El cuanto y el cómo de las cesiones en la legislación urbanística
| Autor | Ángel Ballesteros Fernández |
| Cargo | Abogado |
La Ley de Reforma 8/90 y el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 26 de junio de 1992, plantean, desde una nueva óptica, el tema de las cesiones de terrenos a la Administración a que vienen obligados los propietarios. Nueva visión consistente por una parte en imponer, en principio, la cesión gratuita de todos los suelos que el planteamiento califique como dotacionales de carácter local y públicos; y, por otra, en reservar a la Administración todos los aprovechamientos lucrativos que no sean susceptibles de apropiación privada. El planteamiento de la Ley de Reforma ha sido explicado por MERELO («Examen de las Disposiciones Transitorias del nuevo Texto Refundido», en Revista de Derecho Urbanístico, núm. 129, 1992, pág. 72) en la siguiente forma:
Esta Ley no establece propiamente deber alguno de ceder un porcentaje del aprovechamiento lucrativo, sino que define el aprovechamiento susceptible de apropiación por aplicación de un porcentaje (85 por 100) del aprovechamiento tipo (que se fija siempre unitariamente, es decir, por cada m, de suelo), de suerte tal que todo aprovechamiento real (entendiéndose por tal el permitido por la ordenación urbanística) de la unidad de ejecución o de la parcela que excediere del resultado de aplicar a su superficie dicho porcentaje no corresponde al propietario, sino a la Administración y difícilmente puede cederse algo que nunca ha estado en el patrimonio del propietario del terreno por expresa disposición legal...
En la técnica de la Ley de Reforma el derecho del propietario se define por referencia al aprovechamiento tipo del área de reparto, aprovechamiento tipo que se fija tomando en consideración sólo los aprovechamientos lucrativos, no computándose los suelos dotacionales públicos; de ahí que, con toda propiedad, la Ley no hable de cesiones sino de «obtención de terrenos dotacionales» y de localización del aprovechamiento correspondiente a los Ayuntamientos, por exceder del susceptible de apropiación privada.
Naturalmente, ello supone la plena aplicación de la Ley por haberse delimitado áreas de reparto y fijado sus aprovechamientos tipo, con lo que han de estudiarse la situación transitoria en tanto estas áreas y aprovechamientos tipo no se hayan fijado, y la situación permanente en el suelo urbano de los municipios de población inferior a 25.000 habitantes en que no rigen estas técnicas de áreas de reparto y aprovechamiento tipo.
A estos aspectos se refiere el presente estudio.
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LA OBTENCION DE TERRENOS DOTACIONALES,
1.1. Los suelos dotacionales con anterioridad a la Ley de Reforma de 1990
La regulación de los suelos dotacionales ha sido objeto de una lenta evolución en la legislación urbanística. La temprana preocupación en las leyes del siglo XIX por imponer al planificador determinaciones o estándares sobre espacios libres y en incentivar su cesión gratuita, no tiene correlativo respecto a los equipamientos comunitarios, entendiendo por tales los que proporcionan servicios tales como hospitales, escuelas, seguridad y administración, etc. Es preciso llegar a la ley de Reforma de 1975 para que se determinen los estándares mínimos de reserva de terrenos a estos fines dotacionales, referidos tanto a usos como a servicios públicos. Igualmente, sólo en la Ley de 1975 se establece un deber genérico de cesión obligatoria y gratuita de tales terrenos, atendiendo a las clases de suelo (definición del contenido de la propiedad privada) y no a los sistemas de actuación.
En este servicio, los artículos 83.3 y 84.3 del TRLS 76 fijaban las dotaciones públicas - al servicio del polígono o unidad de actuación - que los propietarios de suelos urbano o urbanizable debían ceder gratuitamente; las restantes dotaciones, debían obtenerse mediante expropiación (art. 65 TRLS 76). La doctrina entendió, inicialmente, que los artículos 83 y 84 TRLS 76 fijaban sólo el mínimo de cesión gratuita, pudiendo el Plan establecer mayores cesiones siempre que se cumpliese la exigencia del artículo 121 TRLS 76 de la rentabilidad de la actuación; desde esta posición doctrinal se hacían equiparables reservas de suelos dotacionales públicos de carácter local, establecidas por el planeamiento, con cesiones obligatorias y gratuitas de tales terrenos. Sin embargo, la Jurisprudencia vino a confirmar una postura contraria, sosteniendo reiteradamente que sólo podía imponerse a los propietarios de suelo urbanos la cesión gratuita de los terrenos destinados a las concretas dotaciones públicas previstas en la Ley:
El PGM no puede exigir a los propietarios de Suelo Urbano la cesión obligatoria y gratuita de los terrenos destinados a usos públicos, pues las cesiones obligatorias y gratuitas vienen taxativamente marcadas en la Ley sin que el Plan puede exigir otras cesiones o cesiones distintas de las enumeradas
(STS 20 - 6 - 89. RA 4.869).
