Comentaris de les propostes polítiques de millora de l'autogovern de Catalunya
| Autor | Jaume Vernet i Llobet/Josep M. Castellà Andreu |
| Cargo | Catedràtic de dret constitucional de la Universitat Rovira i Virgili/Professor titular de dret constitucional de la Universitat de Barcelona |
| Páginas | 441-465 |
COMENTARIS DE LES PROPOSTES POLÍTIQUES
DE MILLORA DE L’AUTOGOVERN
DE CATALUNYA
Jaume Vernet i Llobet
Catedràtic de dret constitucional de la Universitat Rovira i Virgili
Josep M. Castellà Andreu
Professor titular de dret constitucional de la Universitat de Barcelona
I. Introducció
El debat polític sobre les perspectives de desenvolupament de l’autogovern a
Catalunya ha tingut en els darrers anys dues etapes diferenciades. La primera tingué
com a moment culminant la creació d’una Comissió d’estudi en el Parlament de
Catalunya per a l’aprofundiment de l’autogovern, creada per Resolució del Ple
de 14 de novembre de 2000.1Aquesta Comissió va escoltar els parers de diferents
experts i dels representants o responsables de diverses institucions o òrgans catalans
en diferents compareixences durant el 2001.2Al llarg dels primers mesos de l’any
2002 el Govern i les forces polítiques de l’oposició van publicar sengles documents
amb les propostes en relació amb l’autogovern que havien presentat a la Comissió.
Els distints documents volien contribuir al debat públic encetat sobre la valoració
dels anys d’autogovern transcorreguts i les tendències d’evolució que s’albiraren. La
Comissió va finalitzar els seus treballs amb l’aprovació d’un Informe.3La segona
Autonomies, núm. 29, novembre de 2003, Barcelona.
1. La Comissió, creada d’acord amb l’art. 49.1 del Reglament del Parlament, va ser fruit de la re-
solució presentada pels grups parlamentaris de CiU, PSC-CpC, ERC i IC-V. L’objecte de la Comissió
va ser «l’elaboració d’un informe en el qual es faci una valoració dels resultats de l’aplicació de l’Estatut
d’autonomia i d’altres disposicions reguladores de l’autogovern, així com la consideració i proposta de
les línies de reforma i desplegament de la legislació estatal i autonòmica per l’aprofundiment de l’auto-
govern.» Es deia igualment que podria comptar amb l’assistència d’experts i que hauria de finalitzar
l’informe abans de 30 de juny de 2001. Es troba reproduïda en el Document de la Comissió d’Estudi
per a l’aprofundiment de l’autogovern, el qual també va recollir les diferents propostes. Vegeu el But-
lletí Oficial del Parlament de Catalunya. VI Legislatura, dijous 5 de desembre de 2002, núm. 366.
2. La Comissió estava constituïda per 4 diputats del Grup Parlamentari CiU, 3 del Grup Parla-
mentari PSC-CpC, 2 dels grups parlamentaris PPC i ERC, respectivament, i 1 del Grup Parlamentari
IC-V i assistida pel lletrat J. Vintró. Es va reunir en 19 sessions entre l’1 de febrer de 2001 i el 19
de novembre de 2001. Hi van comparèixer els autors dels informes sol·licitats, els professors E. Aja, E.
Albertí, E. Argullol, M. Ballbé, J. Ferret, M. Gerpe, F. Requejo i J. Vernet. A més, ho van fer a petició
del Govern el conseller en cap, A. Mas, i la consellera de Governació i Relacions Institucionals, N. de
Gispert, i a petició de la Comissió ho van fer els vocals de la Comissió Mixta de Transferències
Administració de l’Estat-Generalitat. S. Goya, R. Montañà i X. Sàez. El Parlament ha publicat els
dictàmens dels experts en el volum Estudis sobre l’autogovern de Catalunya, Publicacions del Parlament
de Catalunya, Barcelona, 2003.
