incluir explícitamente este
aspecto en los programas de estudios de los
diversos niveles educativos. Y así en países
como Irlanda, se han puesto en marcha ini-
ciativas como «Bí Gnóthach», dirigida a niños
de entre 10 y 12 años, y «Enterprise Encoun-
ter programme», que ofrece a los estudiantes
de la escuela secundaria la oportunidad de
contactar con empresarios, mientras que en
Grecia, España, Francia, Irlanda, Austria,
Portugal, Finlandia, Suecia y Noruega, existe
una amplia gama de cursos a diferentes nive-
les en universidades y centros de enseñanza
superior59.
Es importante, además, hacer accesible la
iniciativa empresarial a todos los miembros
de la sociedad, especialmente, a las mujeres
y otros grupos con escasa representación
entre los empresarios, como las minorías
étnicas60. Por ello, se han desarrollado pro-
yectos para apoyar a las mujeres emprende-
doras en Alemania, Grecia, Irlanda y Gales
(Reino Unido), y en junio de 2002, la Comi-
sión organizó una reunión de expertos sobre
el tema del impacto de la inmigación en el
espíritu empresarial, dirigida tanto a identi-
ficar los principales obstáculos que encuen-
tran las minorías étnicas para crear y desa-
rrollar empresas, como analizar eventuales
acciones de apoyo61.
C. Abordar el cambio y promover
la adaptabilidad y la movilidad
en el mercado de trabajo
El principio de adaptabilidad se considera
fundamental para el desarrollo de la Estrate-
gia Europea de Empleo. Por ello, mediante
esta directriz, se insta a los Estados miem-
bros a que proporcionen a los trabajadores y a
las empresas la capacidad necesaria para
adaptarse a las nuevas necesidades económi-
cas y productivas, aunque manteniendo un
adecuado equilibrio entre flexibilidad y segu-
ridad62.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
338 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
58 Libro verde presentado por la Comisión: «El espí-
ritu empresarial en Europa», cit, pág. 21.
59 Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamen-
to Europeo sobre la aplicación de la Carta Europea de la
Pequeña Empresa, cit, pág. 14.
60 Con el fin de facilitar la creación de empresas por
empresarios de terceros países, la Comisión ha presen-
tado dos propuestas de Directiva: propuesta de Directi-
va del Consejo relativa a las condiciones de entrada y
residencia de nacionales de terceros países por razones
de trabajo por cuenta ajena y de actividades económi-
cas por cuenta propia, COM (2001) 386 final, de
11.7.2001; propuesta de Directiva del Consejo relativa
al estatuto de los nacionales de terceros países residen-
tes de larga duración COM (2001)127 final, de
13.3.2001.
61 Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamen-
to Europeo sobre la aplicación de la Carta Europea de la
Pequeña Empresa, cit, pág. 18.
62 Como recoge el estudio denominado «Políticas
de empleo en la Unión Europea y en los Estados miem-
bros elaborado por la Comisión. http://www.europa
.eu.int/comm/employment_social/publications/2003/Ke
ad03001_en.pdf , pág. 46, «la flexibilidad, es decir, la
capacidad de las empresas de adaptarse a las demandas
del mercado, puede adoptar muchas formas en relación
con el empleo. La flexibilidad externa, como capacidad
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
A tal fin, y para atender las nuevas deman-
das de flexibilidad del mercado de trabajo que
requieren «mecanismos dúctiles», tanto de
entrada, a través de nuevas modalidades con-
tractuales, de permanencia, o de salida, aten-
diendo a los mecanismos extintivos del con-
trato de trabajo63, los Estados miembros
deben eliminar los elementos excesivamente
restrictivos de sus legislaciones laborales
para favorecer el acceso al mercado de traba-
jo de grupos que tienen dificultades para
hacerlo, como las mujeres, los discapacitados,
los jóvenes con escasa cualificación y los
mayores de 45 años.
Se fomenta la diversidad de modalidades
contractuales y laborales, haciéndose una
mención especial a las que están relacionadas
con la flexibilización de la ordenación del
tiempo de trabajo, como el trabajo a tiempo
parcial. Con ello se pretende favorecer el desa-
rrollo de la carrera profesional del trabajador
y el equilibrio entre su vida privada y profe-
sional, evitando que estos contratos se aso-
cien, como venía siendo habitual, al empleo
precario, de alta rotación, poco cualificado y
de baja retribución64.
Como recoge la Exposición de Motivos de
la decisión del Consejo de 22 de julio de 2003,
el acceso de los trabajadores a la formación
constituye un elemento esencial para garan-
tizar el equilibrio entre flexibilidad y seguri-
dad, al igual que lo hacen unas óptimas con-
diciones laborales que favorezcan la protec-
ción de la salud y la seguridad del trabajador
en el entorno laboral.
En este ámbito, la nueva estrategia comu-
nitaria se centra en varios aspectos, que
abarcan desde la necesidad de consolidar una
cultura de la prevención de los riesgos, hasta
la combinación de diversos instrumentos
políticos (legislación, diálogo social, medidas
progresivas y mejores prácticas, responsabi-
lidad social de las empresas e incentivos
económicos) y el desarrollo de asociaciones
con los agentes interesados, con el fin de con-
seguir una reducción sustancial de las tasas
de accidentes de trabajo y de las enfermeda-
des profesionales.
D. Promover el desarrollo de capital
humano y el aprendizaje permanente
El aprendizaje permanente es un requisito
fundamental para mejorar la calidad en el
trabajo y la productividad, además de un fac-
tor de promoción de la participación en la
población activa y de la inclusión social65. Por
ello, el Consejo insta a los Estados miembros
a poner en práctica estrategias que lo pro-
muevan, haciendo una especial referencia a
la mejora de la calidad y eficiencia de los sis-
PILAR PALOMINO SAURINA
339
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
para contratar y despedir, constituye una reacción inme-
diata y permite a las empresas adaptarse a circunstancias
imprevistas y tendencias cambiantes, así como adaptar
rápidamente su producción. La flexibilidad interna, que
conlleva una reorganización de la mano de obra exis-
tente, constituye un planteamiento más a largo plazo de
la gestión del cambio y del desarrollo de las capacidades
y las competencias, con unas ventajas claras en cuanto a
productividad y capacidad de ajuste. Ambas formas de
flexibilidad son complementarias, y cada una de ellas
presenta sus propias ventajas y sus propios costes para
las personas, las empresas y la sociedad.
La seguridad, desde un punto de vista estático, se
centra en la estabilidad de la relación laboral y la dispo-
nibilidad de una red de salvación en caso de perder el
empleo. Desde una perspectiva más dinámica, la seguri-
dad abarca la no discriminación entre las diversas formas
de contratos y modalidades de trabajo, así como la
adquisición y preservación de la empleabilidad, a fin de
facilitar la adaptación al cambio y la movilidad dentro de
los puestos de trabajo y de unos empleos a otros. En este
sentido, el acceso a la formación y a las vías de desarro-
llo profesional son aspectos esenciales de la seguridad».
63 ORTIZ LALLANA, M.C.: «La Unión Europea y las polí-
ticas activas de empleo», cit, pág. 36.
64 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de
empleo en la Unión Europea, cit, pág. 43.
65 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones: El futuro de la Estrategia Euro-
pea de Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno
empleo y mejores puestos de trabajo para todos», cit,
pág. 13.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
temas de educación y formación66, con el obje-
to de permitir a «todos los ciudadanos adqui-
rir las capacidades que requiere una mano de
obra moderna en una sociedad basada en el
conocimiento, de facilitar el desarrollo de sus
carreras profesionales y de reducir los desfa-
ses entre la oferta y la demanda de competen-
cias».
Hasta ahora pocos Estados miembros pre-
sentan una estrategia coherente y global de
aprendizaje permanente, aunque en Dina-
marca, Francia, Finlandia y Suecia se han
realizado reformas dirigidas hacer los siste-
mas existentes más flexibles y adaptados a
las necesidades individuales. En Italia se han
actualizado los sistemas de formación profe-
sional y en Irlanda se ha creado un grupo de
expertos para que adapten la formación a las
necesidades de los empresarios67.
Es destacable, además, que en este ámbito
la Unión Europea tiene dos prioridades que
cumplir hasta el año 2010. Por un lado, y
debido al alto índice de fracaso escolar, se
establece que al menos un 85% de los jóvenes
de 22 años deberían haber cursado la educa-
ción secundaria superior completa. Y por
otro, se determina que el nivel medio de par-
ticipación en la formación continua en la
Unión Europea debería ser por lo menos del
125% de la población laboral adulta, con el
fin de promover la productividad, la competi-
tividad y la prolongación de la vida activa.
El riesgo de que los trabajadores de mayor
edad pierdan su empleo aumenta considera-
blemente en ausencia de estructuras de
aprendizaje permanente. Por ello, «las políti-
cas tendrán el objetivo particular de lograr
un aumento de la inversión en recursos
humanos», ya que el acceso a la formación
durante toda la vida laboral del trabajador
refuerza su capacidad de permanecer en el
mercado de trabajo cuando se modifican las
condiciones imperantes en éste68. Por tanto, a
medida que las cualificaciones y la producti-
vidad de estos trabajadores disminuyen,
aumenta la importancia de factores como la
formación, la capacidad de adaptación a las
nuevas competencias y tecnologías, la movili-
dad y la flexibilidad salarial69.
E. Aumentar la oferta de mano de obra
y promover la prolongación de la vida
activa
Para apoyar el crecimiento económico, los
Consejos de Lisboa y Estocolmo fijaron unos
objetivos ambiciosos por lo que respecta al
aumento de las tasas de empleo de la Unión
hasta 2010, buscando lograr porcentajes del
70% para el conjunto de la población en edad
de trabajar, superiores al 60% para las muje-
res y al 50% para los trabajadores de más
edad.
Para conseguir estos objetivos, los Estados
miembros deben aprovechar el potencial que
ofrecen todos los grupos de población, a través
de un planteamiento integrado que abarque,
entre otros, los siguientes aspectos: a) garan-
tizar la disponibilidad y la capacidad de atrac-
ción de los puestos de trabajo que dependerá
de la remuneración, las condiciones laborales,
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
340 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
66 Como recoge la Comunicación de la Comisión
denominada «Puntos de referencia europeos en educa-
ción y formación: seguimiento del Consejo Europeo de
Lisboa». COM (2002) 629 final. Bruselas, 20.11.2002.
pág. 6, para desarrollar una estrategia coherente y com-
pleta de educación y formación debe utilizarse un méto-
do abierto de coordinación.
67 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit, pág. 27.
68 Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de
las Regiones denominado «Aumento de la tasa de pobla-
ción activa y fomento de la prolongación de la vida acti-
va». COM (2002) 9 final. Bruselas, 24.1.2002. pág. 26.
69 Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de
las Regiones denominado «Aumento de la tasa de pobla-
ción activa y fomento de la prolongación de la vida acti-
va». cit, pág. 27.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
el horario y la flexibilidad de la jornada labo-
ral, la posibilidad de conciliar el trabajo con
las responsabilidades familiares y la seguri-
dad de las relaciones contractuales; b) hacer
que trabajar sea rentable, desincentivando la
existencia de niveles elevados de prestaciones
por desempleo o de otro tipo, que combinados
con períodos de percepción prolongados y una
aplicación permisiva de las normas de conce-
sión, minan los incentivos para aceptar un
empleo y favorecen la dependencia duradera
de las prestaciones sociales; c) incrementar
las competencias y ofrecer medidas de apoyo
adecuadas para que las personas puedan con-
ciliar sus obligaciones profesionales con otras
exigencias como el cuidado de los hijos o de las
personas mayores.
En relación con las personas de más edad,
los Estados miembros deben elaborar y aplicar
estrategias globales de envejecimiento activo
mediante la coordinación de políticas, el inter-
cambio de experiencias y de prácticas correc-
tas y la ayuda de los instrumentos financieros,
con el fin de conseguir los objetivos fijados tan-
to en el Consejo Europeo de Estocolmo de mar-
zo de 2001, en el que se acordó que, para 2010,
la mitad de la población de entre 55 y 64 años
debía estar empleada, como en el Consejo
Europeo de Barcelona de marzo de 2002, en el
que se pretendía elevar hasta 2010, en torno a
5 años la edad media efectiva a la que las per-
sonas dejan de trabajar.
En este sentido es destacable que para pro-
longar la vida activa de los trabajadores
deben darse determinadas condiciones70,
como: a) revisar los incentivos financieros a
fin de que resulte más rentable permanecer
en el mercado de trabajo que jubilarse antici-
padamente; b) reforzar las condiciones de
seguridad e higiene en el trabajo para
aumentar el bienestar de los trabajadores de
más edad y sus posibilidades de seguir en el
mercado; c) fomentar formas flexibles de
organización del trabajo como el trabajo a
tiempo parcial; d) acceso continuo a la forma-
ción para evitar que sus aptitudes queden
anticuadas al tiempo que se desarrollan las
capacidades necesarias para aprovechar las
tecnologías de la información y la comunica-
ción; e) reforzar las políticas activas del mer-
cado de trabajo a fin de prevenir el desempleo
y ayudar a los trabajadores de más edad que
pierden su trabajo a permanecer en el merca-
do y a encontrar otro empleo; y f) mejorar la
calidad del empleo.
F. Igualdad entre hombres y mujeres
La igualdad entre hombres y mujeres es
uno de los principios fundamentales de la
Unión Europea desde su creación. Por este
motivo, en la Decisión de 22 de julio de 2003,
se insta nuevamente a los Estados miembros
a que fomenten la participación de la mujer
en el mercado laboral, con el fin de conseguir
para 2010 una reducción sustancial de las
disparidades existentes entre hombres y
mujeres en lo referente a las tasas de empleo
y desempleo. En este aspecto, es destacable
que las mujeres siguen enfrentándose a tasas
de desempleo superiores a la de los hom-
bres71, sobre todo si tienen un bajo nivel edu-
cativo, hijos pequeños o edad avanzada.
