La Constitución Económica de España

Autor:Tomás de la Quadra-Salcedo
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Carlos III
Páginas:17-46
RESUMEN

I. Introducción. II. La «economía» y el estado en el título VII de la Constitución. 1. La elaboración del Título VII y su fundamento. 2. Encaje sistemático e interpretación de los artículos de economía en relación con los demás artículos que se refieren a los mismos temas en otros Títulos de la Constitución. 3. El modelo económico a que responde el Título VII. 4. Previsiones... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

El primer aspecto destacable del Título VII de la Constitución de 1978 lo constituye su propio contenido, diferente con relación a lo que había venido siendo el contenido habitual de los títulos similares de nuestras Constituciones históricas, con la excepción, en parte, de la Constitución de la II República 1.

En efecto, desde la Constitución de Cádiz hasta la Constitución de la Restauración ha existido siempre un capítulo o Título dedicado a la Hacienda, generalmente denominado así o por referencia a las contribuciones ("De la Administración de Hacienda", Título XII de la Constitución de Bayona, y "Hacienda Pública", Título VIII de la Constitución de la II República; "De las Contribuciones" era en cambio la denominación en el Título VII de la Constitución de Cádiz y la misma denominación se mantiene en las Constituciones de 1837 "Título XIII", de 1845 "Título XII", la no promulgada de 1856 "Título XII" o la de 1876 "Título XI") 2.

La cuestión no se limita a ser una mera anécdota histórica, reflejo de una moda Page 18 o de unos hábitos sin relevancia teórica, sino que es expresión de una forma distinta de entender el Estado.

Las diferencias de terminología y de contenido en esos títulos marcan la distancia que media entre un Estado liberal y un Estado social de Derecho con todas las dificultades que pueda haber en la determinación y alcance del contenido de éste.

Justamente la denominación del Título VII en nuestra Constitución de 1978 " "Economía y Hacienda"" pone de relieve , sin duda, la heterogeneidad de contenidos entre los dos grandes apartados en que se podrían clasificar los artículos del Título. Por una parte, el relativo a las cuestiones de Hacienda y control del gasto público que se agrupan en los artículos 133 a 136. Por otra, las cuestiones relativas a la Economía y el papel del Estado con respecto a ella, que se agrupa en cinco artículos, del 128 al 132.

El primer grupo de artículos citado versa sobre cuestiones clásicas de la teoría política, como es el relativo a la capacidad para imponer tributos y la capacidad para gastar y controlar ese gasto. Clásicas en la medida que constituyen un tema tradicional en el debate constitucional del XIX, y aún podríamos decir en el debate preconstitucional tal como lo han expuesto muchos autores desde Martínez Marina en nuestro país, y común, por otra parte, a otros países europeos. En definitiva, lo que estaba tradicionalmente presente en esa cuestión es la capacidad del Monarca para recaudar impuestos y la autorización de las Cortes en nuestro país para aceptar la recaudación de tales impuestos, que constituye uno de los papeles y funciones típicos de nuestras Cortes históricas en cualquiera de los Reinos existentes en España 3.

La autorización para gastar que supone la Ley de presupuestos sigue representando en la actualidadad, aunque naturalmente en una una versión más moderna en un contexto constitucional, la solución a un problema que también ha estado presente en nuestra historia con fórmulas y con finalidades algo diferentes en cuanto que en el pasado trataban simplemente de fundamentar la vigilancia del gasto en su conexión con el derecho a autorizar el ingreso "en la creencia de que si se gastaba con tino y prudencia no sería necesario solicitar nuevos impuestos" en tanto que la autorización del gasto en el constitucionalismo responde al reconocimiento de la soberanía popular. De ahí las peticiones de las Cortes para vigilar la forma en que se desarrollaba el gasto.

Es evidente que en la Constitución de 1978 la cuestión no se plantea desde los mismos presupuestos ideológicos del principio monárquico. Ahora no se trata de limitar el poder de un Ejecutivo o Monarca absoluto en materias de propiedad y libertad. En el momento actual de lo que se trata es de identificar las cuestiones esenciales que afectan a una comunidad y sobre las que, por su mismo carácter esencial, debe ser la representación de la misma, en su composición plural, la quePage 19decida. Y entre esas cuestiones esenciales la Constitución identifica, entre otras, la relativa a la tributación, el gasto público y su control. Por ello exige la necesaria intervención de las Cortes siquiera sea a través de una Ley de Presupuestos enviada por el Ejecutivo, y con una tramitación especial en cuanto a los poderes de enmienda de las Cortes.

