Estudio de la coordinación de normas medioambientales dentro de la UE

Asunto: A consecuencia de la unificación europea y de la integración de los mercados deberá procurarse la armonización de la reglamentación medioambiental en todos los Estados Miembros de la UE para garantizar, tal como se pretende, el proverbial "campo de juego igual". Las preguntas que surgen se relacionan con las posibilidades y la factibilidad de la coordinación de políticas medioambientales y con el modo en que podrán implementarse estas políticas y/o estrategias para obtener el máximo beneficio para todos.

Relevancia: Puede que sea necesaria una combinación y/o mezcla de políticas medioambientales europeas adecuadas para hacer frente a las interacciones estratégicas multi-escenario y multi-actores implicadas en esta materia. Desgraciadamente existen, entre los quince Estados Miembros, importantes asimetrías tecnológicas, económicas y medioambientales que será necesario suavizar para alcanzar el consenso y garantizar acuerdos que puedan ser obligatorios.

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Introducción

Desde los tiempos de Adam Smith y de David Ricardo, los economistas siempre han considerado el libre comercio internacional como fuente de riqueza y de bienestar. La existencia de comercio y de intercambio de productos y de artículos de consumo promueve modelos de especialización entre los países que se especializan en producir de acuerdo con sus ventajas comparativas. Así, todos los países acaban por producir con mayor eficacia y los beneficios aumentan para todos (Krugman 1987). Los europeos se adhirieron a estos principios fundamentales cuando crearon la Unión Europea (UE) y se plantearon un Mercado Común.

Sin embargo, estos principios han sido combatidos repetidamente por otros teóricos de la economía que aducen argumentos sobre cláusulas arancelarias óptimas e industrias incipientes. Más tarde, el libre comercio ha sido atacado también por los defensores del medio ambiente en conjunción con los defensores de la industria. Los primeros suponen la fuerza destructiva del comercio para el medio ambiente mundial, originada por el consumo excesivo, la producción mundial de residuos, el incremento del transporte y la reubicación de factores móviles a "centros de contaminación". Los segundos abogan por medidas proteccionistas para compensar las pérdidas de competitividad de los países en vías de desarrollo (Snape 1992).

Stevens (OCDE 1993), resume estas teorías. Presenta la interacción entre los factores "push and pull" ("empuje y atracción") en la relación entre las políticas medioambientales y el traslado de las industrias. La teoría del empuje o hipótesis del vuelo industrial se centra en la emigración de las industrias contaminantes de los países con reglamentaciones medioambientales estrictas a países de atracción que establecen a propósito normas poco exigentes; esta es la hipótesis de los centros de contaminación.

Las pruebas disponibles no permiten establecer un juicio definitivo. Aunque existen normas de producto (que se aplican en situaciones en las que el consumo de artículos importados, o su utilización como factor de producción, provoca daños al medio ambiente del país importador) que se refieren a una amplia variedad de artículos, las normas de proceso (obligatorias tanto en cuanto un artículo se produce empleando prácticas peligrosas o no sostenibles para el medio ambiente) son muy limitadas.

Las normas de producto pueden utilizarse estratégicamente para desviar los beneficios extranjeros hacia la industria nacional (perjudicando probablemente a los consumidores nacionales en el proceso), mientras que las normas de proceso podrían proporcionar un medio para distorsiones comerciales encubiertas. Pero solamente el Protocolo de Montreal, firmado en 1987, contiene la posibilidad de castigar a los agentes que no sólo fabrican productos que dañan a la capa de ozono sino que también utilizan esas sustancias para la producción de otros artículos.

Es preciso decir que si la utilización de normas de producto y de proceso no se vigila suficientemente a través de un arbitraje internacional, el futuro uso de estas normas podría ser la señal de una nueva era de proteccionismo. Este es particularmente el caso si los miembros o firmantes del GATT, la UE o la NAFTA se ven inducidos a abolir o a reducir todas las otras medidas proteccionistas (barreras arancelarias y no arancelarias). El Tratado de la NAFTA proporciona ya algún tipo de armonización de las normas medioambientales. A nivel de la UE (es decir, a través de la Directiva IPPC) se contempla también actualmente la tendencia armonizar las normas de proceso, aunque aún no se ha formalizado.