PILAR PALOMINO SAURINA
341
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
70 Estas condiciones aparecen recogidas en la
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de las Regiones denominado «Aumentar el
empleo de los trabajadores de más edad y retrasar su
salida del mercado de trabajo». COM (2004) 146 final.
Bruselas, 3.3.2004.
71 Como recoge el informe de la Comisión al Conse-
jo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la
igualdad entre mujeres y hombres. COM (2004) 115
final. Bruselas, 19.2.2004, pág. 5: «las tasas de empleo
femeninas han aumentado más que las de los hombres,
situándose actualmente en el 556%, frente a un por-
centaje inferior al 50% en la primera mitad de los noven-
ta; no obstante, la diferencia entre mujeres y hombres
en lo que al empleo se refiere sigue siendo muy grande
(17,2 puntos porcentuales)».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Las diferencias también persisten en la
retribución salarial por la prestación laboral
realizada72, lo que puede llegar a desanimar a
las mujeres a incorporarse al mercado de tra-
bajo o a progresar en su carrera profesional
con el consiguiente desaprovechamiento de
capital humano que ello conlleva. Por ello, en
el Informe anual sobre los progresos realiza-
dos en el ámbito de la igualdad de oportuni-
dades73 se determina que «es fundamental
emprender acciones concretas para hacer un
seguimiento regular de las diferencias sala-
riales, revisar los sistemas de clasificación de
las ocupaciones y dar transparencia a los
niveles de retribución y a los sistemas de eva-
luación de los puestos de trabajo». Estas
acciones se materializarán, como recoge la
Decisión del Consejo de 22 de julio de 2003,
tras «un planteamiento pluridimensional que
aborde los factores subyacentes a este fenó-
meno, especialmente la segregación sectorial
y profesional, la educación y la formación, las
clasificaciones de empleos y los sistemas de
retribución, campañas de sensibilización y la
transparencia».
Para conseguir los objetivos de Lisboa en
materia de empleo es fundamental el incre-
mento continuado de la participación de las
mujeres en el mercado de trabajo, lo que
dependerá en cierta medida de que éstas pue-
dan encontrar un equilibrio entre vida profe-
sional y familiar74. Para lograrlo, la directriz,
siguiendo lo establecido en el Consejo Euro-
peo de Barcelona, insta a los Estados miem-
bros a que hasta el año 2010 faciliten servi-
cios de cuidado75 para el 33% de los niños
menores de tres años y para el 90% de los
mayores de esa edad y que aún no están esco-
larizados, ya que hasta este momento, sola-
mente Bélgica, Dinamarca y Suecia alcanzan
los objetivos propuestos76.
Es destacable, además, que en la mayoría
de los Estados miembros se están llevando a
cabo iniciativas dirigidas a facilitar la conci-
liación de la vida profesional y familiar como
en Alemania, Bélgica y Francia a través de
una organización más flexible del trabajo y
del tiempo dedicado al mismo, ó en Dinamar-
ca, Francia, Reino Unido, España y Países
Bajos a través del desarrollo del permiso
paternal77.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
342 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
72 Según la Comunicación de la Comisión al Conse-
jo: Proyecto de Informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pág. 31, «la disparidad salarial entre
hombres y mujeres se ha mantenido elevada desde
1998, en un 16%, siendo las diferencias sustancialmen-
te mayores en el sector privado (21%) que en el público
(12%). Las mayores disparidades generales (más del
20%) se dan en Alemania, Holanda y Reino Unido».
73 El Consejo Europeo de primavera celebrado en
Bruselas los días 20 y 21 de marzo de 2003, invitó a la
Comisión a que preparara, «en colaboración con los Esta-
dos miembros, un informe anual para el Consejo Euro-
peo de primavera sobre los avances realizados hacia la
igualdad entre los sexos y las orientaciones para la inte-
gración del factor de la igualdad entre los sexos en las
áreas políticas», lo que dio origen al «Informe 2004 sobre
la igualdad entre mujeres y hombres». COM(2004) 115
final. Bruselas, 19.2.2004. pág. 9.
74 Como recoge la Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económi-
co y Social Europeo y al Comité de las Regiones deno-
minado «Mejora de la calidad del empleo: examen de
los progresos recientes», cit, pág. 19, «la diferencia en
las tasas de empleo entre las mujeres con hijos y sin
ellos es particularmente elevada en Irlanda (163 pun-
tos porcentuales), Alemania (214) y Reino Unido
(229)».
75 La importancia que tiene el cuidado de los hijos
para que los progenitores puedan trabajar se puso de
manifiesto en la Recomendación 92/241/CEE del Con-
sejo, de 31 de marzo de 1992, en la que se insta a los
Estados miembros a que «adopten y fomenten iniciativas
para el establecimiento de servicios de cuidado de niños
y niñas mientras los progenitores estén trabajando, estén
recibiendo educación o formación con vistas a la obten-
ción de un empleo, o estén llevando a cabo gestiones
para obtener un empleo o una educación o formación
con vistas a la obtención de un empleo».
76 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit, pág. 32.
77 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo y al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominado «Mejora
de la calidad del empleo: examen de los progresos
recientes», cit, pág. 19.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
G. Promover la integración de las personas
desfavorecidas en el mercado de trabajo
y combatir la discriminación de que
son objeto
Para incrementar las tasas de empleo, al
tiempo que se previene la exclusión social y se
mantiene la sostenibilidad de los sistemas de
protección social, es necesario que determina-
dos sectores de población con una participa-
ción especialmente baja en el mercado de tra-
bajo accedan al mundo laboral. Para lograrlo,
la directriz insta a los Estados miembros a que
fomenten la integración de las personas que
han de enfrentarse a dificultades específicas
en el mercado de trabajo como son los jóvenes
que abandonan prematuramente el sistema
escolar, los trabajadores poco cualificados, las
personas con discapacidad, los inmigrantes y
los miembros de minorías étnicas78.
Con respecto a las personas con discapaci-
dad79, el Consejo, días antes de la elaboración
de estas directrices, había dictado una resolu-
ción80 en la que se invitaba a los Estados
miembros, a la Comisión y a los interlocuto-
res sociales en el ejercicio de sus respectivas
competencias, a eliminar los obstáculos para
la integración y participación de estas perso-
nas en el mercado laboral, estableciendo asi-
mismo medidas de igualdad de trato que
mejoraran su integración y la participación
en todos los niveles del sistema educativo y de
la formación.
Además, las personas con discapacidad
deben recibir un tratamiento equitativo en el
trabajo, sobre todo en materia de salud y
seguridad en el trabajo81. De tal manera que
como recoge la Directiva 89/654/CEE82 «los
lugares de trabajo deberán estar acondicio-
nados teniendo en cuenta, en su caso, a los
trabajadores minusválidos. Esta disposición
se aplicará, en particular, a las puertas, vías
de comunicación, escaleras, duchas, lavabos,
retretes y puestos de trabajo utilizados y
ocupados directamente por trabajadores
minusválidos».
Otro sector de la población que requiere
protección son los inmigrantes y las minorías
étnicas, y para apoyar su integración en el
mercado laboral83 y en la sociedad, en la
mayoría de los Estados miembros se están
llevando a cabo medidas específicas en los
campos de la educación, el empleo, la salud y
la protección social, la vivienda y la promo-
PILAR PALOMINO SAURINA
343
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
78 Es destacable que en el año 2000 se aprobaron
dos Directivas que prohíben la discriminación por moti-
vos de raza, origen étnico, religión, convicciones, disca-
pacidad, edad u orientación sexual que deberían haber
sido incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacio-
nales en 2003. Concretamente la Directiva 2000/43/CE
relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato
de las personas independientemente de su origen racial
o étnico y la Directiva 2000/78/CE por la que se crea un
marco general a favor de la igualdad de trato en cuanto
a empleo y trabajo.
79 Como recoge la Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico
y Social Europeo y al Comité de las Regiones denomina-
do «Mejora de la calidad del empleo: examen de los pro-
gresos recientes» «únicamente el 39% de las personas
con discapacidad tiene un empleo frente al 60% del con-
junto de la población. Más del 14% de la población en
edad laboral sufre alguna discapacidad, lo que supone
aproximadamente 26 millones de personas en edad de
trabajar en la actual Unión Europea. Esta cifra aumentará
sin duda con la ampliación a 25 Estados miembros».
80 La Resolución de 15 de julio de 2003 sobre
fomento del empleo y de la inclusión social de las per-
sonas con discapacidad (2003/C 175/01).
81 Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones denominado
«Igualdad de oportunidades para personas con disca-
pacidad: un plan de acción europeo». COM/2003/650
final.
82 Directiva 89/654/CE del Consejo de 30 de
noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas
de seguridad y de salud en los lugares de trabajo.
83 La integración de los inmigrantes en el mercado
laboral está siendo objeto de diversas conferencias en
los últimos años, como la de Copenhague celebrada en
julio de 2002, la de Bruselas, meses más tarde sobre el
tema «El papel de la sociedad civil en la promoción de la
integración», o la de Atenas celebrada los días 15 y 16 de
mayo de 2003, sobre el tema «Gestionar la inmigración
en beneficio de Europa».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ción de su participación en la vida social, cul-
tural y política del país84.
A nivel comunitario son varios los instru-
mentos financieros e iniciativas que apoyan
los compromisos políticos de la Unión Euro-
pea en el ámbito de la integración, el empleo
y la cohesión social, como los Fondos Estruc-
turales y en particular el Fondo Social Euro-
peo a través del programa EQUAL y de la ini-
ciativa URBAN II. Asimismo, en el campo de
la educación y la cultura, se han puesto en
marcha varias iniciativas comunitarias
orientadas a la integración de inmigrantes en
el marco de los programas Sócrates, Leonar-
do da Vinci, y Juventud y Cultura 200085.
Todo ello con el fin de conseguir que en el año
2010, tal y como recoge la directriz, se reduz-
can significativamente en todos los Estados
miembros las diferencias en materia de
desempleo entre los ciudadanos comunitarios
y los no comunitarios86.
H. Hacer que trabajar resulte rentable
por medio de incentivos que hagan
atractivo el empleo
Preservando en todo momento un nivel
apropiado de protección social que garantice
un nivel de vida decente a las personas que no
pueden mantenerse con su trabajo, la direc-
triz insta a los Estados miembros a que revi-
sen la duración de las prestaciones, especial-
mente las relacionadas con una búsqueda de
trabajo efectiva, con objeto de eliminar las
trampas de la inactividad. Situación que se
produce cuando los subsidios son elevados en
comparación con los ingresos que se espera
obtener del trabajo o cuando una parte
importante de los ingresos obtenidos por una
persona que empieza a trabajar desaparecen
en forma de impuestos87.
Para combatir esta situación, algunos
Estados miembros han endurecido las condi-
ciones que permiten acceder a las prestacio-
nes sociales, con el propósito de aumentar la
presión sobre los desempleados para que acep-
ten las ofertas de trabajo, al tiempo que desa-
rrollan métodos eficaces para combatir las
solicitudes fraudulentas y acortan el período
de vigencia del derecho a las prestaciones88.
Asimismo, han aumentado la inversión en
medidas activas que ayuden a las personas a
incorporarse al mundo laboral, como la forma-
ción, la ayuda individualizada en la búsqueda
de empleo, las ayudas a la contratación o la
reducción de las cotizaciones sociales. Estas
medidas favorecerán la demanda de una
mano de obra con desventajas objetivas entre
las que se incluyen las mujeres, los trabajado-
res poco cualificados, los trabajadores de más
edad o las personas con discapacidad89.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
344 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
84 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, inte-
gración y empleo, cit, pág. 45.
85 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, inte-
gración y empleo, cit, pág. 8.
86 Según la Comunicación de la Comisión al Conse-
jo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pág. 33 la diferencia en las tasas de
desempleo entre nacionales y no nacionales de la Unión
Europea se mantiene estable en 2002 con un 77%. Sólo
Finlandia muestra una reducción importante, mientras
que en Bélgica y Dinamarca la diferencia aumentó en
16 y 62 puntos porcentuales respectivamente.
87 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominado «Moderni-
zación de la protección social para crear más y mejores
empleos: un enfoque general que contribuya a hacer
que trabajar sea rentable». COM (2003) 842 final. Bru-
selas, 30.12.2003, pág. 7.
88 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones denominado «Modernización
de la protección social para crear más y mejores emple-
os: un enfoque general que contribuya a hacer que tra-
bajar sea rentable», cit, pág. 9.
89 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-
mento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones denominado «Modernización de
la protección social para crear más y mejores empleos:
un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar
sea rentable», cit, pág. 9.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Es destacable, además, que en algunos
Estados miembros la revisión de las presta-
ciones se ha combinado con medidas que
mejoran el nivel de remuneración del trabajo
a través de alguna renta complementaria o la
reducción de la carga impositiva, con el
propósito de animar a los desempleados a
aceptar un empleo poco remunerado o a tiem-
po parcial, que en otras circunstancias, si la
retribución por el trabajo realizado tan sólo
fuera ligeramente superior al importe de la
prestación por desempleo que reciben, no
aceptarían90.
Finalmente, en la directriz se fija como
objetivo hasta el año 2010, la reducción signi-
ficativa de los elevados tipos marginales efec-
tivos de imposición y, en su caso, de la presión
fiscal que pesa sobre los trabajadores con
salarios más bajos91, ya que esta situación
puede incidir en último extremo, de forma
significativa, en las decisiones relativas a la
entrada o salida del mercado de trabajo.
I. Regularizar el trabajo no declarado
Para lograr el pleno empleo, mejorando la
calidad y la productividad sería necesario
erradicar el trabajo no declarado definido
como «cualquier actividad retribuida que sea
legal en cuanto a su naturaleza pero que no
sea declarada a las autoridades públicas,
teniendo en cuenta las diferencias en el siste-
ma regulador de los Estados miembros»92.