Es en el segundo grupo de artículos en el que se presentan más novedades desde el punto de vista de una nueva concepción constitucional, en lo que se refiere al papel y función del Estado. Si en los temas de Hacienda las novedades constitucionales radican en la perspectiva o forma de afrontar estas cuestiones, en los temas de "Economía" la novedad radica en su propia incorporación al texto constitucional y en la asignación, al máximo nivel, de determinadas tareas, misiones u objetivos al Estado, que no habían encontrado plasmación en el primer constitucionalismo dominado por una concepción liberal en lo que hace al papel del Estado en la vida económica. Esto es lo que, en este campo, singulariza la Constitución de 1978 más que ninguna otra cosa, aunque en algunos casos podamos encontrar antecedentes muy inmediatos en la Constitución de 1931.

En resumen, puede decirse que de nuevo en el Título VII de la Constitución resuenan los problemas que ya se han visto en el Título I e incluso en el Título Preliminar, con la caracterización del Estado como social y democrático de derecho. De nuevo aquí los textos obligan al intérprete a pronunciarse sobre el tipo de Estado y a profundizar en lo que se ha denominado la "Constitución económica". Tema lleno de referencias ideológicas y cargado de valoraciones políticas.

En todo caso, como se acaba de decir, no es el Título VII la única referencia a esas cuestiones que se contiene en la Constitución; desde el pórtico de ésta, en su artículo primero, aparece ya la apelación al concepto de Estado social y democrático de derecho con una fórmula que traspasa toda la norma fundamental 4. Por fuerza habrá que retomar aquí el discurso argumental que suscita esa caracterización de Page 20 nuestro Estado, aunque se trataría de incorporar a ese discurso las aportaciones que puedan hacer, específicamente, los artículos 128 a 132.

Se trataría finalmente de enfocar este nuevo Título de la Constitución "el VII", en que se insiste en la cuestión del tipo de Estado, en la perspectiva de las últimas novedades que en el mismo haya podido introducir la incorporación a la Comunidad Europea para saber en qué medida se ha producido lo que algunos han denominado "mutaciones de Estado", para aludir al fenómeno de las transformaciones larvadas de la Constitución que se producen de forma insensible como consecuencia de la incorporación a una organización supranacional 5.

II La "economía" y el Estado en el Título VII de la Constitución

Como acabamos de ver, lo que constituye una auténtica novedad es la incorporación a un Título de la Constitución de unos artículos dedicados específicamente a "Economía", pues la presencia de unos artículos relativos a Hacienda o, como se decía tradicionalmente, "Contribuciones", era algo normal en nuestro constitucionalismo, sin perjuicio de las novedades de enfoque de la actual Constitución que después se señalaran.

Que el Constituyente se sienta obligado a dedicar específicamente unos artículos a la "Economía" tiene enorme significación, pues supone que deja de dar por supuesto que la economía sea un fenómeno que se desarrolla "extramuros" del texto constitucional. Esa idea es la correspondiente al pensamiento liberal, en el plano económico y también político, que da por supuesto que de economía no es necesario decir nada, pues no es algo que competa al Estado propiamente, sino a la sociedad. Otra cosa será la Hacienda o las Contribuciones 6.

Resulta entonces que la introducción de unos artículos sobre "Economía" tiene la mayor relevancia acerca de lo que algunos han denominado la "Constitución Económica" con expresión algo equívoca 7 según la intención de su utilización. Tiene relevancia porque significa que para el constituyente la economía no queda fuera del sistema constitucional, sino que en cierta medida debe formar Page 21 parte del pacto social contenido en la Constitución.

El Título VII aporta, entonces, algunos elementos para la caracterización de esa Constitución económica, entendida como los preceptos constitucionales que definen la posición del Estado con respecto a la sociedad en materias económicas.

En todo caso lo más llamativo del Título VII es que se haya sentido la necesidad de dedicar unos artículos a la economía cuando las previsiones contenidas en el artículo 1.º de la Constitución "al caracterizar al Estado como social y democrático de Derecho" o en los artículos 33 ó 38 "al reconocer la propiedad y la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado" o en todo el capítulo III del Título I "al definir los principios rectores de la política social y económica" parecería que bastaban y sobraban para definir cuál era el modelo económico subyacente a nuestra democracia.

Tal vez por ello alguno de los ponentes constitucionales dudaba de la bondad técnica del Título VII, si bien por referencia, precisamente, a los artículos del mismo dedicados a la economía 8.

Este sería el primer aspecto a abordar, el de la razón de la existencia de estos artículos y su bondad técnica, para lo cual es preciso recordar brevemente el proceso de su elaboración, para después analizar el...

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