Consideraciones críticas sobre el régimen de responsabilidad del Registrador de la Propiedad en el ejercicio de su cargo, en el proyeto de Código Hipotecario de Puerto Rico
| Autor | Eduardo Vázquez Bote |
| Páginas | 945-972 |
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El llamado Proyecto de Código hipotecario para Puerto Rico, presentado a la Honorable Asamblea Legislativa de Puerto Rico con fecha 8 de marzo de 1967, dedica más de veinte capítulos para regular el régimen de responsabilidad del Registrador de la Propiedad en el ejercicio de su cargo. Sin perjuicio de insistir en un sistema que, más o menos general, tiene bastante similitud con el español en numerosos aspectos, ofrece, no obstante, algunas peculiaridades que pueden ser de algún interés fuera del ámbito local en que, caso de aprobarse, habrá de aplicarse el Proyecto.
El articulo 159 de dicho Proyecto establece el principio general de sujeción, mediante la fórmula, ya clásica, de que "los Registradores calificarán, bajo su responsabilidad...". Esta afirmación del legislador no sólo responde a un principio reconocido en todas las legislaciones que conciben la función registral como una función que, por eminentemente intelectual, necesita de la libertad inherente a su naturaleza, sino que en el caso concreto del Registrador de la Propiedad puertorriqueño va mucho más allá, por cuanto viene a ser un funcionario que, en orden a responsabilidad, está sujeto a todas sus consecuencias económicas, pero careciendo de ventajas correlativas. Lo que, como veremos oportunamente, no deja de ser curioso en un país que vive dentro de un sistema conforme al cual derechos y deberes económicos mantienen una paridad casi total.Page 946
En efecto, el régimen de responsabilidad del Registrador de la Propiedad puede establecerse -como ocurre en España- bajo el criterio de la autonomía propia de la función calificadora, en relación con el régimen económico que se reconozca al Registrador. Porque el Registrador desempeña una actividad que requiere de libertad e iniciativa, se le reconoce el derecho a fijar sus ¡honorarios; y porque fija sus honorarios (no siendo aquí obstáculo el Arancel), porque es él el beneficiado con los mismos, se le exlje una responsabilidad correspondiente: atender los gastos que implica la llevanza del Registro y la garantía universal patrimonial. Esta estructuración, que inicialmente pudiera confundirse con supervivencias feudalistas, responde de modo auténtico a una consideración de enorme respeto de la actividad particular, pues consciente el Estado de la conveniencia de que los intereses privados necesitan de una tutela reforzada, delega en los mismos particulares ciertas funciones públicas, estableciendo, asimismo, determinadas exigencias, en orden a asegurar a aquellos intereses particulares que la tutela a que pueden acogerse responde a unas garantías mínimas, pero suficientes.
No es éste, sin embargo, el régimen que recoge el llamado Proyecto de referencia, aunque contiene alguna normativa que aproxima en apariencia ambos sistemas, y, siguiendo en esta materia el antecedente de la Ley de 10 de marzo de 1904, incluye al Registrador de la Propiedad en la categoría de funcionario, pero no sólo en cuanto persona que lleva a cabo una función de índole pública, sino con una completa estructuración dentro de la Administración pública. Es ésta la primera diferencia, e importante, que separa el sistema de Registro de la Propiedad español del de Puerto Rico. Y ambos responden, quizá del mejor modo, a las correspondientes, pero distintas, necesidades propias.
El Proyecto advierte con claridad de la calificación como funcionario del Registrador, afirmando tajantemente que: "Los Registradores de la Propiedad tienen la condición de funcionarios públicos para todos los efectos legales"; si bien es cierto que esta afirmación, como comprobaremos, no es totalmente cierta, y precisamente en perjuicio del Registrador o, para ser más exactos, en beneficio del Estado.
Como desarrollo de este principio general, numerosos artículosPage 947 se encargan de concretar los variados efectos que implica. La estructura de un solo Registro de la Propiedad para todo Puerto Rico 1 obliga a que corresponda a la Dirección Administrativa 2 la preparación del presupuesto, "-con las solicitudes pertinentes de fondos públicos que el Registro de la Propiedad demande" (art. 3, Proyecto), teniendo que habilitar el Secretario de Justicia, "con cargo al presupuesto de su Departamento, las Secciones del Registro de la Propiedad...", dotándolas de "oficinas, personal, enseres, materiales y demás medios necesarios para la organización y el funcionamiento de dichas dependencias..." (art. 4, Proyecto).