El trabajo no declarado se desempeña
generalmente por personas que realizan más
de una actividad laboral, por personas econó-
micamente inactivas como estudiantes, amas
de casa o personas jubiladas anticipadamen-
te, por los parados y por los inmigrantes93 y se
suele desarrollar sobre todo en la agricultura,
la construcción, el comercio al por menor o los
servicios domésticos. Asimismo, produce
efectos sobre la Seguridad Social, las finan-
zas públicas y la competencia94.
El motivo principal de la existencia de la
actividad laboral no declarada es de tipo
económico, ya que esta economía ofrece la
posibilidad tanto al empresario como al tra-
bajador de aumentar las ganancias al evitar
los impuestos y las cotizaciones sociales. Por
ello, la directriz combinando políticas que
incluyan acciones preventivas y el uso de san-
ciones invita por primera vez a los Estados
miembros a desarrollar y aplicar acciones
globales que combinen la simplificación del
entorno empresarial con la supresión de fac-
tores disuasorios y la oferta de incentivos
apropiados en los sistemas fiscales y de pres-
taciones. Una mejor ejecución de la legisla-
PILAR PALOMINO SAURINA
345
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
90 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones denominado «Modernización
de la protección social para crear más y mejores emple-
os: un enfoque general que contribuya a hacer que tra-
bajar sea rentable», cit, pág. 9.
91 Como recoge la Comunicación de la Comisión al
Consejo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pág 35 «los resultados recientes sobre la
amplitud de las trampas de desempleo ponen de mani-
fiesto tipos impositivos marginales superiores al 85% en
varios Estados miembros, frente al 70% en los EEUU. La
tendencia a la baja del tipo impositivo aplicable a las
personas con salarios bajos en la UE-15 parece haberse
detenido, y en 2002 se encontraba estabilizado en el
378%. El tipo impositivo implícito aplicable a la mano
de obra empleada continuó su tendencia a la baja
situándose en el 364% en 2002, y se espera que se esta-
bilice en 2003».
92 Comunicación de la Comisión sobre el trabajo no
declarado. COM (98)  219. pág. 4.
93 Como destaca la Comunicación de la Comisión al
Consejo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pág. 38, algunos Estado miembros
como Bélgica, Francia, Italia, Holanda, Portugal o Fin-
landia han adoptado medidas especiales dirigidas a los
trabajadores extranjeros o los inmigrantes ilegales, que
incluyen mejoras en el proceso de registro de estas per-
sonas y sanciones para los empleadores que contraten a
trabajadores sin permisos de trabajo. Asimismo, es des-
tacable la existencia del Plan de acción para la lucha
contra inmigración ilegal, adoptado por el Consejo el 28
de febrero de 2002.
94 Comunicación de la Comisión sobre el trabajo no
declarado, cit, págs. 7 y 8.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ción laboral que reconozca nuevas fórmulas
de empleo como el trabajo a tiempo parcial, y
la aplicación de las sanciones adecuadas con-
tra los que organizan el trabajo clandestino o
se lucran de él, también puede favorecer la
eliminación del trabajo no declarado.
Además de todas estas medidas, la Resolu-
ción del Consejo sobre la transformación del
trabajo no declarado en empleo regular95 des-
taca la necesidad de fortalecer la cooperación
transnacional entre los órganos competentes
de los Estados miembros con miras a comba-
tir el fraude a la Seguridad Social y el trabajo
no declarado, invitando a los interlocutores
sociales a que emprendan acciones, tanto a
escala europea, en el contexto de los comités
sectoriales de diálogo social, como a escala
nacional, para que a través de la negociación
colectiva se simplifique el entorno empresa-
rial, sobre todo de las pequeñas y medianas
empresas.
J. Hacer frente a las disparidades
regionales en materia de empleo
Para la consecución de los objetivos de Lis-
boa y el reforzamiento de la cohesión en la
Unión Europea es importante la desaparición
de las disparidades regionales en materia de
empleo y desempleo96, lo que se logrará a
través del incremento de la calidad del capi-
tal humano mediante el fomento de las cuali-
ficaciones y del aprendizaje permanente.
Como recoge la directriz, es importante,
además, el apoyo de la creación de empleo a
nivel local, lo que ha llevado a la mayoría de
los Estados miembros a impulsar procesos de
descentralización administrativa e institu-
cional en sus políticas de empleo con el fin de
aproximar los mecanismos de decisión a los
entes locales y a sus necesidades97. Los entes
locales constituyen una pieza clave en el
fomento del empleo a nivel local debido a su
cercanía a las necesidades de los ciudada-
nos98, al igual que algunas formas de organi-
zación socioeconómica (cooperativas, asocia-
ciones, mutuas y fundaciones), que agrupa-
das bajo el término genérico de «economía
social»99, atienden las necesidades que no
cubren los servicios públicos o el mercado.
Pero la reducción de las disparidades
requiere una combinación equilibrada de
desarrollo en capital humano y en capital de
conocimiento. Por ello, los Estados miembros,
siguiendo lo establecido en la directriz, deben
garantizar que las ayudas públicas en las
regiones menos favorecidas se centren en la
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
346 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
95 Resolución del Consejo sobre la transformación
del trabajo no declarado en empleo regular (2003/C
260/01).
96 Según la Comunicación de la Comisión al Conse-
jo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pág, 39, «las disparidades regionales en
lo que respecta al empleo y el desempleo están dismi-
nuyendo en la mayor parte de los Estados miembros,
pero aún siguen siendo significativas. Las disparidades
en el desempleo son más pronunciadas que en el
empleo. Las mayores disparidades de desempleo se dan
en Bélgica, España e Italia, y las mayores disparidades de
empleo, en España, Francia e Italia. La evolución menos
positiva se observa en Bélgica, Dinamarca e Italia, mien-
tras que en Francia, Irlanda, Finlandia y Reino Unido se
han producido mejoras, a pesar de que los niveles de
disparidad se mantienen altos».
97 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones denominada «Actuación local a
favor del empleo. Una dimensión local para la Estrategia
Europea de Empleo». COM (2000) 196 final. Bruselas,
7.4.2000, pág, 3.
98 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones denominada «Actuación local a
favor del empleo. Una dimensión local para la Estrategia
Europea de Empleo», cit, pág. 8.
99 Según recoge la Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico
y Social y al Comité de las Regiones denominada
«Actuación local a favor del empleo. Una dimensión
local para la Estrategia Europea de Empleo», cit, pág. 11,
«estas organizaciones comparten, entre otros principios,
la ausencia de fines lucrativos, la independencia de los
sectores público y privado y la búsqueda de una forma
organizativa más participativa, así como una actitud de
servicio a la comunidad».
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
inversión de esos dos factores, al tiempo que
propician también condiciones favorables
para el fomento de las inversiones del sector
privado. Y así, en países como Irlanda las
estrategias para estimular el desarrollo
económico regional se centran en la creación
de empresas y programas de apoyo a la inver-
sión, mientras que en Dinamarca se favorece
el desarrollo de las infraestructuras adecua-
das100.
3. DIRECTRICES INTEGRADAS PARA
EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO
En la Cumbre de Bruselas celebrada
durante la primavera 2005 se llegó al conven-
cimiento de que era necesario relanzar la
estrategia de Lisboa con el propósito de
impulsar el crecimiento y el empleo. Para ello
se abre un nuevo ciclo de gobernanza a través
de la elaboración de un conjunto de directri-
ces integradas para el crecimiento y el
empleo (2005-2008). Éstas servirían de base
para la preparación de los Programas Nacio-
nales de Reforma que debían confeccionar
cada uno de los Estados miembros antes del
otoño de 2005.
Al igual que los Programas Nacionales, las
directrices integradas caracterizadas porque
en un solo documento incluían las directrices
generales para las políticas económicas y las
directrices para el empleo, se establecen por
un periodo de tres años a fin de ofrecer la esta-
bilidad necesaria para su aplicación. Aunque
las directrices podían adaptarse cada año con-
forme a las disposiciones del Tratado y los Pro-
gramas Nacionales con arreglo a las necesida-
des políticas internas de los Estados miembros
ya que, en todo caso, deberían haberse elabo-
rado tras un debate a escala nacional con las
instancias parlamentarias competentes, los
interlocutores sociales y los ciudadanos.
A su vez la Comisión presentó, como corre-
lato de los Programas Nacionales, un «pro-
grama comunitario de Lisboa 2005-2008», en
el que se incluían todas las acciones que
debían emprenderse a escala comunitaria a
favor del crecimiento y del empleo. El progra-
ma comunitario responde, al igual que los
Programas de Reforma de los Estados miem-
bros, a las orientaciones integradas para el
crecimiento y el empleo definidas en el Con-
sejo en junio de 2005, aunque también añade
otras medidas que señalan lo que debe hacer-
se a nivel de la Unión Europea para comple-
mentar la labor nacional, regional y local.
El 23 de octubre de 2006, se presentó un
informe sobre los progresos realizados en
aplicación del programa comunitario, y
además, cada año la Comisión presenta un
balance de la práctica de la Estrategia de Lis-
boa a nivel de la Comunidad y de los Estados
miembros.
La reactivación de la Estrategia de Lisboa
se plasma en dos nuevos documentos: la
Recomendación del Consejo de 12 de julio de
2005 relativa a las orientaciones generales de
las políticas económicas de los Estados miem-
bros y la Comunidad (2005-2008) y la Deci-
sión del Consejo, del mismo día que el ante-
rior, relativa a las Directrices para las políti-
cas de empleo de los Estados miembros.
La Recomendación consta de dos partes; la
primera resalta la contribución que las políti-
cas macroeconómicas pueden aportar a la
reactivación de la estrategia de Lisboa101
PILAR PALOMINO SAURINA
347
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
100 Comunicación de la Comisión al Consejo: Pro-
yecto de informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit, pág, 39.
101 La Recomendación enumera seis directrices, que
los Estados miembros deben respetar en el contexto de
sus políticas económicas. A saber: a) garantizar la estabi-
lidad económica con vistas a un crecimiento sostenible;
b) salvaguardar la sostenibilidad económica y presu-
puestaria; c) promover una asignación de los recursos
eficiente, orientada al crecimiento y al empleo; d) velar
por que la evolución salarial contribuya a la estabilidad
económica; e) promover una mayor coherencia entre
las políticas macroeconómicas, estructurales y de
empleo y f) contribuir al dinamismo y al buen funciona-
miento de la UEM.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
mientras que la segunda se refiere a las medi-
das y políticas que los Estados miembros
deberían aplicar para estimular el conoci-
miento y la innovación como factores de creci-
miento (políticas macroeconómicas)102.
La Decisión del Consejo de 12 de julio de
2005 recoge las directrices que los Estados
miembros deben tener en cuenta a la hora de
elaborar sus políticas de empleo. Al ser 16 las
que contiene la Recomendación, las de la
Decisión comienzan a enumerarse a partir
del cardinal 17 y hasta el 24, aunque para
conseguir un refuerzo mutuo de los diferentes
ámbitos de la economía algunas directrices
de empleo deben aplicarse de manera cohe-
rente con las directrices de otros ámbitos.
Como novedad, y tal y como señala el apar-
tado 5 de la exposición de motivos de la Deci-
sión, los objetivos de pleno empleo, calidad y
productividad del trabajo y cohesión social
que ya destacaba la Decisión del Consejo de
22 de julio de 2003, deben traducirse en prio-
ridades claras. A saber, atraer a más perso-
nas para que se incorporen y permanezcan en
el mercado laboral, aumentar la oferta de
mano de obra y modernizar los sistemas de
protección social; mejorar la adaptabilidad de
los trabajadores y las empresas, e incremen-
tar la inversión en capital humano mejoran-
do la educación y las cualificaciones. Estas
prioridades agrupan a su vez a varias direc-
trices interrelacionadas entre sí que pasamos
analizar a continuación:
1. Para atraer a más personas con el
propósito de que se incorporen al mercado de
trabajo y modernizar los sistemas de protec-
ción social, la Comisión propone:
a) Aplicar políticas de empleo conducentes
al pleno empleo, la mejora de la calidad y la
productividad del trabajo y el fortalecimiento
de la cohesión social y territorial (directriz
nº 17).
Se considera que si Europa quiere lograr el
pleno empleo, mejorar la calidad y producti-
vidad laboral y reforzar la cohesión social y
territorial, debe atraer a más personas al tra-
bajo y retenerlas, aumentar la oferta de mano
de obra, modernizar los sistemas de protec-
ción social, aumentar la adaptabilidad de los
trabajadores y de las empresas e invertir más
en capital humano mejorando la enseñanza y
las cualificaciones.
Estos propósitos ya aparecían recogidos en
la Agenda Social que ponía de relieve que
para alcanzar los objetivos de crecimiento y
empleo de Lisboa, Europa necesitaba más
trabajadores en activo que trabajaran de for-
ma más productiva. Ello permitiría sostener
el crecimiento económico a largo plazo, luchar
contra el desempleo y las disparidades regio-
nales y promover la cohesión social103.
Por estos motivos la directriz insta a los
Estados miembros a que apliquen políticas
que ayuden a la Unión Europea a lograr, en
promedio, una tasa general de empleo del
70%, una tasa de empleo femenino no inferior
al 60% y una tasa de empleo del 50% para los
trabajadores de más edad (55 a 64 años), así
como a reducir el desempleo y la inactividad.
Y es que como señala el Informe conjunto
sobre empleo 2006/2007, a pesar de que se
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
348 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
102 El Consejo presenta diez directrices de reformas
macroeconómicas destinadas a aumentar el potencial de
crecimiento, como son: a) aumentar y mejorar la inver-
sión en investigación y desarrollo; b) facilitar todas las for-
mas de innovación; c) facilitar la difusión y uso efectivo
de las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) y construir una sociedad de la información plena-
mente integradora; d) reforzar las ventajas competitivas
de la base industrial europea; e) fomentar la utilización
sostenible de los recursos y reforzar la protección del
medio ambiente; f) ampliar y profundizar el mercado
interior; g) garantizar la apertura y la competitividad de
los mercados para hacer frente a la globalización; h) cre-
ar un entorno empresarial más competitivo; i) fomentar
espíritu empresarial y crear un entorno favorable para las
PYME, y j) mejorar las infraestructuras europeas.