3. L’estudi es divideix en 3 blocs: la valoració del desenvolupament de l’Estat de les autonomies i
de l’aplicació de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, els objectius generals de l’aprofundiment de
etapa s’ha iniciat l’abril del 2003, a partir d’una de les línies apuntades en la fase an-
terior, amb les propostes de reforma de l’Estatut que han efectuat quatre de les cinc
forces polítiques parlamentàries de Catalunya (CiU, PSC-CPC, ERC i ICV) i l’in-
forme de l’Institut d’Estudis Autonòmics.4Els processos electorals pendents (elec-
cions autonòmiques, el novembre de 2003, i generals, el març del 2004) seran de-
terminants per a la concreció d’aquestes darreres propostes d’elaboració d’un nou
estatut d’autonomia, que no seran objecte d’estudi en aquest treball.
El debat sobre les perspectives de millora de l’autogovern s’inicia vint-i-dos
anys després de l’aprovació de la Constitució i vint-i-un de la de l’Estatut. Amb les
dites normes, com és sabut, s’ha construït el que s’ha anomenat Estat autonòmic i,
amb l’Estatut, s’ha reinstaurat definitivament la Generalitat de Catalunya, després
del seu restabliment provisional, un parell d’anys abans. Amb posterioritat a aquest
període de temps, tothom coincideix que el rodatge de l’autonomia està estabilit-
zat, i la majoria de les forces polítiques catalanes estima que la concepció vigent so-
bre l’autogovern ja està exhaurida i cal establir-ne uns nous horitzons.
Les línies que segueixen pretenen comentar i valorar les idees i propostes més
significatives que es van fer en el document elaborat pel Govern de la Generalitat,
titulat «Millora de l’autogovern»5i en els altres dos documents presentats, respecti-
vament, pels partits d’esquerres —PSC-CpC, ERC i ICV («Catalunya i l’autogo-
vern. Perspectiva 2008», que citem des d’ara DE) i pel PPC («Més autogovern», des
d’ara DPP). Utilitzarem com a guia de l’exposició el document del Govern (des
d’ara DG), posat en relació amb els altres documents polítics presentats a la Comis-
sió parlamentària.
D’entrada cal deixar clar que el concepte d’autogovern del qual parteixen tots
tres documents no es defineix explícitament en cap d’ells. D’aquesta manera, es fan
propostes que deriven de diferents concepcions. Això s’ha de tenir en compte en
comparar els diferents documents i explica, d’una banda, el grau d’atreviment de les
propostes, i, de l’altra, alguna de les inconsistències que sorgeixen en comparar-les.
AUTONOMIES · 29
442
l’autogovern i vies i àmbits per a l’aprofundiment de l’autogovern. Aquesta és la part més important
del treball, on es troben les propostes concretes, la qual es divideix, al seu torn, en 5 àmbits: 1. Amplia-
ció i activació de les competències de la Generalitat; 2. Ple reconeixement dels principis d’autonomia
territorial, plurinacionalitat i plurilingüisme; 3. Institucionalització de la participació de la Generali-
tat a la Unió Europea i en les relacions internacionals; 4. Millora del funcionament de les institucions
de la Generalitat, i 5. Ampliació del reconeixement dels drets i deures dels catalans. La metodologia
adoptada consisteix a fer una llista de les matèries que caldria modificar i les vies normatives per fer-
ho. Aquestes abracen la reforma estatutària, les lleis de l’art. 150.1 i 2 CE i les lleis competencials de
l’Estat, les lleis bàsiques i d’altres reguladores d’òrgans de l’Estat. En altres casos es menciona les lleis
del Parlament, i darrerament acords polítics. La problemàtica del finançament queda exclosa expressa-
ment de l’estudi, atès que ja havia estat objecte d’una altra comissió l’any 1999.
4. Informe sobre la reforma de l’Estatut, Barcelona, IEA, 2003. L’Informe ha estat coordinat per
l’aleshores director de l’Institut A. Bayona, amb la col·laboració d’una comissió acadèmica integrada
pels professors E. Albertí, E. Argullol, J. Ferret i C. Viver. Les propostes dels partits es poden trobar a
<www.convergencia.org/locals/img/general/nouestatut.pdf>; <www.psc.es/404.htm>, <www.esque-
rra.org/arxius/estatut03.pdf>, <www.iniciativa.info/documents/basesestatut.pdf>.
