Los Convenios Urbanísticos
| Autor | Paulino Martín Hernández |
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INTRODUCCION. PRECISIONES CONCEPTUALES
Los denominados Convenios Urbanísticos, entre los que se encontrarían los Convenios para la Gestión Urbanística, a los que hace referencia específica el título de la exposición, son una novedad, incluso terminológicamente, en el panorama urbanístico. Puede decirse que han surgido, al menos con la intensidad que últimamente los caracteriza durante la década de los ochenta. Han nacido y han proliferado - se han puesto de moda - en un campo donde, junto a la complejidad de las actuaciones urbanísticas, escaseaban los mecanismos de gestión eficaces, como fórmula mágica para resolver los conflictos existentes. Desde algún punto de vista, podrían considerarse como el «arreglalotodo» urbanístico.
Los Convenios se han utilizado, ciertamente, como instrumentos o mecanismos para la actuación urbanística. No son, ni figuran, al menos expresamente y con claridad, entre las técnicas que la Legislación establece para esta finalidad; no se encuentran entre los instrumentos de gestión que serían los sistemas de actuación. Han surgido por la vía de los hechos, en la práctica de la acción urbanística. Se han considerado como salidas o soluciones a situaciones problemáticas. Para T. R. FERNANDEZ, «contribuyen a asegurar una mayor transparencia a los procesos de negociación de soluciones y fórmulas de equilibrio».
De forma genérica, puede decirse que son figuras que se mueven en el área contractual y que, aunque por tratarse de declaraciones de propósitos o intenciones, no produzcan efectos urbanísticos inmediatos, sí pueden producir efectos jurídicos en cuanto a exigencia de indemnizaciones de daños en casos de incumplimiento. Son instrumentos anteriores, preparadores o facilitadores de la actuación urbanística. Son previos al Planeamiento o a su ejecución y sirven para el establecimiento de bases o criterios que los hagan posibles. Son anticipación de posteriores acuerdos, decisiones y aprobaciones, que serán los que, en realidad, permitirán el inicio de la acción urbanística. Permiten armonizar intereses y garantizar la aceptación anticipada de las actuaciones futuras, así como la participación de los distintos agentes urbanísticos, concretando, en muchos casos, el programa del proceso urbanizador.
Aunque existirán diversas modalidades de Convenios Urbanísticos difíciles de tipificar y, sobre todo, de reducir a fórmula única, puede decirse que son acuerdos o manifestaciones concurrentes de voluntades de los distintos agentes u operadores urbanísticos, cuyo objeto es el desarrollo de una actuación urbanística.
Normalmente tendrán carácter bilateral. En ellos intervendrá la Administración y el promotor, ya sea éste persona física o Entidad Colaboradora. Excepcionalmente, sin embargo, podrán intervenir otros agentes como Asociaciones de Vecinos residentes en el ámbito de actuación, no adheridos a la Entidad Urbanística, titulares de derechos arrendaticios afectados, etc.
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PLASMACION EN LA LEGISLACION URBANISTICA
2.1. Referencia genérica
Aunque antes se ha dicho que en la Legislación Urbanística no existe una regulación expresa de los Convenios, lo cual es cierto, esto no quiere decir que no se puedan detectar algunas referencias a los mismos.
En efecto, en el artículo 303 del T.R, de la Ley del Suelo - que recoge el artículo 234 del T.R. anterior - se contiene una clarísima alusión a los Convenios y aunque sólo sea para fijar la jurisdicción a la que han de someterse las cuestiones que surjan como consecuencia de los mismos, habrá que convenir la aceptación legal de la terminología, de los sujetos intervinientes y del carácter jurídico - administrativo de los mismos.
Aparte de esta referencia genérica, la vigente Legislación, reiterando preceptos anteriores, contiene algunas referencias específicas a los supuestos convencionales.
Como es sabido, a pesar de que, en principio, la ordenación urbana es concebida como una función pública y por ello encomendada a la Administración - artículo 4 T.R.L.S. - se permite, con determinados condicionamientos, la «iniciativa y colaboración en el Planeamiento» por parte de los particulares (artículo 104 T.R.L.S.). Entre tales condicionamientos se encuentra la exigencia de un mayor número de documentos, uno de los cuales será, precisamente, la consignación de «los compromisos que se hubieren de contraer entre el urbanizador y el Ayuntamiento y entre aquél y los futuros propietarios de solares» [artículo 105.2, d) T.R.L.S.]. Asimismo en estos supuestos, «el acto de aprobación podrá imponer las condiciones, modalidades y plazos que - fuesen convenientes» (artículo 106.3 T.R.L.S.).