103 Comunicación de la Comisión sobre la Agenda
Social. COM (2005) 33 final. Bruselas, 9.2.2005, pág. 6.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
han producido algunos progresos con el paso
del tiempo (el empleo global se ha incremen-
tado en 153 millones desde 1997), la tasa de
empleo se mantiene en 67 puntos porcentua-
les por debajo del objetivo establecido para
2010, lo que representa aproximadamente
veinte millones de empleos. Incluso si se
incrementa el empleo, tal como se prevé en la
actualidad, en siete millones de puestos de
trabajo hasta 2008, todavía representa un
déficit de unos trece millones de empleos que
deberán crearse104.
No obstante, según el Informe «El empleo
en Europa 2006»105, la situación del mercado
laboral es globalmente positiva pero difiere
entre los distintos Estados miembros, debido
a que las modalidades de trabajo: tipos de con-
tratos, horarios y organización del tiempo de
trabajo son muy variables dentro de la Unión
Europea. Para fomentar el empleo y la solida-
ridad social se ha establecido el programa
PROGRESS mediante la Decisión nº 1672/
2006/CE, del Parlamento europeo y del Conse-
jo, destinado a apoyar financieramente la eje-
cución de los objetivos de la Unión Europea en
materia de empleo y asuntos sociales. Dicho
programa estará vigente desde el 1 de enero de
2007 hasta el 31 de diciembre de 2013.
A fin de apoyar la Estrategia Europea de
Empleo, la Decisión establece una serie de
objetivos:
la mejora de la comprensión de la situa-
ción del empleo y de sus perspectivas,
especialmente mediante la realización
de análisis y estudios y el desarrollo de
estadísticas e indicadores comunes.
el control y la evaluación de la aplicación
de las directrices y recomendaciones
europeas en materia de empleo, y sus
repercusiones, en particular mediante
el Informe conjunto sobre el empleo, y el
análisis de la interacción entre la Estra-
tegia Europea de Empleo y la política
económica y social general y otros ámbi-
tos políticos.
la organización de intercambios sobre
políticas, buenas prácticas y enfoques
innovadores, y el fomento del aprendi-
zaje mutuo.
el refuerzo de la sensibilización, la difu-
sión de información y el fomento del
debate sobre los desafíos y las políticas
en materia de empleo y la ejecución de
los planes de reforma nacionales, en
particular entre los interlocutores
sociales, los agentes regionales y locales
y otras partes interesadas.
b) Promover un enfoque del trabajo basa-
do en el ciclo de la vida (directriz nº 18).
La directriz hace hincapié en la necesidad
de que se renueven los esfuerzos dirigidos a
crear vías que favorezcan el empleo de los
jóvenes y a reducir el paro juvenil que consti-
tuye un grave problema en muchos Estados
miembros106. Y es que como recoge el Informe
conjunto sobre el empleo 2006/2007, en la
mayor parte de los países no se está mejoran-
do de forma significativa la integración de los
jóvenes en el mercado de trabajo107.
PILAR PALOMINO SAURINA
349
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
104 Informe conjunto sobre empleo 2006/2007,
adoptado por el Consejo en su sesión del 22 de febrero
de 2007, para su transmisión al Consejo Europeo con
vistas a su sesión de los días 8 y 9 de marzo de 2007.
105 Informe de la Comisión «El empleo en Europa
2006» [No publicado en el Diario Oficial].
106 Como señala la Comunicación de la Comisión al
Consejo relativa a las políticas europeas en el ámbito de
la juventud. Responder a las expectativas de los jóvenes
en Europa  Aplicación del Pacto europeo para la juven-
tud y promoción de la ciudadanía activa. Bruselas,
30.5.2005. COM (2005) 206 final, «a los jóvenes les es
difícil incorporarse al mercado de trabajo, ya que la tasa
de desempleo juvenil es más de dos veces superior a la
tasa global en Europa (179% para los menores de 25
años frente al 77% para los jóvenes de 25 años y más).
El riesgo de pobreza afecta en particular a los jóvenes
(19% de 16 a 24 años, frente al 12% en el grupo de edad
de 25 a 64 años)».
107 La tasa de empleo de los jóvenes permaneció sin
cambios en el 368% en 2005, con tasas del 397% para
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
No obstante, la adopción por el Consejo
Europeo de primavera de 2005 del Pacto
europeo para la juventud108, como parte de la
estrategia revisada de Lisboa, supone el reco-
nocimiento de que la integración social y pro-
fesional de los jóvenes se considera un ele-
mento esencial para lograr un crecimiento
sostenible y duradero en Europa. Este pacto
tiene por objeto mejorar la educación, la for-
mación, la movilidad, la inserción profesional
y la inclusión social de los jóvenes europeos
facilitando, al mismo tiempo, la conciliación
entre la actividad profesional y familiar.
Además, el pacto establece una serie de
líneas de actuación que en materia de empleo
fomenta que los Estados miembros: a) garan-
ticen un seguimiento particular de las políti-
cas a favor de la inserción duradera de los
jóvenes en el mercado laboral, dentro del
marco del programa de enseñanza mutua
sobre el empleo; b) traten de lograr la progre-
sión del empleo juvenil; c) den prioridad, en el
marco de la política nacional de inclusión
social, a la mejora de los jóvenes más vulne-
rables, en particular los afectados por la
pobreza, así como a las iniciativas destinadas
a impedir el fracaso escolar; d) inviten a los
patronos y a las empresas a que den pruebas
de responsabilidad social en el ámbito de la
inserción profesional de los jóvenes, y e) ani-
men a los jóvenes a desarrollar el espíritu
emprendedor.
Así, la mayoría de los Estados miembros
han adoptado una serie de medidas dirigidas
a formar a los jóvenes favoreciendo el retorno
al sistema educativo de los que lo han aban-
donado prematuramente. Aunque también
hay países como Francia o Hungría donde se
incluyen incentivos financieros para que los
empleadores contraten a jóvenes o aprendi-
ces.
La directriz también indica la necesidad
de adoptar una aptitud decidida para incre-
mentar la participación femenina y reducir
las diferencias existentes entre hombres y
mujeres en materia de empleo, desempleo y
remuneración. Y es que como señala la
Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones
denominada «Plan de trabajo para la igual-
dad entre las mujeres y los hombres (2006 
2010)», «las mujeres pueden tener una activi-
dad laboral más corta o interrumpida y, por
tanto, menores derechos que los hombres, lo
que aumenta el riesgo de pobreza, sobre todo
en el caso de las familias monoparentales, las
ancianas o las trabajadoras de empresas
familiares, como ocurre en la agricultura y la
pesca» 109.
Cómo también reconocía ya con anteriori-
dad la Decisión de 22 de julio de 2003, para
facilitar el acceso de la mujer al trabajo es
necesaria una mejor conciliación de la vida
familiar y profesional y la provisión de servi-
cios accesibles de asistencia infantil y cuida-
do de otras personas dependientes. Así, por
ejemplo, en Eslovaquia se han adoptado
diversas medidas en este sentido. Por un
lado, se han ampliado los horarios de apertu-
ra de los establecimientos de educación esco-
lar y preescolar. Y por otro, el Estado apoya la
creación de nuevas guarderías, facilita el tra-
bajo a tiempo parcial y aplica programas de
apoyo individual a las mujeres que se reinte-
gran en el mercado de trabajo tras un permi-
so de maternidad o parental.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
350 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
los hombres y del 338% para las mujeres. Se produjo un
ligero incremento de la tasa de desempleo juvenil, cuya
tasa global se elevó al 84%. Actualmente, la tasa se sitúa
por encima del 10% en países como Polonia y Eslova-
quia.
108 Anexo 1 de las Conclusiones de la Presidencia
del Consejo Europeo, Bruselas 22 y 23 de marzo de
2005 (7619/05).
109 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominada «Plan de
trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres
(2006  2010)», Bruselas, 1.3.2006, COM (2006) 92
final, pág. 3.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
No obstante, como recoge la Comunicación
«Plan de trabajo para la igualdad entre las
mujeres y los hombres (2006-2010)» pocos
hombres disfrutan de un permiso parental o
de un trabajo a tiempo parcial (un 74% fren-
te a un 326% de mujeres) ya que las mujeres
siguen siendo las principales cuidadoras de
niños y otras personas dependientes110. Por
este motivo, la Decisión nº 1672/2006/CE por
la que se establece el programa comunitario
PROGRESS indica una serie de iniciativas
con el propósito de apoyar la aplicación efecti-
va del principio de igualdad de género a
través de: a) la mejora de la comprensión de
la situación de las cuestiones relativas a la
igualdad de género y a la integración de la
perspectiva de género, especialmente
mediante análisis, estudios y el desarrollo de
estadísticas y, cuando proceda, de indicado-
res, así como mediante la evaluación de la efi-
cacia y la incidencia de la legislación, las polí-
ticas y las prácticas vigentes; b) el apoyo a la
aplicación de la legislación de la Comunidad
en materia de igualdad de género mediante
un control eficaz, la organización de semina-
rios para profesionales de esta ámbito y la
creación de redes entre los organismos espe-
cializados en esta materia; c) el refuerzo de la
sensibilización, la difusión de información y
el fomento del debate sobre los principales
desafíos y aspectos políticos relativos a la
igualdad de género entre los interlocutores
sociales, las ONG y otras partes interesadas;
d) el desarrollo de la capacidad de las princi-
pales redes de la Comunidad para apoyar y
desarrollar las estrategias y los objetivos
políticos de la misma.
El apoyo al envejecimiento activo es otra
de las medidas que vuelven a recoger las
directrices integradas. Para lograrlo se consi-
dera importante que las pensiones sólo se
paguen antes de la edad de jubilación normal
cuando el trabajador sea verdaderamente
incapaz de ganarse la vida o acepte una
reducción de su pensión. Por ello, como seña-
la la Comunicación de la Comisión al Conse-
jo, al Parlamento Europeo y al Comité Econó-
mico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones denominada «Proyecto de informe
conjunto sobre protección social e inclusión
social» en la mayoría de los Estados miem-
bros las vías de salida anticipada del mercado
de trabajo, como regímenes de prejubilación y
prestaciones de desempleo o invalidez, están
siendo sometidas a una revisión crítica. Al
mismo tiempo se da a los pensionistas más
oportunidades de mejorar sus ingresos, ya
sea con incrementos de pensiones por aplazar
la jubilación o mediante la combinación de
una pensión con ingresos profesionales (jubi-
lación gradual o trabajo a tiempo parcial tras
la jubilación)111.
No obstante, para garantizar unos siste-
mas de pensiones adecuados y viables, los
Estados miembros están adoptando diversas
medidas. A saber: a) reforzar los vínculos
entre las cotizaciones y las prestaciones
teniendo en cuenta, además, la esperanza de
vida en el cálculo de las pensiones; b) aumen-
tar el nivel de las pensiones mínimas garanti-
zadas; c) desarrollo de las pensiones suple-
mentarias; d) regulación y control de los sis-
temas privados de pensiones, y e) reducción
de la deuda pública112.
Es destacable que en este aspecto esta
directriz está íntimamente relacionada con la
PILAR PALOMINO SAURINA
351
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
110 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominada «Plan de
trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres
(2006  2010)», cit, pág. 6.
111 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo y al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominada «Proyecto
de informe conjunto sobre protección social e inclusión
social», Bruselas, 27.01.2005, COM (2005) 14 final,
pág. 9.
112 En este sentido, Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico
y Social Europeo y al Comité de las Regiones denomina-
do «Informe conjunto sobre protección social e inclu-
sión social de 2006», Bruselas, 13.2.2006, COM (2006)
62 final, pág. 9.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
directriz integrada número dos que hace refe-
rencia a la salvaguarda de la sostenibilidad
económica y presupuestaria. En esta última
se insta a los Estados miembros a que,
teniendo en cuenta los costes previstos del
envejecimiento demográfico, reduzcan su
deuda pública a fin de fortalecer las finanzas
públicas, refuercen los sistemas de pensiones
y tomen medidas para aumentar la participa-
ción de las mujeres, de los jóvenes y de los tra-
bajadores de más edad en el mercado laboral.
c) Garantizar unos mercados de trabajo
inclusivos, aumentar el atractivo del trabajo y
hacer que el trabajo resulte remunerador
para los solicitantes de empleo, entre ellos las
personas desfavorecidas, y para las personas
inactivas (directriz nº 19).
Esta directriz resalta la importancia de
que los Estados miembros dispongan de polí-
ticas activas del mercado de trabajo eficaces
que apoyen la movilidad entre distintos pues-
tos de trabajo y el paso de la inactividad al
empleo. Así, el informe «El empleo en Europa
2006» señala que tanto la Estrategia Europea
de Empleo como la estrategia de la Organiza-
ción de Cooperación y Desarrollo Económico
recomiendan que se adopten medidas que,
por un lado, permitan pasar de políticas pasi-
vas destinadas a aportar un subsidio a los
parados hacia políticas activas que se esfuer-
cen por obtener un mayor crecimiento del
empleo. Y por otro, que tomen en considera-
ción las interacciones de las políticas activas
y pasivas para que sean más eficaces.