La evidencia empírica

El saber convencional indica que las medidas impuestas a las empresas para reducir la contaminación, o proteger de algún otro modo al medio ambiente, pueden incrementar los costes de producción, reducir la productividad y/o disminuir los beneficios. Un país que adopte una reglamentación medioambiental muy estricta puede acabar importando productos en los que anteriormente era competitivo mientras que exportará los trabajos relacionados con dichos productos, la contaminación y los beneficios a otros países con normas medioambientales más permisivas (Baumol y Oates 1988). Sin embargo, los autores indican también que el saber convencional podría ser erróneo cuando la demanda es muy poco elástica y la reglamentación mejora las condiciones comerciales del país. Esto ocurre cuando entran en juego productos diferenciados y de alto valor añadido.

No obstante, en el mundo desarrollado los costes del cumplimiento de las normas, potencialmente altos, podrían haberse compensado con exenciones, descuentos, créditos o subvenciones, subsidios y aplazamientos, todo lo cual ha disminuido la efectividad de las políticas medioambientales sobre los costes de producción. Así, el impacto de estas importantes inversiones podría ser indetectable y/o aliviado, especialmente si los costes marginales pueden contabilizarse en ejercicios posteriores o distribuirse sobre la totalidad de la economía. En consecuencia, los estudios empíricos resultan obsoletos debido a la falta de datos fiables. Mientras que los parámetros sean desconocidos, la teoría económica ofrece un conjunto de recomendaciones políticas entre las que se puede escoger lo que se quiera.

Sin embargo, el lector puede recurrir a revisiones bibliográficas tales como las de la OCDE (1993), Patrick Low (1995), y Jaffe et. al.(1995), entre otras, en las que se muestra una amplia variedad de estudios y de diferentes metodologías de evaluación. Para resumir, la mayoría de los estudios mencionados analizan efectos agregados sobre la productividad, el comercio y la inversión. Se ha determinado que los efectos sobre la productividad son insignificantes. No suelen representar más del 1-2% del Producto Interior Bruto (PIB) en países con políticas medioambientales rigurosas. Pero los sectores más afectados figuran en puestos altos de la clasificación, alcanzando incluso el 8% de los costes de producción (las inversiones en mejora medioambiental pueden representar también el 25% del coste de una nueva planta de coque en la industria metalúrgica). Sin embargo, el mayor comercio de productos intermedios (70%) tiene lugar todavía dentro de los países de la OCDE dentro de una estructura intra-industrial. Las cifras no son totalmente insignificantes cuando se consideran los productos intermedios intensivos en consumo y en capital mencionados anteriormente, tales como productos químicos básicos, minerales y metales.

Algunas industrias de gran impacto medioambiental (metales o productos químicos básicos) pueden haberse trasladado parcialmente a otros lugares, pero esto se debe principalmente a la existencia de dotación de elementos y/o al crecimiento del mercado en otros países en desarrollo o al desfase del producto en países desarrollados (por ejemplo, el asbesto o los colorantes de bencidina). Pero esto puede explicarse fácilmente por el rápido crecimiento del mercado que ha tenido lugar en el mundo en vías de desarrollo. Cuando las economías se industrializan, las "industrias sucias" tienden a constituir una parte más importante de la actividad económica. Estas industrias representan habitualmente una gran parte de la base fabril de un país y este fenómeno de crecimiento podría considerarse natural. También podría argumentarse que los mismos países eran, en el pasado, importadores netos de estos productos pero que al expandirse sus mercados fue necesaria la Inversión Exterior Directa (IED) para atender mejor a las demandas locales. Otro criterio importante, siguiendo la misma línea de pensamiento, son los elementos de dotación con los que un país rico en un recurso determinado atrae a la industria relevante. No se puede aducir que Europa ha perdido su competitividad en la extracción de petróleo, o incluso en los productos petroquímicos, si estos mismos productos se obtienen en Arabia Saudita. Tampoco EE.UU. puede admitir una industria del cobre en declive si la IED se dirige hacia Chile (que posee el 20% de todas las reservas de cobre conocidas).