5. Segons indica l’Informe de la Comissió d’estudi per a l’elaboració de les propostes d’aquest
document es va comptar amb la col·laboració de «l’equip tècnic» següent: E. Albertí, E. Argullol, A.
Bayona, J. Ferret i J. Vintró. El document, malgrat que no menciona cap autoria, només indica l’edi-
ció per part de la Generalitat de Catalunya.
Per això, creiem convenient començar per sistematitzar els elements bàsics que
caracteritzen la noció d’autogovern en opinió de bona part dels estudiosos, perquè
són els que tindrem en compte en l’anàlisi de les propostes. Així, aquesta fa referèn-
cia, d’una banda, a la garantia, en el pla del bloc de la constitucionalitat, dels dife-
rents vessants sobre els quals es projecta l’autogovern català: autonomia institucional i
organitzativa per a la creació d’institucions polítiques, autonomia normativa, amb
l’establiment d’un ordenament jurídic propi, autonomia administrativa i executiva
per a la gestió de les competències pròpies, àdhuc les legislatives, autonomia política
per a una direcció política pròpia i autonomia financera, que li atorga una capacitat
creixent de despesa i d’ingressos. D’altra banda, l’autogovern fa referència a la partici-
pació de les institucions catalanes en la presa de decisions de l’Estat, així com d’orga-
nitzacions internacionals. Els diferents documents posen l’èmfasi en punts diversos
del concepte d’autogovern. En aquest sentit, quan es parla de millorar o aprofundir
en l’autogovern, el que es vol és bàsicament incrementar el poder polític de què es
disposa per la via de l’augment directe, o indirectament a través de la disminució dels
entrebancs que limiten l’exercici del poder.
II. La fonamentació teòrica de les propostes
1. La valoració del camí recorregut
Els documents que comentem coincideixen a partir, és important subratllar-
ho, del reconeixement i de la valoració positiva del camí recorregut fins ara i del que
ha suposat per a Catalunya més de vint anys d’autogovern: el període d’autonomia
més llarg i més intens de la nostra història moderna (DG, p. 12; DE, p. 5; DPP,
punt 2); és a dir, des de 1714 i tota l’edat contemporània.
Això ha estat possible en el marc de la Constitució de 1978 i de l’Estatut d’au-
tonomia de 1979. En primer lloc, per l’interès d’assolir un ampli consens constitu-
cional en l’aprovació de la Constitució vigent entre les forces polítiques presents a
les Corts constituents, formades després de les primeres eleccions democràtiques de
1977, i, també, evidentment, pel contingut del mateix pacte constitucional. En se-
gon lloc, perquè el consens es va estendre a l’Estatut d’autonomia. És important
destacar la importància de l’Estatut —com a pacte estatutari— perquè en el sistema
constitucional espanyol, i a diferència d’altres ordenaments compostos que també
coneixen aquesta categoria normativa, l’Estatut completa la Constitució en aquells
punts no decidits directament per ella. Per això es pot parlar de la funció constitu-
cional de l’Estatut («norma institucional bàsica de la comunitat autònoma», segons
l’art. 147.1 CE), tot i la seva aprovació formal per llei orgànica (art. 81 CE). En
aquest sentit, P. Cruz Villalón, ja al 1981, parlava de la «desconstitucionalitza-
ció territorial» com a característica del model autonòmic, que consegüentment té
una naturalesa normativa complexa i necessàriament oberta. Com ha ressaltat àm-
pliament la doctrina científica (entre altres, M. A. Aparicio Pérez) i posa en relleu el
document del Govern, l’Estat autonòmic es tracta d’un «model obert i flexible»
(DG, p. 14), la qual cosa permet desenvolupaments en sentit divers, i que nosaltres
sistematitzem en dos grans eixos.