Además, para apoyar la prestación de ser-
vicios de los solicitantes de empleo, los
desempleados y las personas desfavorecidas
es esencial que se creen servicios de empleo
que respondan ante los cambios económicos y
sociales. Y es que como señala la Comunica-
ción de la Comisión denominada «Política de
cohesión en apoyo del crecimiento y el
empleo: directrices estratégicas comunita-
rias, 2007-2013», estas instituciones desem-
peñan un papel fundamental en la ejecución
de las políticas activas del mercado laboral y
en la prestación de servicios personalizados
para promover la movilidad profesional y
geográfica y adecuar la oferta y la demanda
de mano de obra, especialmente a nivel
local113.
Asimismo, y con el fin de que un mayor
número de personas pueda encontrar un
empleo mejor, la directriz resalta la necesi-
dad de que los Estados miembros fortalezcan
las infraestructuras del mercado de trabajo a
escala nacional y de la Unión Europea, facili-
tando igualmente el acceso de los emigrantes
a un puesto de trabajo. Así, como su integra-
ción social, mediante la formación y convali-
dación de las competencias adquiridas en el
extranjero, una orientación personalizada,
formación lingüística y un apoyo adecuado a
la iniciativa empresarial.
De igual manera, para que los mercados
laborales sean inclusivos con las personas
expuestas al riesgo de exclusión social, la
directriz propone una revisión constante de
los incentivos y medidas disuasorias de los
regímenes fiscales y de las prestaciones, así
como la reducción significativa de los eleva-
dos tipos impositivos efectivos marginales.
En este sentido es destacable que la Deci-
sión nº 1672/2006/CE por la que se establece
el programa PROGRESS, apoya la aplicación
del método abierto de coordinación en el
ámbito de la protección e inclusión social
mediante una serie de objetivos. A saber: a) la
mejora de la compresión de las cuestiones
relativas a la exclusión social y la pobreza y
las políticas de protección e inclusión social,
especialmente a través de análisis, estudios y
el desarrollo de estadísticas e indicadores
comunes; b) el control y la evaluación de la
aplicación del método abierto de coordinación
en el ámbito de la protección e inclusión
social y sus efectos a escala nacional y comu-
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
352 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
113 Comunicación de la Comisión denominada «Polí-
tica de cohesión en apoyo del crecimiento y el empleo:
directrices estratégicas comunitarias, 2007-2013», Bruse-
las, 5.7.2005, COM (2005) 299 final, pág. 27.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
nitaria, y el análisis de la interacción entre
dicho método y otros ámbitos políticos; c) la
organización de intercambios sobre políticas,
buenas prácticas y enfoques innovadores, y el
fomento del aprendizaje mutuo en el contexto
de la estrategia de protección e inclusión
social; d) el refuerzo de la sensibilización, la
difusión de información y el fomento del
debate sobre los principales desafíos y aspec-
tos políticos dentro del proceso de coordina-
ción de la Comunidad en el ámbito de la pro-
tección e inclusión social, en particular entre
los interlocutores sociales, los agentes regio-
nales y locales, las ONG y otras partes inte-
resadas, y e) el desarrollo de la capacidad de
las principales redes a escala europea para
apoyar y desarrollar las estrategias y objeti-
vos políticos de la Comunidad en el ámbito de
la protección e inclusión social.
d) Mejorar la adecuación a las necesida-
des del mercado de trabajo (directriz nº 20).
Para lograr este objetivo se requiere la
modernización y el fortalecimiento de las ins-
tituciones del mercado de trabajo, especial-
mente de los servicios públicos de empleo, con
el fin de garantizar una mayor transparencia
en las oportunidades de empleo y formación a
escala nacional y europea. Con este propósi-
to, la red EURES (red europea de servicios de
empleo), creada en el año 1993 para sustituir
al inicial Sistema Europeo de Difusión de
Ofertas y Demandas (SEDOC), favorece el
incremento de la movilidad profesional y
geográfica, tanto a nivel europeo como nacio-
nal.
Este sistema está formado por los servicios
públicos de empleo de los Estados miembros,
sus posibles socios y la Comisión, aunque no
existe una armonización de las legislaciones
nacionales sobre colocación ni un servicio de
empleo comunitario independiente de los
Estados miembros114.
La red EURES presta servicios a los traba-
jadores, a los empresarios, y a cualquier ciu-
dadano que desee beneficiarse del principio
de la libre circulación de personas, proporcio-
nando información y asesoramiento sobre
ofertas y demandas de empleo, situación y
evolución del mercado de trabajo y condicio-
nes de vida y trabajo de cada país. Su coordi-
nación corre a cargo de una pluralidad de
órganos: la Comisión, la Oficina Europea de
Coordinación, los Euroconsejeros, el Grupo
de Trabajo EURES y el Grupo Estratégico de
Alto Nivel115.
En muchos Estados miembros se han ini-
ciado reformas de los servicios públicos de
empleo. Concretamente, en España el Pro-
grama Nacional de Reformas contempla su
modernización y la creación de plataformas
para la intermediación laboral, de modo que
se establezca un nuevo diseño organizativo y
de gestión que interrelacione los procesos de
creación de empleo estable con las nuevas
tecnologías de la información y la comunica-
ción. Asimismo, se ha puesto en marcha un
Plan de modernización de las prestaciones
por desempleo, destinado a mejorar su ges-
tión e implantar canales no presenciales de
atención a los ciudadanos, a través de Inter-
net.
Como señala la Agenda Social, reforzando
la red de servicios europeos de empleo se pue-
de facilitar la movilidad de trabajadores. Y es
que a pesar de ser una de las libertades fun-
damentales consagradas en el TCE, la libre
circulación de trabajadores, debido a las
barreras existentes, todavía es insuficien-
te116. Por ello, uno de los ejes fundamentales
PILAR PALOMINO SAURINA
353
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
114 CAVAS MARTÍNEZ, F.: «El entramado institucional
del empleo en las vertientes pública y privada», en VVAA
XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social, Ediciones Laborum,2007, pág. 151.
115 CAVAS MARTÍNEZ, F.: «El entramado institucional
del empleo en las vertientes pública y privada», cit, pág.
152.
116 Como indica el informe «El empleo en Europa
2006», menos de un 2% de los ciudadanos en edad de
trabajar viven en un Estado miembro distinto al suyo. No
obstante, existen considerables diferencias entre países,
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
de la revisión de la Estrategia Europea de
Empleo resalta la necesidad de suprimir los
obstáculos a la movilidad de los trabajadores
en toda Europa, lo que contribuirá a reducir
el desempleo, facilitando un mejor encaje
entre la oferta y la demanda del mercado de
trabajo, la adaptabilidad de los trabajadores
y el aumento de la productividad necesario
para hacer frente a los retos de la globaliza-
ción.
La estrategia de Lisboa señala que el prin-
cipal objetivo de la Unión es la creación de un
Mercado Europeo Común, en el que los países
miembros conformen la economía más com-
petitiva del mundo. Un propósito que se ve
favorecido por la libertad de movimiento den-
tro del espacio europeo, que contribuirá al
desarrollo de la identidad europea y a fomen-
tar una mayor integración. Aunque también
es cierto que la persistencia de barreras
administrativas en relación con el reconoci-
miento de los diplomas, o los progresos insu-
ficientes en el área de portabilidad de las pen-
siones continúan actuando como obstáculos
de este desarrollo.
Por ello, como señala el Consejo Económi-
co y Social, «sigue siendo necesario conjugar
una serie de medidas que afectan tanto a las
políticas de empleo, como a las de educación y
formación, así como a las políticas de vivien-
da e integración social»117. De tal manera
que, a parte de mejorar la información sobre
vacantes a través de los servicios públicos de
empleo, es necesario ofrecer incentivos sala-
riales o condiciones laborales interesantes si
se quiere atraer a determinada mano de obra.
Asimismo, sería conveniente facilitar la aco-
gida de los extranjeros dentro de cada país de
la Unión y contribuir a consolidar el capital
social necesario para que la pérdida de las
relaciones sociales y familiares deje de ser un
obstáculo real.
En este sentido, es destacable que el 30 de
septiembre de 2005, se publicó en el Diario
Oficial de la Unión Europea, la Directiva
2005/36/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa
al reconocimiento de cualificaciones profesio-
nales118. Esta Directiva entró en vigor el 20 de
octubre de 2007 y se aplica a todo nacional de
un Estado miembro que quiera ejercer, bien
por cuenta propia, o por cuenta ajena, una pro-
fesión regulada en país distinto de donde ha
adquirido sus cualificaciones profesionales.
A raíz de la petición del Consejo Europeo
de Estocolmo de marzo de 2001, que invitó a
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
354 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
de forma que el porcentaje de población en edad de tra-
bajar proveniente del resto de los Estados miembros
varía de unos países a otros. Y así, según el CONSEJO
ECONÓMICO Y SOCIAL: «El empleo y la movilidad en la
Unión Europea», Observatorio de Relaciones Industria-
les, nº 95, 2006, pág. 1, los países que han recibido una
mayor afluencia de población de la UE-15 han sido
Luxemburgo, Bélgica e Irlanda, mientras que los que
registran mayores porcentajes provenientes de los nue-
vos Estados miembros fueron Irlanda y Austria, seguidos
de Reino Unido y Dinamarca.
117 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL: «El empleo y la
movilidad en la Unión Europea», cit, pág. 2.
118 La directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre de
2005, deroga las directivas 77/452/CEE, 77/453/CEE,
78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE,
80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE,
85/433/CEE, 89/48/CEE, 92/51/CEE, 93/16/CEE y
1999/42/CE. A nivel legislativo, esta directiva se inserta en
el proceso de consolidación destinado a agrupar en un
único texto las tres directivas relativas al sistema general
(directivas 98/48/CEE y 92/51/CEE del Consejo, así como
la directiva 1999/42/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo) y doce sectoriales (es decir, las directivas
93/16/CEE, 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE,
78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE,
80/155/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE y 85/384/CEE del
Consejo), que cubren las profesiones de médico, enfer-
mero, odontólogo, veterinario, matrona o asistente obsté-
trico, farmacéutico y arquitecto. Las directivas específicas
relativas a la prestación de servicios y al establecimiento
de los abogados, esto es, las directivas 77/249/CEE y
98/5/CE, no se tienen en cuenta en el marco de este ejer-
cicio ya que no contemplan el reconocimiento de las cua-
lificaciones profesionales, sino el reconocimiento de la
autorización de ejercer. La directiva 89/48/CEE, cubierta
por la nueva directiva 2005/36/CE, regula actualmente el
reconocimiento de los títulos de abogado.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
la Comisión a adoptar un régimen más uni-
forme, transparente y flexible con el propósi-
to de crear en Europa, de aquí al 2010, «la
economía más dinámica y competitiva del
mundo» (Consejo Europeo de Lisboa de mar-
zo de 2000). Se gestó la presente Directiva
que constituye la primera modernización glo-
bal del sistema comunitario de reconocimien-
to de cualificaciones profesionales. Y que tie-
ne por objeto consolidar quince Directivas,
adoptadas durante los últimos cuarenta años
creando un marco jurídico único y coherente
fundado en una menor rigidez de las condicio-
nes de la prestación de servicios, una mayor
automaticidad en el reconocimiento de las
cualificaciones y una mayor flexibilidad de
los procedimientos de actualización de la
Directiva.
Otro aspecto relevante en el que también
hace hincapié la Directiva es el de la gestión
adecuada de la migración económica. Un
tema sobre el que precisamente el 11 de ene-
ro de 2005, la Comisión presentó un Libro
Verde que determina el planteamiento de la
Unión Europea en relación a esta materia119.
En él se analizan los procedimientos de admi-
sión de los inmigrantes económicos de terce-
ros países. Y es que, si bien, la Comisión reco-
noce que las decisiones sobre el número de
inmigrantes económicos a los que debe per-
mitirse la entrada para buscar trabajo corres-
ponden a los Estados miembros, al afectar
éstas resoluciones a los demás socios comuni-
tarios, existen razones suficientes para adop-
tar normas y criterios comunes, transparen-
tes y más armonizados a nivel de la Unión
Europea en materia de acogida en los Esta-
dos miembros de inmigrantes económicos.
Aunque, en todo caso, la legislación comuni-
taria debe concebirse como «un primer paso
legislativo» que siente las bases de determi-
nadas definiciones, criterios y procedimien-
tos comunes y que deje a los Estados miem-
bros responder a las necesidades específicas
de sus mercados laborales.
Se distinguen distintos tipos de armoniza-
ción: a) crear un marco general con arreglo al
modelo de la propuesta de 2001, que describe
las condiciones de entrada y residencia apli-
cables a todos los emigrantes; b) realizar una
serie de propuestas legislativas en función de
grupos específicos de inmigrantes; y c) refle-
xionar sobre la oportunidad de desarrollar un
procedimiento común acelerado para deter-
minados inmigrantes económicos. Estas
medidas son necesarias si se tiene en cuenta
que las políticas nacionales de inmigración
procedentes de terceros países no son homogé-
neas. En algunos, los flujos legales son res-
tringidos, y la inmigración ilegal es más o
menos contenida, mientras que en otros, las
regularizaciones masivas de los últimos años
han permitido legalizar a centenares de miles
de inmigrantes que residían en ellos de forma
irregular lo que también pone de manifiesto
dificultades crecientes para la integración
económica y social de estos trabajadores120.
2. Mejorar la adaptabilidad de los traba-
jadores y las empresas
a) Promover la flexibilidad combinada
con la seguridad del empleo y reducir la seg-
mentación del mercado de trabajo, prestando
la debida atención al papel de los interlocuto-
res sociales (directriz nº 21).
Se ha llegado al convencimiento de que
proteger el empleo a través de métodos rígi-
dos ralentiza los flujos de mano de obra de un
trabajo a otro, y el dinamismo del mercado
disminuye. Por este motivo, la Comisión pro-
pone el establecimiento de principios comu-
nes de flexiguridad que promuevan la compe-
titividad, el empleo y la satisfacción en el tra-
bajo. Y es que este tipo de estrategias pueden
PILAR PALOMINO SAURINA
355
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
119 Libro verde el planteamiento de la Unión Europea
sobre la gestión de la inmigración económica COM
(2004) 811 final.