Respecto del Suelo Urbanizable programado, el artículo 84.3.a) TRLS 76 imponía a los propietarios de terrenos incluidos en esta clase de suelo la cesión, obligatoria y gratuita, de los terrenos «que se destinen con carácter permanente a viales, parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos necesarios», expresión esta última que permitía ampliar el deber de cesión, en esta clase de suelo, a todos los: terrenos dotacionales públicos, siempre que estuvieran al servicio de la unidad de ejecución, esto es, que tuvieran carácter local. Así, la Jurisprudencia señaló que
... en cuanto a cesiones gratuitas y obligatorias para sistemas únicamente les son exigibles las previstas en el apartado a) del párrafo tercero de dicho artículo 84, desarrollado en el artículo 46.3.a) del Reglamento de Gestión Urbanística, preceptos que interpretados en relación con los artículos 83.3.1.o y 46.2, respectivamente de la aludida Ley y su Reglamento, llevan a la precisión de incluir entre las cesiones las destinadas a sistemas locales y no a sistemas generales...
(STS de 24 de abril de 1991. RA 3.426).
1.2. La regulación del TRLS 92
La Reforma de 1990 dio fuerza legal a la tesis, antes enunciada, de que los «estándares» obligaban al planificador a reservar suelos para determinadas dotaciones que, con carácter mínimo, se señalaban en la Ley, pudiendo superar estos mínimos y calificar como dotacionales cuantos terrenos exigiera el servicio de la población; dotaciones que, en cuanto superaran los mínimos legales, podían tener carácter público o privado (art. 29.1A) R.P., y arts. 72.3.A.d) y 83.2.c) y 3 TRLS 92), pues, como señala la STS de 13 de octubre de 1986 (RA 6.423).
Una cosa es el principio de la publicación de la actividad o uso a que han de ser adscritas las fincas calificadas como equipamientos y otra bien diferente es el principio de publicación de todas las fincas que lleguen a ostentar esta calificación... Por ello, puede decirse que legalmente los usos docentes, culturales, religiosos, asistenciales, etc., incluidos o incluíbles en una zona de equipamiento no exige necesariamente su asentamiento sobre suelo de titularidad pública porque como se ha dicho la afectación a un uso de equipamiento no exige "per se" el carácter demanial del suelo. Tanto la LS como el RP no cuestionan la posibilidad de la titularidad privada de los equipamientos, lo esencial es la disponibilidad de un suelo cuyo uso y destino sea el de contener un equipamiento comunitario de forma estable y adecuada...
La calificación de suelos como dotacionales públicos (esto es, «los terrenos destinados por el planeamiento urbanístico a edificaciones e instalaciones de uso o servicio público», como expresa el artículo 98.2 TRLS) tiene un efecto esencial: «no serán tenidos en cuenta a efectos del cálculo de los aprovechamientos lucrativos» en la determinación de los aprovechamientos tipos de las áreas de reparto (arts. 92 y 96 TRLS). De aquí que, si el derecho del propietario se concreta en la facultad de poder llegar a adquirir un determinado porcentaje del aprovechamiento tipo (art. 27 TRLS), los suelos dotacionales públicos, al no computar para la fijación del aprovechamiento tipo, debieran ser de cesión obligatoria y gratuita (art. 20.1.a) TRLS), al tener un destino demanial y, por tanto, no poder ser objeto de aprovechamiento lucrativo privado. Sin embargo, la Ley de Reforma de 1990 no se atrevió a acabar con la artificiosa distinción entre sistemas generales y locales, esto es, dotaciones que están al servicio de toda la población o sólo a la de la unidad de ejecución (art. 25 RP), de forma que, en principio, excluye de las áreas de reparto en suelo urbano «los sistemas generales adscritos o incluidos en él» (art. 94.3.a) TRLS); lo que conlleva que no sean objeto de cesión gratuita y deban ser obtenidos mediante expropiación u ocupación directa (art. 1.99.11) TRLS).
En cambio, las dotaciones públicas de carácter local, con carácter amplio, es decir, todos los terrenos destinados por el planeamiento urbanístico a edificaciones e instalaciones de uso o servicio público al servicio de un área concreta, deben ser objeto, de cesión gratuita, bien mediante procedimientos reparcelatorios o compensatorios, en el seno de unidades de ejecución (art. 205.1 TRLS 92), bien, en las actuaciones asistemáticas, mediante transferencia, en virtud del correspondiente acuerdo de cesión, venta o distribución, de los aprovechamientos urbanísticos susceptibles de adquisición por su titular, y sólo cuando ésta no es posible, mediante expropiación u ocupación directa (art. 1992.2.a) TRLS).
En el suelo urbanizable rige la misma regla anterior respecto de la obtención de suelos dotacionales locales; serán cedidos en los proyectos de reparcelación o compensación, Respecto de los sistemas generales adscritos o situados en esta clase de suelo, su obtención se realiza por expropiación forzosa o por ocupación directa.
En los supuestos expropiatorios la Administración actuante podrá satisfacer el justiprecio...
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