La protección registral al consumidor y la Directiva sobre cláusulas contractuales abusivas de 1993. Situación actual de la cuestión
| Autor | Juan María Díaz Fraile |
| Cargo | Registrador de la Propiedad de Barcelona.Letrado de la Comisión de la Dirección General de los Registros y del Notariado |
| Páginas | 527-564 |
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La política de defensa de los consumidores ha ido creciendo ininterrumpidamente en importancia en la consideración de las instituciones comunitarias, que comenzaron a desarrollar su acción en este campo aun antes de que el Tratado de Roma se reformase para abarcar esta competencia por medio de resoluciones políticas, programas operativos y una estructrura organizativa ad hoc.
Por su parte, el Acta Unica de 1986 incorpora por primera vez de manera formal la consideración de la protección al consumidor como uno de los objetivos del mercado interior y cuya materia se incorpora al proceso de armonización legislativa comunitaria en virtud del nuevo artículo 100.A del Tratado de la CEE, de conformidad con lo cual se dispone que la defensa de los consumidores gozará en las normas armonizatorias de «un nivel de protección elevado». Finalmente, el Tratado de Maastricht amplía la actuación comunitaria respecto de la protección de los consumidores previendo no sólo la armonización legislativa introducida ya en el Acta Unica, sino incluso ejerciendo acciones propias «que complementen la política llevada a cabo por los Estados miembros a fin de proteger... la salud y los intereses económicos de los consumidores (art. 129.A.1). Como pone de manifiesto la Comisión en su Informe «Del Acta Unica al post-Maastricht...», Page 528 el objetivo es doble: «fortalecer el mercado interior y dar garantías a los ciudadanos de una base coherente de protección y mecanismos de recurso».
La función armonizadora de las legislaciones nacionales en materia de protección de los consumidores se ha desarrollado por la Comunidad (hasta la promulgación de la Directiva núm. 13 de 1993) de forma sectorializada, y no con carácter horizontal o general, en atención a la distinta naturaleza de los intereses tutelables en cada caso. La protección de los consumidores ha sido directamente invocada por la Comisión europea para justificar sus iniciativas en los campos de la multipropiedad, la responsabilidad de los prestadores de servicios y de los suministradores de productos, así como en materia de créditos al consumo y de ventas a plazo y a domicilio.
Además de ello, se ha de destacar la elaboración y aplicación del «plan trienal de acción sobre política de los consumidores de la CEE (1990-1992)», en el que, entre otras cosas, se insiste en la necesidad de una política útil para los consumidores, lo cual implica una gestión y control eficaz. La jerga comunitaria distingue gráficamente entre los mecanismos de seguridad cautelar y los de mero resarcimiento, hablando de seguridad «río arriba» y «río abajo» respectivamente, tratando, cuando resulta posible, de potenciar el primero de estos mecanismos: es por ello que, desde la perspectiva comunitaria, las soluciones judiciales -«río abajo»- son insuficientes por sí solas.
De ahí la importancia de la actividad que en este terreno desarrollan las instituciones jurídicas extrajudiciales de Derecho preventivo o cautelar, como los Registros de la Propiedad, mediante el control de legalidad previo que por vía de la calificación realizan respecto de los contratos seriados o en masa que pretenden su acceso al mismo. Este criterio ha sido explícitamente subrayado por el «Segundo plan de Acción Trienal» (1993-1995). que bajo la denominación «Poner el mercado único al servicio de los consumidores» fue aprobado por la Comisión de las Comunidades Europeas el 23 de julio de 1993, y en el que se señala como una de las prioridades selectivas para aumentar el nivel de protección de los consumidores -más allá de la propia consolidación del acervo comunitario [propuestas de Directiva sobre contratos negociados a distancia, responsabilidad del prestador del servicio y publicidad comparativa]- la simplificación de los procesos de acceso directo a la Justicia, en cuyo orden de cosas, y basándose en las recomendaciones del célebre Informe Sutherland, se postula la adopción de medidas eficaces en la protección de los derechos del consumidor mediante -y subrayo la expresión- la creación de mecanismos extrajudiciales, lo que se siente como una necesidad imperiosa especialmente en orden a la prevención de conflictos transfronterizos.