120 Comunicación de la Comisión denominada «El
futuro demográfico de Europa: transformar un reto en
una oportunidad», Bruselas, 12.10.2006, COM (2006)
571 final, pág. 12.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
contribuir a modernizar los mercados labora-
les europeos y a sacar más provecho de los
retos y las oportunidades de la globalización.
Al incluir, a la vez, disposiciones contractua-
les flexibles y fiables, medidas activas del
mercado laboral, estrategias globales de
aprendizaje permanente y modernos siste-
mas de protección social que permitan dispo-
ner de ingresos adecuados durante los perio-
dos de desempleo.
La flexiguridad es un planteamiento glo-
bal de la política del mercado laboral que
combina una flexibilidad adecuada de las dis-
posiciones contractuales, con la seguridad de
los trabajadores de conservar sus puestos de
trabajo o poder encontrar otros rápidamente
y de disponer de un ingreso adecuado entre
dos empleos. Pero la seguridad no debe bene-
ficiar sólo a los trabajadores, sino también a
las empresas, ya que las mejoras de las capa-
cidades de los trabajadores ofrecen más segu-
ridad y ventajas al empleador.
Como recoge el informe «El empleo en
Europa 2006», conseguir un buen equilibrio
de flexiguridad presupone la interacción de
cuatro factores: a) la flexibilidad de los con-
tratos; b) el dinamismo y la eficacia de las
políticas del mercado de trabajo; c) la credibi-
lidad de los sistemas de educación y forma-
ción; y d) la modernidad de los sistemas de
Seguridad Social.
No obstante, existen grandes diferencias
en Europa sobre el grado en el que se aplican
las condiciones de flexiguridad y la medida en
la que interactúan positivamente. Por lo
general, los países de la Europa septentrional
tienen mercados de trabajo flexibles y un alto
nivel de políticas activas en el mercado labo-
ral, el aprendizaje permanente y la protec-
ción social. Los países de la Europa norocci-
dental tienen unos mercados de trabajo diná-
micos y consiguen buenos resultados en acti-
vación. Mientras que en los países de Europa
central y occidental, las políticas tienden a
introducir flexibilidad en los márgenes, lo
cual, a pesar de algunos éxitos en materia de
empleo, incrementa el riesgo de segmenta-
ción. Finalmente, los países de la Europa
meridional presentan a menudo unos merca-
dos de trabajo muy segmentados, como conse-
cuencia de políticas previas destinadas a
introducir flexibilidad en los márgenes sin
abordar los mercados de trabajo ordinarios,
que son muy estáticos, ni el creciente trabajo
no declarado121.
Y es que el paso hacia un sistema de flexi-
guridad puede ocasionar un aumento o una
reorientación del gasto público. Aunque algu-
nos métodos no suponen necesariamente
grandes exigencias económicas. A saber: la
creación de cuentas individuales y transferi-
bles de desempleo; la sustitución de todos los
tipos de contrato laboral por uno sólo; el aba-
ratamiento del despido; la creación de un
impuesto de despido para financiar la presta-
ción por desempleo y los servicios públicos de
empleo.
Como recoge la Comunicación de la Comi-
sión «Hacia los principios comunes de la flexi-
guridad: más y mejor empleo mediante la fle-
xibilidad y la seguridad»122, para garantizar
la flexiguridad es fundamental la implicación
activa de los interlocutores sociales, ya que
son éstos «los mejor situados para responder
a las necesidades de empleadores y trabaja-
dores y para detectar sinergias entre ellos,
por ejemplo, en la organización del trabajo o
en la concepción y aplicación de estrategias
de aprendizaje permanente».
Teniendo en cuenta que el contexto socioe-
conómico, cultural e institucional varía consi-
derablemente entre los Estados miembros,
para aplicar los principios comunes de la fle-
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
356 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
121 Informe conjunto sobre el empleo 2006/2007,
cit, pág 13.
122 Comunicación de la Comisión al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones: «Hacia los princi-
pios comunes de la flexiguridad: más y mejor empleo
mediante la flexibilidad y la seguridad», Bruselas,
27.6.2007, COM(2007) 359 final, pág. 9.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
xiguridad se han establecido cuatro «itinera-
rios tipo» desarrollados sobre la base de la
situación de los Estados miembros y el infor-
me del Grupo de Expertos sobre Flexiguri-
dad. Estos son: a) abordar la segmentación
contractual, cuyo principal objetivo es distri-
buir de una manera más uniforme la flexibili-
dad y la seguridad entre la mano de obra; b)
desarrollar la flexiguridad en el seno de las
empresas y ofrecer seguridad durante los
periodos de transición, de modo que se aumen-
ten las inversiones en empleabilidad a fin de
permitir que los trabajadores puedan actuali-
zar continuamente sus capacidades estando
así mejor preparados para los desafíos del
futuro en cuanto a métodos de producción u
organización del trabajo; c) abordar las dife-
rencias entre la mano de obra en relación a
capacidades y oportunidades, que promueve
oportunidades que permitan a personas poco
cualificadas acceder al empleo y desarrollar
sus capacidades con el fin de lograr una posi-
ción sostenible en el mercado laboral, y d)
mejorar las oportunidades de los beneficia-
rios de prestaciones y de los trabajadores no
declarados, cuya finalidad es impulsar el
cambio del empleo informal al formal
mediante el desarrollo de políticas activas del
mercado laboral y sistemas de aprendizaje
permanente eficaces y el establecimiento de
un nivel adecuado de prestaciones de desem-
pleo.
En todo caso la directriz nº 21 como ya
hiciera su antecesora, resalta la necesidad de
establecer medidas para hacer frente al pro-
blema del trabajo no declarado. Alguna de
estas pautas ya aparecían recogidas en la
Resolución del Consejo sobre la transforma-
ción del trabajo no declarado en empleo regu-
lar123 y atendían a varios aspectos: a) medi-
das de prevención, con las que se pretende
simplificar los procedimientos y reducir los
costes que limitan la creación y el desarrollo
de las empresas, sobre todo de las que empie-
zan y de las pequeñas empresas; b) aplicación
de sanciones a quienes se aprovechen del tra-
bajo clandestino y protección de las víctimas
a través de una mejor coordinación de las
administraciones competentes; c) coopera-
ción entre Estados miembros para combatir
el fraude de la Seguridad Social y el trabajo
no declarado en el contexto de las actividades
económicas transnacionales, y d) una cam-
paña destinada a sensibilizar al público sobre
los efectos nefastos del trabajo no declarado
para la Seguridad Social y sobre sus conse-
cuencias en términos de solidaridad y equi-
dad.
Y es que como recoge el Libro Verde
«Modernizar el Derecho laboral para afrontar
los retos del siglo XXI», también la aparición
de distintas formas de trabajo atípicas puede
difuminar las fronteras entre el Derecho labo-
ral y el Derecho mercantil. De tal manera
que, la tradicional distinción entre trabajador
por cuenta ajena y trabajador por cuenta pro-
pia no refleja fielmente en muchas ocasiones
la realidad económica y social del trabajo. Por
ello, pueden surgir diferencias sobre la condi-
ción jurídica de una relación laboral cuando
está oculta debido a una definición legal con-
fusa del estatuto de trabajador por cuenta
propia en los marcos jurídicos y administrati-
vos nacionales. Esta situación provoca que
determinados individuos, «que piensan ser
trabajadores por cuenta propia, puedan ser
clasificados a menudo como trabajadores por
cuenta ajena por las administraciones fisca-
les o de Seguridad Social, lo que puede obligar
al trabajador por cuenta propia/ajena y a su
cliente/empleador principal a pagar cotizacio-
nes sociales adicionales»124.
Como señala la Comunicación «Intensifi-
car la lucha contra el trabajo no declarado»125,
PILAR PALOMINO SAURINA
357
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
123 Diario Oficial C 260 de 29.10.2003.
124 Libro Verde «Modernizar el Derecho laboral para
afrontar los retos del siglo XXI», Bruselas, 22.11.2006,
COM(2006) 708 final, pág. 12.
125 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones «Intensificar la lucha contra el
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
existe preocupación por su elevado incremen-
to a la vista de los siguientes factores: a) la
creciente demanda de servicios domésticos y
servicios de asistencia, como resultado de
cambios sociodemográficos combinados, posi-
blemente, con la reducción del tiempo de tra-
bajo; b) la tendencia hacia relaciones labora-
les más reducidas y menos jerárquicas, con
sistemas de remuneración más flexibles o
basados en la contabilización del tiempo; c) el
trabajo por cuenta propia (incluido el falso
trabajo por cuenta propia) y la subcontrata-
ción y, de manera más general, los contratos
flexibles y el trabajo a la demanda, cuando se
utilizan de manera incorrecta para evitar
declarar parte de los ingresos, y d) el cada vez
más fácil establecimiento de agrupaciones
empresariales transfronterizas, que requiere
la cooperación internacional eficaz entre los
organismos y sistemas de supervisión y con-
trol. Ante esta situación la mayoría de los
Estados miembros han mejorado los incenti-
vos financieros del trabajo regular, incremen-
tando la base de la renta exenta de impuestos
y estableciendo salarios mínimos adecuados,
bien mediante legislación o a través de acuer-
dos colectivos. Se han introducido sistemas
simplificados para la afiliación de los trabaja-
dores en Grecia, Francia, Países Bajos y Ale-
mania, lo que ha dado lugar a la creación de
numerosos puestos de trabajo. Bélgica, Aus-
tria y España han establecido vales de servi-
cio y facilidades para la prestación de servi-
cios domésticos regulares. Y algunos Estados
miembros se han acogido a la posibilidad que
ofrece la Directiva 1999/85/CE de aplicar un
tipo reducido de IVA sobre determinados ser-
vicios de gran intensidad de mano de obra.
Además, Alemania, Finlandia, Francia,
Italia y Eslovaquia han aprobado nuevas
leyes y planes de acción destinados a mejorar
la localización del trabajo no declarado y han
introducido sanciones para los empresarios
que contraten a residentes ilegales naciona-
les de terceros países. En este sentido es des-
tacable que incluso la Comisión ha presenta-
do una propuesta de Directiva para garanti-
zar que todos los Estados miembros hacen
cumplir sanciones similares a los empresa-
rios de residentes ilegales nacionales de ter-
ceros países, como parte de una política glo-
bal de la Unión Europea en materia de migra-
ción.
Otro aspecto que también resalta la direc-
triz es el de una mejor anticipación y gestión
positiva de los cambios, incluidas las rees-
tructuraciones económicas. Sobre este tema,
la Agenda Social al igual que la Comunica-
ción sobre la revisión de la estrategia de
desarrollo sostenible ya preveían que la
Comisión debía desarrollar una estrategia
en materia de gestión de las reestructuracio-
nes en torno a una mejor interacción de las
políticas europeas pertinentes, una mayor
implicación de los interlocutores sociales y la
adaptación de los marcos jurídicos conven-
cionales.
Estas medidas se repiten en la Comunica-
ción de la Comisión denominada «Reestructu-
raciones y empleo. Anticipar y acompañar las
reestructuraciones para desarrollar el
empleo: el papel de la Unión Europea»126 en
la que además se incluye un anexo con otras
pautas que los Estados miembros deberían
tener en cuenta a la hora de adoptar sus polí-
ticas de empleo, como la reforma de los ins-
trumentos financieros, la creación de un fon-
do de ajuste al crecimiento para hacer frente
a choques imprevistos, la promoción de nor-
mas sociales fundamentales, el refuerzo del
seguimiento de las reestructuraciones por el
Monitor europeo de la reestructuración, el
seguimiento sectorial y regional reforzado de
los sectores que pueden experimentar a corto
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
358 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
trabajo no declarado», Bruselas, 24.10.2007, COM
(2007) 628 final, pág. 4.
126 Comunicación de la Comisión denominada
«Reestructuraciones y empleo. Anticipar y acompañar
las reestructuraciones para desarrollar el empleo: el
papel de la Unión Europea», Bruselas, 31.3.2005, COM
(2005) 120 final.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
plazo una evolución significativa de su com-
petitividad, una mayor implicación de los
comités de diálogo social sectorial en cuestio-
nes de reestructuración, la creación en la
Comisión de un grupo de trabajo interno
sobre reestructuraciones y de un foro «rees-
tructuraciones», la publicación de un libro
verde sobre la evolución del Derecho del Tra-
bajo y la simplificación de la movilidad intra-
comunitaria de los trabajadores.
Como recoge la directriz las empresas
deben ganar en flexibilidad para afrontar los
cambios bruscos que puede experimentar la
demanda de sus bienes y servicios, adaptarse
a las nuevas tecnologías y estar en condicio-
nes de innovar constantemente para seguir
siendo competitivas. Por ello es imprescindi-
ble el fomento y la difusión de métodos de
organización del trabajo adaptables que
mejoren la calidad y la productividad laboral
protegiendo al mismo tiempo la salud y la
seguridad de los trabajadores. Y es que como
señala la Agenda Social la reducción de los
accidentes laborales y de las enfermedades
profesionales aumenta la productividad,
reduce los costes, mejora la calidad del tra-
bajo y, por tanto, valoriza el capital humano
europeo127. En este sentido es destacable que
la directiva 89/391/CEE modificó la visión
práctica de dicha tutela al introducir un
enfoque preventivo e integrado y la mejora
constante de las condiciones de salud y segu-
ridad en el trabajo. Una medida necesaria
debido a la existencia de lagunas en la totali-
dad de los Estados miembros, sobre todo en
lo que se refiere al ámbito de aplicación, la
responsabilidad del empresario, los princi-
pios de prevención, el alcance de la obliga-
ción de evaluar los riesgos para la seguridad
y la salud de los trabajadores, los servicios de
protección y de prevención, la obligación de
documentar la evaluación de los riesgos en
todos los tipos de empresas y la información,
consulta, participación y formación de los
trabajadores128.
