Concesión para saneamiento de marismas. Calificación de los terrenos saneados
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 89-97 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 11 de octubre de 2001 (ref.: A. G. Medio Ambiente 3/01). Ponente: don Luciano J. Mas Villarroel.
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La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V. I. sobre si los terrenos objeto de la concesión otorgada por Real Orden de 3 de marzo de 1899 para el saneamiento de la marisma que existía en la confluencia de las rías de Tijero y Astillero, en la bahía de Santander, término municipal de Marina de Cudeyo, mantienen su carácter de dominio público marítimo-terrestre o si, por el contrario, han pasado a ser de propiedad privada. En relación con dicha consulta, a la vista del proyecto de informe que se adjunta a la misma y de la restante documentación remitida, este Centro emite el siguiente informe:
I. Dando por reproducida aquí la exposición de antecedentes contenida en el proyecto de informe de V. I., y como quiera que la concesión cuya transferencia se acordó por Real Orden de 3 de marzo de 1899 recaía sobre unas marismas emplazadas en el dominio público marítimo terrestre (marismas ubicadas en la confluencia de las rías de Tijero y Astillero, en la bahía de Santander, término municipal de Marina de Cudeyo), la respuesta a la cuestión que plantea la consulta, consistente en determinar si los terrenos objeto de la concesión y que fueron desecados pasaron a ser de propiedad privada por efecto de los trabajos de desecación o, por el contrario, ostentan el carácter de bienes de dominio público marítimo-terrestre, correspondiendo, por tanto, su titularidad al Estado, pasa necesariamente por la aplicación de las disposiciones transitorias pertinentes de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) y del Reglamento General Page 90 para su desarrollo y ejecución aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, modificado parcialmente por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre (RC), dadas las específicas previsiones que tanto la norma legal como la norma reglamentaria citadas contienen sobre el régimen jurídico de los terrenos ganados al mar o desecados en su ribera en virtud de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la LC.
No obstante, y con carácter previo, se estima oportuno hacer referencia a la doctrina del Consejo de Estado sobre la señalada cuestión, y ello en razón de que dicha doctrina constituye la base de las previsiones que establece la vigente normativa sobre costas en el extremo que aquí interesa.
La doctrina del Consejo de Estado ha admitido, con carácter general y sin perjuicio de las matizaciones que más adelante se indicarán, la posibilidad de que las marismas y demás terrenos encharcadizos de dominio público objeto de concesiones administrativas para su saneamiento o desecación otorgadas con anterioridad a la promulgación de la vigente LC perdiesen su condición de bienes demaniales por efecto de su desecación y correspondiesen en propiedad al concesionario que efectuó las labores de saneamiento.
En un dictamen de 14 de diciembre de 1949 (expediente núm. 5127) el alto cuerpo consultivo decía:
´Existen bienes a los que la calificación de dominio público se otorga artificialmente, buscando nada más que la dirección administrativa de su aprovechamiento por los particulares, por lo mismo que dicho aprovechamiento interesa de modo especial y por consideraciones de política económica a la utilidad pública, a la que quedan, de ese modo, afectados (es notoria la diferencia con los supuestos normales de dominio público en que la afectación a la utilidad pública resulta de la destinación natural a necesidades del servicio público como, por ejemplo, carreteras, ferrocarriles, fortificaciones, puertos, etc.). Así resulta que, en cuanto ese aprovechamiento particular se ha logrado, la utilidad pública ha quedado definitivamente satisfecha, y al no tener, respecto de esos bienes, sino las exigencias generales que tienen sobre todos los bienes patrimoniales de su economía ocurre, efectivamente, aunque de este modo particular, una verdadera desafectación de aquellos bienes, con lo que se convierten en bienes de propiedad privada (art. 341 del Código Civil) en la persona de su concesionario, entrando en el comercio jurídico común. Ocurre aquí una verdadera conversión jurídica. El supuesto es bien conocido en nuestras leyes: saneamiento de pantanos, lagunas, marismas y terrenos pantanosos (art. 65 de la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, Ley de 24 de julio de 1918, art. 1, letra B en relación con el art. 52 de la Ley de Puertos). Así pues, el derecho al aprovechamiento, una vez cumplido éste en la forma de saneamiento, puede implicar la propiedad privada del terreno por la pérdida de su condición demanial.ª Page 91
La razón justificativa de esa conversión jurídica (los terrenos de dominio público concedidos pasan a ser de propiedad privada del concesionario por efecto de la degradatio a que dan lugar los trabajos de desecación de aquéllos) se enmarca en la perspectiva de la acción administrativa de fomento, pudiendo resumirse con las palabras de la Exposición de Motivos de la llamada Ley Cambó de 24 de julio de 1918: ´Queda bien clara la naturaleza de aquellos terrenos que, invadidos por las aguas del mar o por las aguas dulces de los ríos o desag¸es de riegos, constituyen hoy extensas superficies de intensos focos de infección y de paludismo que conviene a todo trance sanear, no sólo en bien de la salubridad pública, sino que también para acrecer la zona agrícola, aumentando las superficies de producción que de incultas pueden pasar a ser tierras feracesª.
En suma, y como se dice en el dictamen del Consejo de Estado núm. 793, de 25 de julio de 1991, ´para estimular los trabajos de desecación se otorgó desde antiguo al que los ejecutara la propiedad de la...
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