Los textos citados, valorados en su conjunto y aunque, en principio, podrían considerarse como ofertas o actuaciones unilaterales e individuales por parte del promotor o de la Administración, no parecen ofrecer dudas para considerar que en las actuaciones urbanísticas de iniciativa privada se pueda llegar al establecimiento de los compromisos y condiciones específicas por la vía del pacto, debiendo plasmarse el contenido de lo pactado en un Convenio. Este servirá para el acercamiento de posiciones y la armonización de intereses, analizando las circunstancias concretas de la actuación a ejecutar.
Por lo demás, la Ley exige, como transparencia del mercado de suelo y garantía de los distintos operadores, que en las enajenaciones de terrenos en urbanizaciones de iniciativa privada se hagan constar «los compromisos con los adquirentes» y «los que el propietario hubiese asumido y cuyo cumplimiento esté pendiente». Además, «la infracción de estas disposiciones facultará al adquirente para rescindir el contrato... » (artículo 45, apartados 2, 3 y 4 T.R.L.S.).
2.3. El Urbanismo concertado
En cuanto las actuaciones urbanísticas que se incluyen en este tipo de urbanismo suponen una concurrencia de voluntades, puede decirse que participan o son expresión de la modalidad convencional que venimos exponiendo con la que, en todo caso, se da una coincidencia terminológica.
Este tipo de técnicas tienen su origen en la denominada Administración concertada, estudiada en detalle por la doctrina francesa, y que pretende integrar dentro de la «planificación indicativa» a la iniciativa privada. Se trata de lograr la consecución de los objetivos del Plan, asegurando la participación de los particulares. Para ello, se emplean técnicas cuya naturaleza no ha sido bien definida - contratos de plan, contratos de fijación: técnica mixta de voluntariedad (contrato) y normatividad (aplicación de normas) -, pero que, en todo caso, suponen una ampliación de los tradicionales mecanismos de colaboración particular.
En España, las técnicas de actuaciones concertadas llegan al campo del Urbanismo procedentes, también, de la planificación económica. La Ley 22/1972, de 10 de junio, que aprobó el III Plan de Desarrollo Económico y Social (su T.R. es aprobado por Decreto de 15 de junio de 1972), contiene la primera disposición sobre Urbanismo concertado, al establecer la posibilidad de convocar concursos públicos para conseguir determinados objetivos urbanísticos: preparación de suelo para edificación, construcción de Viviendas, dotación de equipamientos e instalaciones productivas, docentes y de asistencia social. En aplicación de esta Ley, se dictó el Decreto 2432/1972, de 18 de agosto, que aprobó las Bases para los Concursos que se convocasen en la provincia de Madrid.
Los antecedentes más específicos de la técnica en el campo urbanístico se encuentran en las denominadas zonas de «amenagement concerté» (ZAC) a que se refiere el Código de Urbanismo Francés (artículo 16) y las «convenzione edilizia» del Derecho Italiano (Ley - Puente de 6 de agosto de 1967).
Las ZAC son zonas delimitadas cuyo objetivo es la preparación de suelo para su edificación y equipamiento y cuya ejecución puede conferirse a los particulares mediante «conventions d`amenagement». En estas actuaciones no se aplican las determinaciones de los planes de ocupación de suelo o de los planes de urbanismo, puesto que hay que establecer un Plan de Ordenación conforme a las directrices del esquema director.
Las convenciones edilicias italianas son previas a los proyectos de parcelación y exigen la existencia de Plan General y suponen alternativa al Plan particular, ya que sólo se pueden utilizar en ausencia de éste. En ellas deben preverse: a) cesiones gratuitas; b) asunción de los gastos de urbanización primaria y cuota de gastos de urbanización secundaria; c) los plazos de cumplimiento no superior a diez años para ejecución de las obras; y d) garantías financieras del cumplimiento. Se ha discutido la naturaleza jurídica de este procedimiento de actuación: «prelizencia», autorización y contrato, o acto único (contrato del que se derivan todos los efectos jurídicos relativos a la ordenación de la propiedad y actos sucesivos), es decir, convención y ordenación urbanística, por estimar que ésta es, en todo caso, función pública. Se ha considerado (SPANTIGATI) que favorecen a los grandes propietarios que, por capacidad técnica y financiera, podrán formular sobre sus propios terrenos proyectos de lotización.
Sobre estos antecedentes extranjeros y la propia experiencia, la Ley de 2 de mayo de 1975, de Reforma de la Ley del Suelo, introduce el Urbanismo concertado para el suelo urbanizable no programado, intentando configurar un mecanismo en el que confluyan la flexibilidad del Planeamiento y la participación de los particulares en su ejecución. La Exposición de Motivos de aquella Ley señala que «los Planes Generales... se conciben como planes abiertos... que permiten la incorporación de imprevistos para exigencias nuevas y cambiantes» y «de formas de actuación de la iniciativa privada»; «se trata de abrir nuevos cauces a la actividad y capacidad de los agentes privados de la urbanización... ». El hecho de que exista una acción inductora de la Administración que redacta unas bases y convoca un concurso no excluye la idea de Convenio, el cual surgirá...
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