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 443
El primer relaciona les comunitats autònomes amb l’Estat, segons el grau de re-
partiment del poder entre ambdós ens. Així el sistema resultant serà més o menys
autonomista, segons el poder assolit per les comunitats autònomes, en relació amb
el que deté l’Estat central. El segon eix compara les comunitats autònomes entre
elles, segons els poders que exerceixen unes comunitats autònomes en relació amb
les altres. Aquest darrer eix caracteritza el sistema autonòmic, segons el caràcter més
o menys heterogeni o asimètric entre les comunitats autònomes.
Així, d’una banda, en els darrers anys, l’autogovern de Catalunya s’ha vist in-
crementat per l’aprovació de diverses normes estatals, especialment, de la Llei
orgànica 7/1997, de transferència de la policia de trànsit per a Catalunya (segons
l’art 150.2 CE), que aprofundeix en el caràcter heterogeni i autonomista del siste-
ma autonòmic.
D’altra banda, totes les comunitats autònomes s’han vist afectades, amb caràc-
ter general, per la reforma de l’Administració de l’Estat, amb la Llei 6/1997, d’orga-
nització i funcionament de l’Administració general de l’Estat; per la previsió, en el
pla legislatiu, de la participació de les comunitats autònomes en la presa de deci-
sions comunitàries, segons la Llei 2/1997, a través de la Comissió d’Afers de la
Unió Europea; per la reforma del sistema de finançament de les comunitats autò-
nomes de règim ordinari (Llei orgànica 7/2001, de reforma de la LOFCA, i Llei
21/2001, de mesures fiscals del nou sistema de finançament de les comunitats autò-
nomes de règim comú). En aquests casos, s’ha millorat el nivell d’autogovern d’una
forma homogènia per a totes les comunitats autònomes.
A més, l’Estat ha aprovat lleis de contingut bàsic per a la regulació d’importants
sectors materials (associacions, universitats i formació professional) que des d’un
vessant competencial impliquen una intervenció estatal i autonòmica (entre d’al-
tres, els subapartats 1 i 30 de l’art. 149.1 CE), que modula el contingut efectiu de
l’autogovern. La normació bàsica ha estat des del començament un dels cavalls
de batalla entre Estat central i comunitats autònomes per la limitació i buidament de
competències que poden comportar unes lleis bàsiques molt detallades, amb la qual
cosa ens movem generalment en un sentit centralitzador i homogeneïtzador.
Al final del desembre de 2001 es va aprovar el traspàs de la competència de sa-
nitat a les comunitats autònomes que encara no els havia estat traspassada, amb la
qual cosa es completa substancialment el traspàs de les grans competències estatutà-
ries, i s’equipara el nivell competencial entre les comunitats autònomes. Es tracta
d’una igualació de l’autogovern a l’alça.
A tot això cal afegir l’aprovació o la tramitació de diversos projectes de llei que
també incideixen sobre títols competencials de la Generalitat, com ara la qualitat de
l’educació o la coordinació sanitària, de manera destacada. Precisament el contin-
gut d’algunes d’aquestes normes parteixen d’un criteri més centralitzador i homo-
geneïtzador. De manera que actualment es pot parlar d’una parada autonòmica
(quan no d’un retrocés) en la línia que altres normes anteriors ja havien iniciat. Tot
això ha donat una intensitat superior a algunes reivindicacions d’autogovern a casa
nostra i justifiquen una insatisfacció creixent respecte del grau d’autonomia assolit.
En l’àmbit intern de Catalunya, el Parlament ha aprovat lleis que han concretat
competències previstes i han suposat l’exercici efectiu de l’autogovern. Així, s’ha
dictat la Llei 2/1995, d’iniciativa legislativa popular, que ha reforçat les vies de par-
AUTONOMIES · 29
444
ticipació ciutadana; o la proliferació de lleis en matèria civil, que han desenvolupat
aquesta competència; o finalment la previsió d’institucions com ara el Consell Au-
diovisual de Catalunya.
En canvi, no s’ha legislat sobre competències assumides. Així, per exemple, no
s’ha aprovat encara la llei electoral catalana, ni tampoc no s’ha abordat la reorganitza-
ció territorial interna amb caràcter general.6Així ho han ressaltat de manera crítica els
documents dels partits d’esquerres (DE, p. 8) i del PPC (DPP p. 5, detecta fins a 21
camps d’inactuació legislativa).
