El control jurisdiccional de los actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno
| Autor | Juan José Díez Sánchez |
| Cargo | Catedrático de derecho administrativo. Universidad de Alicante |
| Páginas | 45-76 |
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art.: Artículo.
FJ: Fundamento jurídico.
LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
LG: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
LJCA 56: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956.
LOTC: Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
STC: Sentencia Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia Tribunal Supremo.
TC: Tribunal Constitucional.
TS: Tribunal Supremo.
TSJ: Tribunal Superior de Justicia.
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Con la perspectiva que deparan las más de dos décadas transcurridas desde la entrada en vigor de la LJCAde 1998, que incluirá en su art. 2.a) como objeto de revisión por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas en las cuestiones que se disponen expresamente en dicho precepto, cualquier aproximación tendrá que reconocer la ausencia de tensiones y la normalidad con la que progresivamente se afianza el acceso a la justicia y el control por ésta de los llamados actos políticos. Puede resultar evidente, a pesar del trascendente cambio que supone esa previsión comparada con la exclusión que de esos actos ofrecía la LJCA 1956, que no sean especialmente relevantes las novedades en el plano aplicativo, si exceptuamos la imposibilidad de declarar la inadmisión de los recursos por esa exclusiva causa, no del todo asumida todavía aunque en trance de serlo conforme a las últimas decisiones del TS que así lo imponen. Esa ausencia de novedades es una buena señal y, al margen de que pueda deberse al hecho de que los recursos de que han conocido los tribunales una vez vigente la nueva Ley no hayan sido asuntos tan sensibles como aquellos de los que se ocuparan las SSTS de 4 de abril de 1997 (A. 4513, 4514 y 4515), o tan rupturistas pero comprensibles como el resuelto por la STS de 28 de junio de 1994 (A. 5050), sin duda otras razones han contribuido decisivamente a que así sea. Entre las cuales está, por supuesto, la definitiva asunción de la neoconcepción de esos actos, que ya llamados actos del Gobierno, políticos o de dirección política, no se identifican con un móvil político que los excluya franca y absolutamente del control judicial, sino como actos no sometidos al Derecho Administrativo. Pero junto a esa razón, por la innegable influencia que la doctrina jurisprudencial y en particular, aunque no únicamente, las citadas sentencias tuvieron en la transformación del entendimiento con el que tras la CE debía actuarse respecto a esos actos y la entonces exclusión prevista en el art. 2.b) de la ley de 1956. La compleja y equívoca redacción final con la que el legislador elimina defini-
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tivamente de nuestro ordenamiento jurídico cualquier quiebra o liberación del control judicial de los actos de los poderes públicos y, al propio tiempo, limita a ciertos aspectos ese control, es en realidad una traducción, si no literal sí sustancial, de lo que en esencia constituye creación jurisprudencial para garantizar el principio de legalidad o el pleno sometimiento de todas las actuaciones públicas al ordenamiento jurídico y la preservación de la protección de los derechos fundamentales, pilares básicos del Estado de Derecho.
La desactivación de la polémica doctrinal que en su día suscitara la elaboración de esta nueva ley jurisdiccional por este tema, y los intentos de reaccionar legalmente para corregir, al menos parcialmente, las posibilidades judiciales de revisión que amparaba la nueva doctrina jurisprudencial, son también evidentes, aunque no quepa desconocer ciertas reservas o críticas de fondo tanto sobre las potencialidades de la fórmula legal cuanto sobre el alcance e intensidad en concreto de las facultades revisoras. Esta circunstancia también se pone de manifiesto, y en más de una ocasión, en la propia Sala Tercera del TS con los votos particulares contrarios a ciertos pronunciamientos de la mayoría.