Finalmente, siguiendo la directriz y como
ya indicaba la Comunicación de la Comisión
denominada «Política de cohesión en apoyo
del crecimiento y el empleo: directrices
estratégicas comunitarias, 2007-2013», es
necesario que las empresas inviertan en
recursos humanos, especialmente las PYME,
mediante estrategias y regímenes de forma-
ción continua que doten a los empleados, en
especial a los poco cualificados y a los de más
edad, de las capacidades necesarias para
adaptarse a la economía del conocimiento y
prolongar su vida laboral. Por ello se hace
una especial referencia: a) al desarrollo de
estrategias y sistemas de formación conti-
nua, incluidos mecanismos como los fondos
regionales y sectoriales, con objeto de aumen-
tar la inversión de las empresas y la partici-
pación de los trabajadores en la formación, y
b) la puesta en práctica de estas estrategias
mediante la contribución a la financiación de
planes y actividades de formación.
Esta directriz está directamente relacio-
nada con la directriz integrada nº 5 que pro-
mueve una mayor coherencia entre las políti-
cas macroeconómicas, estructurales y de
empleo. Por ello se fomenta que los Estados
miembros reformen su mercado de trabajo,
refuercen el marco macroeconómico incre-
mentando la flexibilidad, la movilidad de los
factores y la capacidad de ajuste de los mer-
cados de trabajo y transformen los sistemas
tributarios y asistenciales a fin de mejorar los
incentivos y lograr que el trabajo resulte inte-
resante desde el punto de vista financiero.
PILAR PALOMINO SAURINA
359
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
127 Comunicación de la Comisión sobre la Agenda
Social, cit, pág. 7.
128 Comunicación de la Comisión relativa a la apli-
cación práctica de las disposiciones de la directiva nº
89/391 sobre salud y seguridad en el trabajo (directiva
marco) y de las directivas 89/654 (lugares de trabajo),
89/655 (equipos de trabajo), 89/656 (equipos de pro-
tección individual), 90/269 (manipulación manual de
cargas) y 90/270 (equipos que incluyen pantallas de
visualización) [COM (2004) 62  no publicada en el Dia-
rio Oficial].
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
b) Asegurar una evolución de los costes
laborales y establecer mecanismos de fijación
de salarios que favorezcan el empleo (directriz
nº 22).
Como señala la directriz la evolución glo-
bal de los salarios debe estar en consonancia
con el crecimiento de la productividad a lo
largo del ciclo económico y reflejar la situa-
ción del mercado de trabajo. No obstante, y a
pesar de las numerosas resoluciones emana-
das de la Unión Europea sobre la igualdad de
retribución129, las mujeres cobran un 15%
menos que los hombres debido a la discrimi-
nación directa contra ellas y a las desigualda-
des estructurales como la segregación en los
sectores, las profesiones y los modelos labora-
les, el acceso a la educación y a la formación,
la evaluación y remuneración sesgadas y los
estereotipos130.
Por ello, la directriz siguiendo lo que ya
establecía anteriormente la Resolución del
Parlamento Europeo sobre igual salario a
igual trabajo (2000/2312 (INI)), vuelve hacer
un llamamiento a los interlocutores sociales
para que incluyan la problemática de la desi-
gualdad salarial en la agenda y desarrollen
acciones que contribuyan a la reducción de
las desigualdades salariales inherentes al
trabajo atípico y a las interrupciones de
carrera, haciendo que participen, además, un
mayor número de mujeres en las negociacio-
nes salariales, así como en sus órganos de
toma de decisión.
Además, contempla la necesidad de que los
Estados miembros revisen la incidencia sobre
el empleo de los costes laborales no salariales
y, en su caso, ajusten su estructura y nivel,
con objeto de reducir la presión fiscal sobre
los trabajadores con salarios más bajos. Así,
algunos países como Bélgica, Austria o Fran-
cia han efectuado reducciones dichos costes
orientadas a grupos específicos, tales como
los desempleados de larga duración, las per-
sonas con bajos salarios, los jóvenes y los tra-
bajadores de más edad.
Al igual que en el caso anterior, el conteni-
do de esta directriz está íntimamente relacio-
nado con el de la directriz integrada nº 4 que
solicita a los Estados miembros que garanti-
cen una evolución de los salarios que contribu-
ya a la estabilidad macroeconómica y al creci-
miento. A tal fin, deben fomentar unas condi-
ciones adecuadas para el desarrollo de los sis-
temas de negociación salarial, respetando al
mismo tiempo el papel de los interlocutores
sociales, con vistas a una evolución de los sala-
rios nominales y de los costes laborales com-
patibles con la estabilidad de los precios y con
la evolución de la productividad a medio plazo.
3. Aumentar la inversión en capital hu-
mano mediante la mejora de la educación y
las cualificaciones
a) Ampliar y mejorar la inversión en capi-
tal humano (directriz nº 23).
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
360 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
129 En este sentido, véase, el artículo 2, apartado 2
del artículo 3 y los apartados 1 y 3 del artículo 141 del
Tratado CE, el apartado 1 del artículo 21 y 23 de la Car-
ta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
la Directiva 75/117/CEE del Consejo, de 10 de febrero
de 1975, relativa a la aproximación de las legislaciones
de los Estados miembros que se refieren a la aplicación
del principio de igualdad de retribución entre los traba-
jadores masculinos y femeninos, la Decisión
2001/51/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2000,
por la que se establece un programa de acción comuni-
taria sobre la estrategia comunitaria en materia de igual-
dad entre mujeres y hombres (2001-2005), la Resolu-
ción de 12 de junio de 1997 sobre la Comunicación de
la Comisión relativa a un Código práctico sobre la apli-
cación de la igualdad de retribución entre hombres y
mujeres para un trabajo de igual valor (COM (1996) 336
 C4-0460/1996), la Resolución de 16 de septiembre de
1997 sobre el Informe anual de la Comisión: Igualdad
de oportunidades entre hombres y mujeres en la Unión
Europea, 1996 (COM(1996) 650  C40084/1997), la
Resolución de 15 de noviembre de 2000 sobre la pro-
puesta de decisión del Consejo sobre programa relativo
a la estrategia marco comunitara sobre igualdad entre
hombres y mujeres (2001-2005) (COM (2000) 335- C5-
0386/2000  2000/0143 (CNS).
130 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo, al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominado «Plan e
trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres
2006-2010», cit, pág. 3.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Para aumentar el empleo y la productivi-
dad y reforzar la cohesión social, la Comuni-
dad apoya y complementa los esfuerzos de los
Estados miembros en los ámbitos del capital
humano, la educación y la formación profesio-
nal, poniendo una especial atención en inte-
grar a la juventud, como establece el Pacto
Europeo para la juventud. Éste facilita el
acceso de los jóvenes al empleo y la transición
de la educación al trabajo, mediante medidas
de orientación profesional, ayudas para ter-
minar la educación y el acceso a una forma-
ción y un aprendizaje adecuados.
Los objetivos generales del programa son
los siguientes: a) promover la ciudadanía
activa de los jóvenes, en general, y su ciuda-
danía europea en particular; b) potenciar la
solidaridad y promover la tolerancia de los
jóvenes, sobre todo a fin de reforzar la cohe-
sión social de la Unión Europea; c) favorecer
el entendimiento mutuo entre los jóvenes de
países diferentes; d) contribuir a mejorar la
calidad de los sistemas de apoyo a las activi-
dades de los jóvenes y a reforzar la capacidad
de las organizaciones de la sociedad civil, y e)
favorecer la cooperación europea en el ámbito
de la juventud131.
Como recoge la Comunicación de la Comi-
sión sobre «Política de cohesión en apoyo del
crecimiento y el empleo: directrices estratégi-
cas comunitarias, 2007-2013», las reformas
del mercado laboral deben completarse con
reformas de los sistemas de educación y for-
mación, que se centrarán en: a) ampliar y
mejorar la inversión en capital humano,
incluido el desarrollo de incentivos y meca-
nismos apropiados de distribución de costes
para las empresas, los organismos públicos y
los particulares; b) apoyar estrategias cohe-
rentes y globales de formación continua,
prestando especial atención a las necesidades
en materia de cualificaciones de la economía
basada en el conocimiento; c) apoyar la elabo-
ración de reformas en los sistemas de educa-
ción y de formación utilizando, cuando proce-
da, referencias y principios europeos comu-
nes, y d) fortalecer los vínculos entre las uni-
versidades, los centros tecnológicos y de
investigación y las empresas, en particular
mediante actividades de integración en redes
y acciones conjuntas.
Además, la directriz considera prioritario
reducir el número de jóvenes que abandonan
la escuela prematuramente, ampliar el acce-
so a la formación profesional y a la enseñanza
secundaria y superior, incluidos el aprendiza-
je profesional y la formación del espíritu
empresarial, contribuir al establecimiento de
marcos comunes que den mayor transparen-
cia a los sistemas de cualificación y validar el
aprendizaje no formal e informal. Y es que
como señala el Informe conjunto sobre
empleo 2006/2007, en 2006, aproximadamen-
te seis millones de jóvenes de entre 18 y 24
años de edad habían abandonado prematura-
mente sus estudios. No obstante, en países
como España, Francia o Italia el porcentaje
de estudiantes que dejan de estudiar a eda-
des tempranas se redujo al menos un punto
porcentual, mientras que en Dinamarca o
Alemania la cifra se incrementó.
Finalmente, también se hace una especial
referencia a la necesidad de utilizar estrate-
gias eficaces de aprendizaje permanente
accesibles a todos en las escuelas, empresas,
autoridades públicas y hogares conforme a
los acuerdos europeos, con vistas a mejorar la
participación en la formación continua y en el
lugar de trabajo a lo largo de toda la vida,
especialmente para los trabajadores poco
cualificados y de mayor edad. Así, la decisión
nº 1720/2006/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo de 15 de noviembre de 2006 por la
que se establece un programa de acción en el
ámbito del aprendizaje permanente, estable-
ce un objetivo general: «contribuir, mediante
el aprendizaje permanente, al desarrollo de
la Comunidad como sociedad del conocimien-
PILAR PALOMINO SAURINA
361
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
131 Decisión nº 1719/2006/CE del Parlamento Euro-
peo y del Consejo de 15 de noviembre de 2006, por la
que se establece el programa «La juventud en acción»
para el período 2007-2013.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
to avanzada, con un crecimiento económico
sostenible, más y mejores puestos de trabajo
y una mayor cohesión social, garantizando al
mismo tiempo una buena protección del
medio ambiente en beneficio de las generacio-
nes futuras. En particular, pretende estimu-
lar el intercambio, la cooperación y la movili-
dad entre los sistemas de educación y forma-
ción dentro de la Comunidad, de modo que se
conviertan en una referencia de calidad mun-
dial».
Y varios objetivos específicos como la nece-
sidad de contribuir al desarrollo de un apren-
dizaje permanente de calidad, apoyar la rea-
lización de un espacio europeo del aprendiza-
je permanente o reforzar la contribución del
aprendizaje permanente a la cohesión social,
la ciudadanía activa, el diálogo intercultural,
la igualdad entre hombres y mujeres y la rea-
lización personal.
Esta directriz está directamente relacio-
nada con la directriz integrada nº 7 que pro-
pone aumentar y mejorar la investigación en
I + D, en particular por parte de las empresas
privadas al objeto de alcanzar el objetivo de
gastar en este capítulo un 3% del PIB132. Para
ello se recogen una serie de medidas específi-
cas que intentan mejorar las condiciones
marco para que las compañías funcionen en
un entorno competitivo, un gasto público más
productivo, el desarrollo de asociaciones
entre el sector público y el privado y la moder-
nización de la gestión de las instituciones de
investigación y las universidades. Aunque
también sería necesario conseguir un enfo-
que europeo coordinado para mejorar el
entorno fiscal para la I+D, con el propósito de
animar a las empresas a invertir más en
investigación y desarrollo en otros países.
En todo caso, como señala la Comunica-
ción de la Comisión al Consejo Europeo de
Primavera denominado «Ha llegado la hora
de acelerar. La nueva asociación para el cre-
cimiento y el empleo»133, la contribución al
crecimiento y el empleo está determinada por
los resultados de la I+D a través de la innova-
ción. Por ello se hace referencia a la necesidad
de que se creen unas condiciones más atracti-
vas para los mercados intensivos en tecno-
logía, lo cual implica una mejor utilización de
la contratación pública, regulaciones y nor-
mas que favorezcan la innovación y se basen
en un reconocimiento rápido de las necesida-
des134.
b) Adaptar los sistemas de educación y
formación en respuesta a las nuevas exigen-
cias en materia de competencias (directriz
nº 24).
Los cambios estructurales, la mayor parti-
cipación en el mercado laboral y el incremen-
to de la productividad exigen constantes
inversiones en mano de obra cualificada y
adaptable. Por este motivo, el programa de
trabajo general sobre los objetivos de educa-
ción y formación, «Educación y formación
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
362 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
132 Como indica la Comunicación al Consejo Euro-
peo de Primavera denominada «Trabajando juntos por
el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrate-
gia de Lisboa», Bruselas, 2.2.2005, COM (2005) 24,
pág. 22, la Unión Europea sigue invirtiendo en I+D en
torno a un tercio menos que los Estados Unidos. El 80%
de esta diferencia se debe a la infrainversión en I+D
procedente del sector privado, fundamentalmente en
las tecnologías de la información y la comunicación.
133 Comunicación de la Comisión al Consejo Euro-
peo de Primavera denominado «Ha llegado la hora de
acelerar. La nueva asociación para el crecimiento y el
empleo», Bruselas, 25.1.2006, COM(2006) 30 final,
pág. 19.