La mayoría de los demás sectores no parece haber sido afectada por los costes crecientes de la protección medioambiental. Una vez que los productos están diferenciados o tienen un alto valor añadido, el medio ambiente ya no es motivo de preocupación. De hecho, si los costes de la protección medioambiental se absorben satisfactoriamente en los ejercicios posteriores, un país puede incluso mejorar sus condiciones de comercio y las ventajas comparativas totales. En este caso, los costes de protección medioambiental podrían considerarse como valor añadido en productos cuya demanda no sea tan sensible a las diferencias de precio.

La "Hipótesis de Porter"

Con este fin, Porter y Van der Linde (1995) realizaron una serie de estudios de casos particulares y hallaron que los precursores en la implementación de tecnologías medioambientales habían obtenido beneficios significativos con la minimización de residuos y aumentos en la eficacia, la optimización y la calidad. Además se admite que, las mismas empresas o países que adoptan normas estrictas obtienen las ventajas de "quien da el primero" en el mercado rápidamente creciente de las tecnologías medioambientales.

Los supuestos de Porter sobre ineficacia en las compañías podrían tener alguna importancia para empresas sostenidas por oligopolios. Con algún "shock" externo puede obtenerse un mejor rendimiento (un crecimiento abrupto del precio de un recurso por internalización total de los costes medioambientales asociados con su extracción y/o uso), pero ¿es necesariamente la política medioambiental la mejor herramienta para obtener mejores rendimientos? No es dudoso que un gobierno sepa mejor de qué modo se puede hacer más rentable una empresa. Razonablemente estas empresas podrían necesitar inversiones en I&D para mejorar sus productos.

En esencia, la meritoria idea de Porter proporciona argumentos políticos sólidos para reducir la influencia de los grupos de presión industriales frente a normas medioambientales razonables. Además, el uso de instrumentos basados en el mercado (MBI) podría funcionar mejor si la innovación es endógena y es necesario disminuir el comportamiento de búsqueda de rentabilidad por parte de la industria. Se puede encontrar una aplicación reciente de la filosofía de Porter en la implementación de la "Clean Air Act" (Ley del Aire Limpio) (OCDE 1993) en EE.UU., donde se han identificado territorios a diferentes niveles de restricción y se ha establecido un mercado para autorizaciones. Se espera que los resultados, aunque surjan con lentitud, sean fructíferos, tanto para los que producen la contaminación como para lo que resulta contaminado.

El uso de esquemas fiscales y de MBI para crear incentivos que incrementen la I&D puede ser una solución. Desgraciadamente, los MBI no son aplicables a todos los contaminantes. La implementación puede tener éxito para las emisiones en el aire, pero ¿qué ocurre con la contaminación del suelo? Aún más importante es que los planteamientos integrados actuales y la protección general del medio ambiente, en el marco de la Directiva IPPC, son demasiado complicados para utilizar los MBI. Por lo tanto son necesarias más investigaciones para evaluar el potencial de los instrumentos basados en el mercado sobre la dirección y el control cuando las políticas se enfrentan a más de un medio y/o al medio ambiente en su totalidad.