El mantenimiento de la denominación y aun de la categoría de los actos políticos para ciertos actos, exclusivamente de aquellos supremos órganos, a los efectos que aquí se tratan, planteará de entrada la problemática de delimitar cuáles son. La indeterminación, más allá de los indispensables fundamentos constitucionales (art. 97 CE y preceptos análogos de los Estatutos de Autonomía) y legales (en el caso del Estado la LG), deriva a los Tribunales la decisión sobre la precisa calificación de esos actos como políticos o administrativos. Tarea que se ven obligados a realizar previamente, con relativa frecuencia, ante las diferencias de conocimiento que les correspondería, dependiendo de su naturaleza, a tenor de los artículos 1.1 y 2.a) LJCA. De ella surgen pronunciamientos que suponen, en algunos casos, trascendentes reconsideraciones, en menos, de los actos políticos, o lo que es igual, que ciertos actos hasta ese momento inequívocamente políticos, y como tales apoyados y defendidos en sede judicial por los representantes legales del Estado o los letrados autonómicos, pasan a ser administrativos con fundamentados argumentos extraídos del propio ordenamiento jurídico que los regula.
La otra gran problemática, tradicional en este campo, relativa al tipo de control que compete a los tribunales, sigue teniendo las mismas coordenadas y plan-
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teando idénticas interrogantes, aun cuando el legislador creyera poder eliminarlas con la especificación en términos positivos de los aspectos sobre los que en todo caso siempre sería posible el control judicial. Ni la limitación a los elementos reglados, ni mucho menos la plena protección de los derechos fundamentales, son aspectos que puedan servir para delimitar, con suficiencia, el protagonismo que al orden jurisdiccional contencioso-administrativo corresponde. En ningún caso podrían ser interpretados como un paso atrás en el avance que con anterioridad se había logrado con aquellas deducciones a partir de la CE. La compleja y siempre difícil delimitación de los elementos que, al margen de los estrictamente formales, cabe integrar como reglados, al igual que los análisis y valoraciones que requieren aquellas actuaciones gubernativas que afecten o lesionen los derechos fundamentales, revelan la práctica imposibilidad de establecer a prior! dónde se sitúa el límite infranqueable que el juzgador no puede traspasar sin invadir las funciones del Poder Ejecutivo. No obstante este riesgo, el alcance y la intensidad del control judicial de las decisiones, así como las técnicas y principios con los que se hace efectivo y, en definitiva, la delimitación de lo que en su caso sea el contenido político o núcleo de éste infiscalizable, parece adaptarse casuísticamente al caso enjuiciado (o si se prefiere al conjunto de asuntos que responden al mismo ámbito de potestades gubernativas, por ejemplo convocatoria de elecciones o resoluciones sobre extradición activa o pasiva) y, por otro lado, con la prudencia y cautela de no sustituir aquello que, en cuanto auténtica cuestión política, es de la exclusiva responsabilidad del Gobierno, y solo él puede decidir con la máxima discrecionalidad.
La expresión «actos del Gobierno» se ha asociado en nuestro ordenamiento jurídico con los actos de autoridad más común y habitualmente denominados actos políticos procedentes del Consejo de Ministros («los actos políticos del
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Gobierno» en el concepto legal del art. 2.b) de la LJCAde 1956). Se trataba de identificar con ese nombre, siguiendo en esencia la doctrina del móvil político desarrollada en el siglo xix por el Consejo de Estado en Francia, determinadas decisiones que serían consideradas como cuestiones absolutamente políticas, inicialmente inmunes al control judicial en toda su extensión e intensidad y de la exclusiva voluntad del Gobierno. La recepción de esa doctrina, como se sabe, tendrá una primera plasmación en el Reglamento de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de septiembre de 1888, al integrar esos actos entre los que conforman la potestad discrecional, expresamente excluida por el art. 4 del ámbito de conocimiento de esos tribunales y de cualesquiera otros. Esta integración será, sin embargo, suprimida por aquella LJCA, que al justificar el sentido de dicha jurisdicción explicitará cómo, creada para conocer de las cuestiones que se susciten respecto de los actos sujetos al Derecho Administrativo, sus límites están determinados normalmente por la esencia de esta rama del Derecho, en cuanto parte del Ordenamiento jurídico, y con este criterio se «definen, por exclusión, las cuestiones ajenas a esta Jurisdicción». Entre ellas se incluyen «las relativas a los...
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