Cooperación con el Estado, Asuntos Europeos, Justicia y Seguridad
| Autor | Cid Villagrasa, Blanca |
| Páginas | 57-100 |
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Todas las materias objeto de este comentario tienen en común, que conforme establece el artículo 149 CE son competencia exclusiva del Estado 1. Ahora bien, como la competen cia normativa estatal no agota la regulación de la respectiva materia, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Madrid ha atribuido a la Comunidad alguna competencia sobre ellas 2.
Como lo característico del sistema de articulación de este tipo de materias radica en el concurso de dos centros territoriales de poder, la regulación global de las mismas ha de nutrirse, pues, con normas de las dos procedencias. Por esta razón, el Estado y la Comunidad de Madrid han de tenerse mutuamente en cuenta y trabar, en tal sentido, alguna relación positiva de colaboración; sin ésta, como recuerda Eduardo García de Enterría, los destinatarios comunes, podrían verse forzados a una suerte de esquizofrenia jurídica, en el sentido clínico riguroso del término esquizofrenia, esto es, a un desdoblamiento o fraccionamiento de la personalidad en función del ordenamiento que les afecte, que pueden ser, ciertamente, los dos, incluso respecto de una misma, indivisible, situación social o de hecho, o incluso en el seno de la misma relación jurídica 3.
El problema específico es cómo han de articularse esos dos frentes, pues la regulación global de la materia se organiza atribuyendo a dos centros políticos un contenido diverso dentro de la regulación global de que se trate. La solución, como dice el Tribunal Constitucional, sólo puede venir de hacer compatibles los principios de unidad y autonomía en que se apoya la organización territorial del Estado constitucionalmente establecida 4. Es decir, aunando estos dos principios antitéticos,
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mediante de la creación de instrumentos que permitan articular la actuación de las diversas Administraciones públicas.
El ejercicio de las competencias objeto de este estudio afectan a las instancias central y autonómica de Madrid, por ello, se exige que en su actuación, ambas dos, mantengan unas relaciones determinadas que, en general, pueden designarse como "relaciones de colaboración". El Tribunal Constitucional, de forma reiterada se ha referido a la necesidad de utilizar estas fórmulas de cooperación, tanto en asuntos europeos (cuando resulten afectados las competencias y los intereses autonómicos); como en la Administración de Justicia cuando se concreten en un los medios auxiliares necesarias para su desarrollo, en el ámbito territorial auto-nómico); y también en materia de seguridad pública, (cuando afecte a cuestiones anexas a la seguridad pública de la Comunidad implicada) 5.
Por esta razón, antes del estudio concreto de las competencias que sobre estas materias ostentan las CC.AA. y con ellas la Comunidad de Madrid, será necesario entender y conocer los mecanismos de colaboración que han de regir en nuestro modelo de organización territorial.
La doctrina constitucional desde los años ochenta viene definiendo el principio de colaboración entre el Estado y las CC.AA, como un principio constitucional relativo a la estructura territorial del Estado que deriva, de la esencia del modelo de organización territorial del Estado implantada en la Constitución 6. Esto es así porque, la indudable posibilidad de que sobre un mismo espacio físico puedan intervenir competencias pertenecientes a diferentes Administraciones públicas conlleva la imprescindible necesidad de que se produzca una colaboración y coordinación (STC 5/2013, FJ 6)…"Este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas… (STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7) 7.
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Sin embargo, la sinonimia terminológica hecha por la jurisprudencia constitucional hace que la doctrina difiera en la determinación del contenido concreto que hay que otorgar al principio de colaboración. Pues, aunque a partir de la STC 214/1989, de 21 de diciembre, (FFJJ 20 y 21) aparecen definidos claramente los caracteres del principio de coordinación frente al principio de cooperación o de auxilio (o colaboración en sentido estricto), sigue habiendo confusión en alguna de sus acepciones 8.
Así las cosas, para llegar a definir el principio de colaboración sería necesario precisar el alcance y el contenido específico del mismo.
En este sentido, el principio de colaboración afecta, principal, directa y específicamente, al ejercicio de las competencias de las instancias central y autonómica, exigiendo que en tal actuación éstas mantengan unas relaciones determinadas que, en general, pueden designarse como "relaciones de colaboración". La colaboración, afecta directamente a la independencia de las partes en el ejercicio de sus funciones, de modo que exige una determinada actuación positiva de las mismas, que da lugar al establecimiento de una determinada relación entre ambas. El principio de colaboración aparece, pues, como una modulación de la independencia y separación de las instancias central y autonómica en el ejercicio de los poderes que les corresponden, en la toma de sus respectivas decisiones competenciales.
La segunda cuestión a examinar es el contenido del principio de colaboración, en qué consiste tal modulación de la independencia de la actuación de las partes. En el Estado de las autonomías este principio puede desarrollarse básicamente a través de tres mecanismos, que dan lugar a tres tipos distintos de relaciones: el auxilio o colaboración en sentido estricto, la coordinación y la cooperación. Estos tres mecanismos de relación constituyen categorías distintas, con distinta problemática jurídico-constitucional, diferenciables conceptualmente con cierta facilidad, pero que en muchas ocasiones se presentan íntimamente entrecruzadas en la praxis estatal 9.
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La colaboración en sentido estricto o del deber de auxilio, es una actuación precisa para el correcto ejercicio de una competencia propia que requiere la actuación de otra instancia. Esta actuación es lo que constituye propiamente dicho el auxilio. Auxilio que la jurisprudencia constitucional configura como un deber general que no es menester justificar en preceptos concretos, pues se encuentra implícito en la propia esencia de la for-
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ma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución 10.
La concepción del auxilio como deber es lo que diferencia a la colaboración en sentido estricto de otros mecanismos de contenido o funcionalidad semejantes.
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La coordinación por su parte, ha sido definida como aquella que persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema. Es decir, la coordinación confiere un poder sustantivo de dirección, que habilita, al que lo ostenta, para definir e imponer el marco de la política sectorial, en aquel sector o materia en el que goza de tal facultad, pudiendo al efecto impartir directrices y criterios de actuación de obligado cumplimiento 11. En esta línea, toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado 12.
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Finalmente la cooperación es una actuación conjunta que afecta al ejercicio de la competencia, y en cuanto a tal establece una interdependencia competencial entre las partes, de manera que ambas inter-vienen en un único proceso de decisión en condiciones de igualdad. Igualdad en la medida en que ninguna de las Administraciones concurrentes puede imponer a las demás una determinada actuación, por cuanto no afecta a la...
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