El contexto de la UE: una interacción multi-escenario - multi-actores

La Comunidad Europea es mucho menos homogénea que los EE.UU: está compuesta por países cuya estructura industrial, capacidad económica, y tamaño son relativamente diversos. Los problemas medioambientales no siempre coinciden. La capacidad de absorción medioambiental es mayor en unos países que en otros, aunque debe suponerse que las actitudes de los ciudadanos frente a la calidad medioambiental - si no idénticas- son, al menos, similares. Igualmente, los efectos sobre el medio ambiente pueden subdividirse en categorías de: mundiales (es decir, CFC, CO2), transnacionales (es decir, SO2, NOx) y locales (es decir, contaminación del agua). Los intentos de armonización de las normas medioambientales están naturalmente restringidos por los intereses de los gobiernos, de los productores y ocasionalmente de los individuos en cuanto a si se producirán beneficios de aumento de rentabilidad y cuales serán los beneficios de tipo económico y ecológico. No obstante, se admite que la necesidad de armonización para mejorar los problemas mundiales y/o transnacionales es indiscutible.

Sin embargo, como la ampliación prosigue, la necesidad de coordinación de las políticas medioambientales (también a nivel local) va a ser un tema constante del siglo que viene en Europa. Será preciso estudiar la efectividad y la eficacia de los instrumentos económicos frente a la dirección y control en una Europa de múltiples velocidades y capacidades medioambientales.

Problemas estratégicos

Algunos pueden argüir que es extremadamente importante mantener una "base de fabricación". La dependencia excesiva de los productos intermedios importados puede hacer que la industria de un país sea susceptible a los boicots y a las crisis. No hace falta más que recordar los efectos que tuvo la crisis del petróleo de los años 70 sobre toda la industria y la economía en Europa. En otras palabras, de acuerdo con este argumento puede ser esencial para un país industrial ejercer algún control sobre su mercado de productos intermedios estratégicos. Por razones puramente políticas, podría admitirse que los subsidios a tanto alzado, el proteccionismo y/o la cartelización son, hasta cierto punto, justificables. Sin embargo, los principios del Tratado de Maastricht impiden estos comportamientos sobre una base legal. Con estos comportamientos se podrían extraer fondos disponibles de otras oportunidades de inversión provechosas, se dificultarían los criterios de convergencia de la EMU y disminuiría el bienestar general y las alternativas para los consumidores.

La pregunta que surge ante la concepción del Mercado Único es si estas medidas son necesarias por más tiempo, al menos dentro de las fronteras de la UE. Los temores al traslado de la industria y a las desventajas estratégicas tenderán a disminuir en un Mercado Único, especialmente si sólo afectan a unos pocos sectores industriales. Se supone que los Estados Miembros, de acuerdo con los principios mencionados en la introducción, harán uso de sus ventajas comparativas. Es inimaginable considerar que la Unión Europea en el proceso de globalización del sistema comercial, enfrentándose a sus principales competidores (es decir, EE.UU. y Japón), no tenga un consenso estratégico en vez de intereses miopes confinados en los estados.

Al avanzar la integración se debilita el incentivo para la autosuficiencia. Es evidente que algunas regiones de la Unión Europea pueden ganar industrias a expensas de otras. Pero si el cambio del empleo industrial tiene un impacto sobre los salarios y otros costes de producción (por ejemplo, medioambientales) entonces hay un punto a partir del cual los perdedores dentro de la Unión pueden volver a atraer a las industrias perdidas. Si los países se ven obligados a adoptar normas innecesarias o prematuras podrían desviarse fondos e inversiones de otras inversiones más productivas. Especialmente en los escenarios de desarrollo de tipo medio, las normas medioambientales estrictas podrían desviar las importaciones de otras mercancías intensivas en capital o en consumo. Además, con objeto de retener la industria, las regiones menos desarrolladas de la UE pueden verse forzadas a rebajar la exigencia de otras normas (seguridad laboral, salarios y/o beneficios de los trabajadores, etcétera) para seguir siendo competitivas en el mercado global. Estas prácticas podrían crear actitudes defensivas entre los Estados Miembros que perjudicarían al proceso de unificación.