Esta idea, desarrollada doctrinalmente a través de destacados estudios científicos, contrastada en numerosos Congresos y Seminarios internaciona-Page 529les (especialmente explícitas son al respecto las conclusiones de la Primera Ponencia del IX Congreso Internacional del Derecho Registral -Torremolinos, 1992-, que afirma categóricamente que «la calificación del negocio inscribible... debe tener en cuenta las normas imperativas sobre derechos de los consumidores) y aplicada en la práctica en relación con aquellos contratos generadores de derechos reales susceptibles de inscripción registral integrados por condiciones generales o cláusulas tipo como son, principalmente, los préstamos hipotecarios, los leasing inmobiliarios y las compraventas de inmuebles con precio aplazado garantizado mediante condiciones resolutorias, dicha actuación registral protectora de los consumidores en los ámbitos mencionados -digo- ha tropezado con el criterio restrictivo que al respecto viene manteniendo la Dirección General de los Registros y del Notariado desde sus famosas Resoluciones de 5, 6 y 7 de febrero de 1990, criterio abundantemente reiterado con posterioridad, desviándose de la línea marcada por los autos de los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia recaídos en vía de recurso gubernativo, e incluso de ciertos pronunciamientos previos de la propia Dirección General como el que tuvo lugar mediante Resolución de 7 de septiembre de 1988. Todo ello según la interpretación que podemos denominar clásica o tradicional que han mantenido hasta la fecha los autores que se han ocupado de la materia, como García García, Vidal Francés, Gómez Gálligo, Manzano Solano, y a la que personalmente me había sumado en trabajos anteriores. Las resoluciones citadas en primer término, al igual que otras posteriores que las confirman como las de 8, 9, 10, 11 y 14 de octubre de 1991; la de 4 de mayo de 1992, y otras de junio y julio de 1992, a las que a continuación analizo desde la perspectiva de la interpretación clásica apuntada, resuelven una serie de supuestos prácticos muy similares entre sí, consistentes básicamente en la celebración de contratos de compraventa realizados en serie por una misma entidad con particulares en que parte del precio se aplaza, garantizándose dicho aplazamiento -que es retribuido mediante la fijación de un interés- por medio de condición resolutoria explícita y de cláusula penal para el caso de incumplimiento. El Registrador consideró abusivas las siguientes cláusulas:
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a «El vendedor, al consignar el precio pagado en el momento de ejercitarse la Resolución, podrá deducir directamente dichas cantidades por entender que, en caso de ser aplicable el artículo 1.154 CC, correspondería solicitar judicialmente la moderación de la pena al comprador y no al vendedor perjudicado por su incumplimiento», lo cual, a juicio del Registrador, suponía invertir la posición procesal de las partes y en consecuencia la inversión de la carga de la prueba, con infracción del artículo 10.8 de la Ley de Defensa de los Consumidores y Usuarios de 19 de julio de 1984 (LCU).
Page 5302.a Además, la calificación del Registrador consideraba que tal cláusula incurría igualmente en la prohibición del artículo 10.5 LCU relativa a las «cláusulas en que se imponga al consumidor indemnizaciones o penalizaciones que no correspondan a prestaciones adicionales». No se trata de realizar una valoración cualitativa sobre si la penalización que contiene la escritura es injusta, sino de apreciar la nulidad establecida por la Ley respecto de las cláusulas penales que no sean sustitutivas de una indemnización por daño, sino que tenga mero carácter punitivo y de lucro.
La argumentación parecía bien fundada por cuanto que la propia escritura calificaba la cláusula de «estrictamente penal»; porque -en segundo lugar- concurrentemente con la cláusula penal se pactaba una indemnización por uso durante el período de ocupación del inmueble por el comprador consistente en una cantidad mensual alzada; y porque -por último- se pactaba que en caso de Resolución el vendedor adquiría en pleno dominio las obras e instalaciones hechas por el comprador en el inmueble restituido.
Frente a ello, y frente a la conveniencia de evitar mediante la denegación de tales cláusulas que respecto de las mismas operen las presunciones de validez derivadas de la legitimación registral, la DGRN arguye la ininvocabilidad del artículo 10 LCU por parte de los Registradores, prescindiendo de su propio criterio contrario sentado en la citada Resolución de 7 de septiembre de 1988 en materia de variabilidad de intereses en préstamos hipotecarios. Asimismo, y en la misma línea, la propia DGRN había defendido la denegación de ciertas renuncias abusivas como la de pago y cancelación parcial del crédito hipotecario por ir contra el orden público registral (R. 27 enero 1986).
La fundamentación invocada por la Dirección General de los Registros en apoyo de sus tesis en materia de tanta trascendencia resulta, según el sentir mayoritario de la doctrina, decepcionante tanto por su parquedad como por su falta de análisis. Se limita al respecto a señalar que los Registradores -y, por ende, tampoco los Notarios- no pueden invocar una pretendida vulneración del...
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