La persona misma del Registrador queda totalmente vinculada para con la gestión pública, de modo tal que: "... los Registradores de la Propiedad percibirán como sueldo, con cargo al Presupuesto de Gastos del Gobierno de Puerto Rico, la remuneración..." (artículo 20, Proyecto). Quedan los Registradores adscritos a su función, salvo renuncia voluntaria y otras alteraciones lógicas y previstas a que luego aludiremos, hasta .haber cumplido "la edad de retiro obligatorio Que se establece ¡por ley para la mayoría de los empleados y funcionarios del gobierno" 3, quedando sometido a las facultades del Secretario de Justicia, que puede prevenir su retiro 4. La función registra! adquiere un matiz exclusivo, puesPage 948 "el cargo de Registrador es absolutamente incompatible con el ejercicio de la profesión de abogado o notario y con cualquier otro cargo o empleo público, sea o no remunerado" (art. 9, párrafo último, Proyecto). Y, comoquiera que se establecen unas exigencias de horario para la marcha del Registro (art. 14, Proyecto), se excluyen muchas actividades de índole particular, susceptibles de atraer la atención del Registrador, ya que éste "tampoco podrá realizar actividades o trabajos que sean incompatibles con las funciones y deberes de su cargo o empleo" (art. 21, Proyecto), sin perjuicio, desde luego, de que para desempeñar ciertas actividades, cuales, por ejemplo, las docentes, reciba la correspondiente autorización.
Resumiendo, el Registrador está, en el orden económico laboral, totalmente vinculado para con la Administración pública. Incluso el artículo 12 del Proyecto prevé la jura del cargo en términos exactamente iguales que para cualquier otro funcionario. Ingresa siguiendo los pasos del funcionario, vive del presupuesto, se jubila como los demás funcionarios y desempeña su trabajo con dedicación similar a cualquier otro funcionario. Adquiere su plaza casi en propiedad, ya que "los Registradores, salvo los que no tengan designación fija, tendrán como sede la Sección a la que fueren originalmente asignados o aquella donde estén asignados para la fecha de la aprobación de esta ley, y sólo podrán ser interinamente Page 949 trasladados a otras Secciones, en casos de emergencia, por un término no mayor de dos meses dentro de un año natural" (art. 13, Proyecto). Y se le asignan algunos deberes elementales, como el de "asistir puntualmente a sus oficinas y cumplir, en el orden administrativo, las instrucciones que reciba del Secretario de Justicia o del Director Administrativo del Registro (art. 15, Proyecto).
Si, de conformidad con lo expuesto, el Registrador es, por donde quiera que se le mire, un funcionario público, y se le mantiene en un régimen de función pública, no resulta ya tan consecuente -falta de consecuencia que incide en perjuicio del propio Registrador- que sea responsable con su propio patrimonio de los actos u omisiones propios de su función. Sin perjuicio de reconocer la independencia de responsabilidad penal, e incluso civil en algunos supuestos, asumibles directamente por el actor, característica de la función pública en cualquier sistema medianamente moderno de Derecho, es que el funcionario no responde por daños provocados en el desempeño del cargo, pues rige aquí el principio elemental de responsabilidad objetiva, por virtud del cual el Estado es responsable de los actos de sus funcionarios en el desempeño del cargo, sin perjuicio de las especiales relaciones que, con tal motivo, puedan surgir entre el ente público y el funcionario. Pero en las relaciones de la Administración con los particulares es conveniente que se ofrezca, por parte de aquélla, la debida uniformidad. Y si el Registrador de la Propiedad ha perdido la característica más determinante de su independencia y que justificaría su responsabilidad, que es la de percibir él los ingresos derivados de la actividad registral, no parece lógico que subsista una responsabilidad cuya razón de ser estriba, precisamente, en aquella independencia perdida. En este plano, el Registrador de la Propiedad puertorriqueño se encuentra en deseventaja, no sólo con relación a los Registradores de otros países, sino con relación a otros funcionarios de su propia Administración pública.
Pudiera pensarse que como la actividad más propia del Registrador, la calificación, no es controlable por el Estado y deja buen margen a posibles daños a terceros, parece aconsejable la responsabilidad del Registrador mismo. Razonamiento un tanto cojo, de un lado, porque no va acompañado de la ampliación de poderesPage 950 que, para calificar, podria tener el Registrador; de otro lado, porque no tiene tanta relación la responsabilidad del funcionario con su ámbito de movimiento, sino que responde al principio de unidad administrativa que deben ofrecer los servicios del Estado.
Nadie puede poner en duda que el criterio del Registrador pueda, en el caso concreto, generar perjuicios al particular; pero bajo tal esquema mental, o el daño encuentra su razón de ser en la deficiencia u oscuridad de las leyes que el Registrador debe aplicar -en cuyo caso no es de justicia hacerle responsable por defectos que se le imponen-, o el daño halla su razón de existencia en un deficiente conocimiento que dicho funcionario tenga del Derecho -en cuyo caso lo adecuado es...
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