Indudablemente debe producirse de común acuerdo el establecimiento de unas normas mínimas para garantizar determinados niveles medioambientales en toda la UE pero, como se indica más adelante, ningún Estado razonable despreciaría su medio ambiente en favor de unas pocas "inversiones sucias".

La racionalidad en la "supresión de la contaminación"

Actualmente las inversiones sucias no han mostrado signos preocupantes en toda la UE: las empresas no se han trasladado a la periferia. Como muy bien se expresa en el libro de Rauscher (1997), incluso si se supone que el capital es móvil, los países en particular competirán por él hasta llegar al punto en que los costes medioambientales marginales sean iguales a los beneficios económicos marginales. Desde luego, un país (por ejemplo, de renta media) no ofrecerá a sabiendas subsidios "implícitos" (derecho a contaminar) si las rentas de esta contaminación se van a expatriar más adelante. Especialmente si la contaminación es local, y la exención de pago por problemas medioambientales transnacionales es despreciable, los países que están maximizando su bienestar deben reconsiderar su comportamiento estratégico frente al hecho de atraer más unidades contaminantes. Incluso si consideramos algunos Estados Miembros de menor desarrollo industrial del Sur de la UE o países con gran capacidad de absorción medioambiental (por ejemplo, Austria en los Alpes), observamos que estos países capitalizan realmente su mejor nivel medioambiental a través de actividades turísticas más que a través de industrias sucias. Solamente hay que considerar que el turismo representa el 10% del PIB de España o de Austria y/o el 30% de todas las exportaciones. En consecuencia, es vital para estas economías mantener un nivel y un récord medioambiental conveniente.

Los países con alto endeudamiento pueden usar el recurso de atraer inversiones "sucias" de forma temporal, con objeto de superar grandes problemas económicos. Pero ningún país de la UE de los 15 se enfrenta a estos problemas y los mecanismos económicos actualmente en vigor pueden ejercer algún control sobre estos incidentes.

Mecanismos actuales de resolución de conflictos

La Comisión Europea y los Estados Miembros han previsto estos efectos potenciales y han empleado con éxito medidas para equilibrar el campo de operaciones y compensar los cambios rápidos en el entorno de las reglamentaciones, siguiendo la regla del reparto de las cargas. Los fondos estructurales y, aun más importante, los fondos de cohesión constituyen herramientas para mitigar los efectos de las discrepancias en la reglamentación mediante la mejora de las redes de transporte, el entorno y la infraestructura, potenciando así el atractivo de la inversión en regiones periféricas o menos desarrolladas.

Además, los Artículos 130r y 130s del Tratado de Maastricht prevén la posibilidad de excepción o de apoyo económico durante los periodos de transición y de adopción de reglamentaciones estrictas, así como la necesidad de un análisis de coste/beneficio, cuando surjan diferencias entre las condiciones medioambientales en varias regiones. Estas medidas podrían ampliarse para incluir a algunos contaminadores necesitados que, debido a su pequeño tamaño o a la falta de posibilidades económicas, no puedan hacer frente a algunas de las grandes inversiones previstas, por ejemplo, para la adopción de BAT. La posibilidad de periodos de gracia variables y la formalización de la ayuda económica - a nivel de la UE de modo que se consiga mayor transparencia - podrían formar los cimientos de la capacidad medioambiental en toda la industria europea, sin comprometer su competitividad internacional o minar el camino hacia la cohesión social entre los Estados Miembros. Además, esta formalización ayudaría a las empresas con liquidez limitada a soportar sobre sus hombros las cargas de ajuste impuestas por la reglamentación, en lugar de cerrar sus operaciones, dejando al mercado y al consumidor en manos de unos pocos oligopolios fijadores de los precios.