134 No obstante, transcurrido un año del relanza-
miento de la Estrategia de Lisboa, los resultados fueron
insuficientes en la mayoría de Estados miembros, por lo
que la Comisión, en su primer informe anual sobre los
PNR, identificó cuatro ámbitos sobre los que deberían
adoptarse acciones adicionales, tanto a nivel nacional
como comunitario. Así, en relación con la materia que
nos ocupa se propone invertir más en I+D, aumentando
la inversión en educación del 128 por 100 actual al 25
por 100 en 2010; fijar un objetivo claro de I+D para
2010 (el 3 por 100 del PIB en la UE-25); aumentar las
ayudas estatales dedicadas a I+D y dar más importancia
a las matemáticas e idiomas en la enseñanza superior.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
2010», trata de responder a la necesidad de
potenciar las cualificaciones básicas y aspira
a fomentar la convergencia de las políticas
nacionales hacia los principales objetivos
comunitarios en estas áreas tal y como exigía
la «Declaración de Copenhague»135.
Esta directriz, además, destaca la necesi-
dad de garantizar vías de aprendizaje flexible
que permitan la movilidad de los estudiantes
y personas en formación. Así, en este sentido,
la Carta Europea de Calidad para la Movili-
dad136 constituye un documento de referencia
para las estancias en el extranjero al ofrecer
un marco para la libre circulación de las per-
sonas en el ámbito de la educación y la forma-
ción. Y es que, con ella, se trata de potenciar
la creación de un auténtico espacio europeo
de aprendizaje permanente y promover la
cohesión económica, social y regional. Al mis-
mo tiempo, su entrada en vigor implica por
parte de los Estados miembros, la supresión
de los obstáculos para la movilidad y el esta-
blecimiento de apoyo e infraestructuras que
contribuyan a elevar el nivel de la educación
y formación en la Unión Europea.
Asimismo, con objeto de fomentar la movi-
lidad de los jóvenes en Europa se han adopta-
do diversas medidas. Por un lado, la Comi-
sión ha propuesto programas reforzados des-
tinados a los jóvenes. Y por otro, los portales
de información EURES y PLOTEUS se han
adaptado para tener en cuenta sus necesida-
des.
EURES también ofrece enlaces a otros
proveedores de información, en particular a
ERAcareers, el portal de movilidad del inves-
tigador europeo, que pretende crear un entor-
no más favorable en materia de oportunida-
des de desarrollo de carrera profesional para
los investigadores del Espacio Europeo de la
Investigación o el portal «Tu Europa», que
ofrece información práctica y oportunidades
a los ciudadanos europeos que desean traba-
jar o estudiar en otro país de la Unión Euro-
pea y a las empresas europeas que desean
desplazarse o abrir una nueva filial en otro
Estado miembro.
La directriz también destaca la necesidad
de facilitar el acceso para todos a la educación
y formación y al conocimiento mediante la
organización del tiempo de trabajo, los servi-
cios de apoyo a la familia, la orientación pro-
fesional y, en caso necesario, nuevas formas
de reparto de costes. Y así, de igual manera,
la Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones
denominado «Plan de trabajo para la igual-
dad entre las mujeres y los hombres 2006-
2010» establece una serie de medidas que:
a) mejoren las políticas de conciliación tanto
para mujeres como para hombres, entre las
que encontramos el apoyo a la realización de
los objetivos de Barcelona relativos a las guar-
derías y al desarrollo de otras instalaciones
con la ayuda de los Fondos Estructurales y el
intercambio de buenas prácticas; b) aumen-
ten la presencia de las mujeres en la ciencia y
la tecnología, como el programa «Educación y
formación 2010», que fomenta el acceso de las
mujeres a carreras científicas y técnicas con
arreglo al objetivo europeo de restablecer el
equilibrio de géneros en ese campo, y c) elimi-
nen los estereotipos sexistas en la educación,
la formación y la cultura a través del fomento
de la inclusión de la perspectiva de género y
medidas específicas del Fondo Social Euro-
peo, programas de TIC y de educación y cul-
tura de la Unión Europea, incluida la estrate-
gia de aprendizaje permanente.
PILAR PALOMINO SAURINA
363
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
135 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Par-
lamento Europeo y al Comité Económico y Social Euro-
peo y al Comité de las Regiones denominado «Informe
sobre la realización del plan de acción de la Comisión
sobre las capacidades y la movilidad [COM(2002) 72
final]», Bruselas, 6.2.2004, COM (2004) 66 final, pág.
25.
136 Recomendación (CE) nº 2006/961/CE del Parla-
mento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de
2006, relativa a la movilidad transnacional en la Comu-
nidad a efectos de educación y formación: Carta Euro-
pea de Calidad para la Movilidad [Diario Oficial L 394
de 30.12.2006].
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Finalmente, para promover la movilidad
profesional y geográfica con la perspectiva
del aprendizaje permanente es necesario que
se adopten medidas que faciliten la transpa-
rencia, la transferibilidad y el reconocimiento
de las cualificaciones y competencias, inclui-
do el desarrollo del aseguramiento de la cali-
dad en la educación y la formación profesio-
nales. Y es que el marco común de asegura-
miento de la calidad, que se está definiendo
en el contexto del proceso de Copenhague, sir-
ve de referencia europea para los responsa-
bles de las políticas y los agentes a nivel de
proveedores y sistemas.
Asimismo, en febrero de 2005, en el ámbi-
to de la transparencia y transferibilidad de
las cualificaciones, se puso en marcha el mar-
co europeo único a favor de la transparencia
de las cualificaciones y de las competencias
(Europass). Éste ha puesto a disposición de
los ciudadanos un conjunto coordinado de
documentos de transparencia a través de un
portal europeo en Internet y de la red de Cen-
tros Nacionales Europass. De igual manera,
en respuesta a la petición del Consejo Euro-
peo de primavera de marzo de 2005, se llevó a
cabo una consulta pública sobre una propues-
ta de marco europeo de cualificaciones
(MEC), que contribuirá al reconocimiento de
cualificaciones y competencias educativas en
las profesiones no reguladas. Con ello se pre-
tenden reducir los obstáculos a la cooperación
y mejorar la comunicación entre los organis-
mos de educación y formación de los diferen-
tes sistemas y entre las autoridades de los
diferentes países.
También es relevante que en lo relativo al
proceso de mejora del reconocimiento de las
cualificaciones, se han registrado resultados
significativos con la adopción, en septiembre
de 2005, de la Directiva 2005/36/CE. La nue-
va Directiva integra otras quince en un mar-
co único que respeta las garantías existentes
para los migrantes, e introduce diversos cam-
bios, entre ellos una mayor facilidad de pres-
tación transfronteriza de servicios para las
profesiones reguladas. Asimismo, permite un
reconocimiento más automático de las cualifi-
caciones mediante plataformas comunes,
unos procedimientos cada vez más flexibles y
una mejor orientación de los ciudadanos en
materia de reconocimiento de sus cualifica-
ciones profesionales.
Para finalizar, la Decisión del Consejo de
12 de julio de 2005, recuerda y enumera los
objetivos que se acordaron en 2003 en el mar-
co de la Estrategia Europea de Empleo y que
aún hoy continúan vigentes. A saber: a) que
se ofrezca a cada desempleado una nueva
oportunidad antes de que alcance seis meses
de paro en el caso de los jóvenes, y 12 en el
caso de los adultos, en forma de formación,
reconversión, experiencia profesional,
empleo o cualquier otra medida destinada a
favorecer la inserción profesional, combinada
en su caso con una ayuda permanente para la
búsqueda de empleo; b) que de aquí a 2010, el
25% de los desempleados de larga duración
participe en una medida activa, ya sea de for-
mación, reconversión, prácticas u otra activi-
dad que favorezca la inserción profesional,
con el objetivo de alcanzar la media de los tres
Estados miembros más avanzados; c) que
todas las vacantes de empleo divulgadas a
través de los servicios de empleo de los Esta-
dos miembros puedan ser consultadas por las
personas que buscan un empleo en toda la
Unión Europea; d) que se produzca un
aumento de cinco años en la edad media efec-
tiva de salida del mercado laboral en la Unión
Europea de aquí a 2010 (con respecto a los
599 años en 2001); e) que se alcance de aquí a
2010, en lo que concierne al cuidado de niños,
una cobertura del 90% como mínimo de los
menores entre tres años y la edad de escolari-
zación obligatoria y del 33% como mínimo de
los niños menores de 3 años; f) una tasa
media de abandono escolar prematuro en la
Unión Europea que no supere el 10%; g) que
al menos un 85% de jóvenes de 22 años haya
cursado la educación secundaria superior
completa para 2010 y, h) que para 2010 el
nivel medio de participación en la formación
continua en la Unión Europea sea por lo
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
364 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
menos del 125% de la población laboral adul-
ta (grupo de edad entre 25-64 años).
4. LA GOBERNANZA
Y LA COOPERACIÓN
EN LA APLICACIÓN DE
LAS DIRECTRICES DE EMPLEO
La efectividad de las directrices anteriormen-
te analizadas depende en gran medida de la
calidad de su puesta en práctica por los Esta-
dos miembros. Por este motivo, en las mismas
se hace una especial referencia a la buena
gobernanza en la aplicación de la Estrategia
Europea de Empleo. Como recoge el Libro
Blanco137, para que la gobernanza sea buena
debe basarse en cinco principios: a) apertura,
con el fin de dar a conocer la labor de la Unión
Europea al público en general; b) participa-
ción, que permita la implicación de los ciuda-
danos en todas las políticas de la Unión; c)
responsabilidad, tanto de las distintas insti-
tuciones, como de los Estados miembros y de
todos los agentes que participan en el desa-
rrollo y aplicación de las políticas de la Unión
Europea en los distintos niveles; d) eficacia,
que requiere que la aplicación de las políticas
de la Unión Europea sea proporcionada y que
las decisiones se tomen al nivel más apropia-
do; y e) coherencia, de tal manera que las polí-
ticas desarrolladas y las acciones emprendi-
das sean congruentes y fácilmente compren-
sibles.
Pero, además, las directrices de empleo
abogan por una mayor participación de los
órganos parlamentarios, tanto a nivel comu-
nitario como nacional, de los Estados miem-
bros, sobre los que recae la responsabilidad
de aplicar la estrategia de empleo, y de los
interlocutores sociales. Éstos, a nivel nacio-
nal deben garantizar la efectiva puesta en
práctica de las directrices e informar sobre
aspectos tales como la gestión del cambio y la
adaptabilidad, las sinergias entre flexibili-
dad y seguridad, el desarrollo de los recursos
humanos, la igualdad entre hombres y muje-
res, el mantenimiento de la vida activa pese a
la avanzada edad de los trabajadores y la
salud y la seguridad en el trabajo. Esta labor
se verá respaldada por los interlocutores
sociales europeos a nivel interprofesional y
sectorial que también informarán anualmen-
te sobre su contribución a la puesta en prácti-
ca de las directrices de empleo.
El éxito de la Estrategia Europea de
Empleo exige una aplicación transparente y
eficaz de los recursos financieros asignados a
la puesta en práctica de las directrices de
empleo, para lo cual los Estados miembros
deben mantener unas finanzas públicas
saneadas conforme a las orientaciones gene-
rales de las políticas económicas. Una gestión
saneada y eficiente de los fondos requiere en
las administraciones centrales y regionales
estructuras apropiadas, eficaces y transpa-
rentes capaces de desempeñar las tareas
relacionadas con la ejecución de dichos fon-
dos, como la contratación pública, el control
financiero, el seguimiento, la evaluación, la
prevención y la lucha contra el fraude y la
corrupción138.
Es destacable, asimismo, que el Consejo
Europeo de Berlín de 1999 decidió que el Fon-
do Social Europeo sería un instrumento finan-
ciero clave de apoyo a la Estrategia Europea
de Empleo. La función atribuida a este fondo
estructural se materializará, como destacan
las directrices, alentando la ejecución de las
políticas y la consolidación de la capacidad
institucional en el ámbito del empleo.
De igual manera, un factor conexo que
determina la eficacia de las políticas de cohe-
PILAR PALOMINO SAURINA
365
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
137 «La gobernanza europea: un Libro Blanco».
COM (2001) 428 final. Bruselas, 25.7.2001, pág. 11.
138 Comunicación de la Comisión denominada
«Política de cohesión en apoyo del crecimiento y el
empleo: directrices estratégicas comunitarias, 2007-
2013», Bruselas, 5.7.2005, COM(2005) 299 final,
pág. 11.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
sión es la calidad de la colaboración entre
todas las partes interesadas y, en concreto,
las de ámbito regional y local, en la prepara-
ción y ejecución de los programas. Por ello
desde la Comisión se anima a las regiones a
que elaboren estrategias regionales de desa-
rrollo sostenible promoviendo el consenso en
torno a los objetivos perseguidos mediante un
diálogo periódico y sistemático con las princi-
pales partes interesadas.
La asociación entre los sectores público y
privado también se considera un método
apropiado para financiar inversiones cuando
existe un margen significativo para la partici-
pación del sector privado, especialmente en
ámbitos en los que no es viable ni apropiado
renunciar a la propiedad pública o al abaste-
cimiento del mercado a través del sector
público. La Comunicación de la Comisión
denominada «Política de cohesión en apoyo
del crecimiento y el empleo: directrices
estratégicas comunitarias, 2007- 2013»139,
destaca una serie de ventajas de estos regíme-
nes de asociación. A saber: a) el sector público
obtiene acceso a una serie de cualificaciones
del sector privado que deberían capacitarlo
para prestar un servicio más eficiente y ren-
table; b) el sector privado asume una serie de
riesgos que, en el sistema de contratación
pública tradicional, serían soportados por el
sector público, y c) se obtiene mayor eficiencia
cuando hay un solo responsable de la elabora-
ción, la construcción, la gestión y la financia-
ción como parte de un conjunto integrado.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
366 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
139 Comunicación de la Comisión denominada
«Política de cohesión en apoyo del crecimiento y el
empleo: directrices estratégicas comunitarias, 2007-
2013», cit, pág. 12.
SUMARIO