Por último, la mejora de las infraestructuras de transporte y del estado actual de la técnica, combinada con incentivos económicos y fiscales o una mano de obra especializada a precio razonable, ofrece una ventaja comparativa a los países con poco capital. No hace falta más que referirse al caso de Irlanda. Durante sus pasos iniciales hacia la industrialización, Irlanda buscó "inversiones sucias" que nunca llegó a materializar. Por otra parte, mediante la especialización en sectores de alta tecnología, la oferta de personal especializado y la utilización satisfactoria de fondos de la UE y otros, Irlanda goza de la economía de más rápido crecimiento de la UE.

Conclusiones

Los esfuerzos emprendidos a nivel de la Comisión deben seguirse potenciando con fondos adicionales para la reestructuración de la industria hacia el uso de tecnologías más respetuosas con el medio ambiente. Un esfuerzo concertado y una ayuda económica adecuada beneficiará al medio ambiente, mejorará la competitividad de las empresas europeas, prevendrá la concentración más alta en determinadas industrias y mejorará la innovación, una vez que se haya formado el mercado de las tecnologías limpias.

Finalmente, el mensaje fundamental es que la cooperación eficaz y la adopción de normas medioambientales más estrictas cuando se ha alcanzado la madurez industrial proporciona a la Comisión Europea acuerdos de auto-refuerzo en la mesa de negociaciones. Cuando se reconocen las soluciones viables se llega al entendimiento común. Estas soluciones pueden depender de las consideraciones actuales sobre la economía y la calidad medioambiental.

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Palabras clave

competitividad, economía, medio ambiente, inversión, comercio

Referencias

Baumol, W. J. y Oates, W.E., The Theory of Environmental Policy, Cambridge University Press, Cambridge, 1988

Jaffe Adam, B., Stavins, Robert N., Paul R., Peterson, Steve R., Environmental Regulation and Competitiveness of USA Manufacturing: What does The Evidence Tell Us, Journal of Economic Literature, Marzo 1995

Krugman P.R., Industrial Organisation and International Trade, en Schmalensee, R y Willig, R, Handbook of Industrial Organisation, Amsterdam, North-Holland, pags. 1179-1223, 1988

International Trade and Environment, World Bank Discussion Paper 159, Low, Patrick (ed.), 1995

Porter, Michael E., The Competitive Advantage of Nations, Harvard Business Review, pags. 73-93, 1990

Porter, Michael and Van der Linde, Claas, Green and Competitive, Harvard Business Review, Noviembre-Diciembre 1995,

Rauscher, Michael, International Trade, Factor Movements, and the Environment, Clarendon Press, Oxford,1997

Snape, R.H., The environment, international trade and competitiveness, en The Greening of World Trade Issues, pags. 73-92, 1992

Stevens, C., Do environmental policies affect competitiveness?, OCDE OBS, No. 183, pags. 22-25, 1993

Venables, A.J., Trade Policy under Imperfect Competition: A Numerical Assesment, en Krugman,P. y Smith, A. (eds.), Empirical Studies of Strategic Trade Policy, University of Chicago Press, Chicago, pags. 41-63, 1994

OECD, 1993, Environmental Policies and Industrial Competitiveness, París

Agradecimientos

Deseo agradecer sus valiosos comentarios a los Doctores D. Kyriakou, D. Papameletiou y C. Robson.

Contacto

Michalis Vassilopoulos, IPTS,

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Sobre el autor

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Michalis Vassilopoulos ha estudiado Ciencias Empresariales y de Gestión en la Universidad de Maryland, tiene un Master en Empresas Europeas (enfocado hacia la Unificación Europea y la Microeconomía) y un Master en Mercadotecnia y Publicidad por la SOLVAY Business School de Bruselas. Actualmente trabaja en el Instituto de Prospectiva y Estudios Tecnológicos (IPTS) desarrollando una metodología para la determinación de la implementación de las Mejores Técnicas Disponibles (BAT) - bajo los auspicios de la Directiva IPPC - y el impacto subsiguiente sobre la competitividad industrial europea. Es doctorando en la Universidad de Karlsruhe (Instituto Franco-Alemán de Investigaciones Medioambientales - DFIU) con un trabajo sobre un tema similar.