En aquests dos tipus de supòsits esmentats darrerament, tant per l’actuació au-
tonòmica com per la inactuació del Parlament, es produeix una diferenciació entre
comunitats autònomes que és conseqüència lògica de l’exercici de l’autonomia i no
té, com hem vist en els casos anteriors, una motivació exclusivament aliena.
En definitiva, podem constatar avenços i retrocessos en el camí de l’obtenció de
majors quotes d’autogovern i de l’exercici de l’autonomia assolida.
Naturalment, el desplegament legislatiu té molt a veure amb la conjuntura po-
lítica en la qual es produeixen els documents i el treball de la Comissió d’Estudi del
Parlament i que, sens dubte, els condiciona. Actualment, el Govern central dispo-
sa d’una còmoda majoria absoluta parlamentària des del 2000 i, diversament, el
Govern de la Generalitat s’ha trobat en una situació de majoria relativa al Parlament
de Catalunya (VI legislatura, 1999-2003), per la qual cosa ha hagut de comptar
amb el suport d’altres grups parlamentaris per poder desenvolupar la seva acció de
govern amb una certa estabilitat política. En aquest sentit, qualsevol proposta d’ac-
ció normativa no pot desconèixer l’entorn polític en què es vol desenvolupar.
Així, doncs, les diferències entre els documents afecten tant la valoració de
l’exercici de l’autogovern desenvolupat fins ara com la manera d’afrontar els reptes del
futur a partir de les possibilitats que ofereix el model vigent i dels dèficits detectats.
2. Els dèficits de l’autogovern
El document del Govern ressalta que el desenvolupament de l’Estat autonòmic
s’ha fet seguint una opció generalitzadora i homogeneïtzadora (DG, p. 14), i tam-
bé, encara que no es digui explícitament, en un sentit limitat de l’autonomia (DG,
p. 12). Així ho entenem a partir d’afirmacions com ara «l’exercici excessivament
ampli i en clau uniformitzadora de les competències estatals», «la pràctica inexistèn-
cia de competències exclusives o plenes», «l’ús exagerat de les competències bàsi-
ques estatals» o «la inoperància de previsions estatutàries que han quedat inèdites»
(DG, p. 13). Per als partits d’esquerres no s’han desenvolupat totes les potenciali-
tats de la Constitució i l’Estatut en la interpretació expansiva que ha fet l’Estat del
bloc de la constitucionalitat (DE, p. 5 i 8).
Creiem que, amb l’experiència acumulada, és més important posar èmfasi en el
caràcter substancialment homogeneïtzador i de perfil políticament limitat de l’au-
tonomia, que no pas insistir en l’opció generalitzadora a tots els territoris de l’Estat i
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 445
6. Només s’ha establert a la Vall d’Aran i parcialment a les Terres de l’Ebre. No han mancat diver-
ses temptatives, entre elles, l’informe força contestat, elaborat per una comissió d’experts, creada pel
Govern a iniciativa dels grups parlamentaris, per a la finalitat esmentada, el desembre de l’any 2000.
en la «multiplicació» de comunitats autònomes (en paraules de C. Viver Pi-Sunyer)
amb vista al desenvolupament futur de l’autogovern, atès que són fets consolidats al
llarg dels anys. Arribats a aquest punt és inimaginable una marxa enrere que supo-
sés la supressió de l’autonomia política d’alguna comunitat autònoma, ni tampoc,
de manera realista, la fusió de comunitats autònomes.7
En canvi convé fer algun comentari sobre l’homogeneïtzació entre totes les co-
munitats autònomes i sobre el caràcter limitat de l’autonomia exercida, perquè en-
tenem que poden ser objecte de redreç en un sentit de diferenciació i d’increment
del poder autonòmic.
En el pla competencial, s’ha arribat a l’homogeneïtzació al llarg de la dècada
dels noranta, a partir del que disposa l’art. 148.2 CE. Concretament, la Constitució
establia una gradualitat en el sostre competencial de les comunitats autònomes, se-
gons quina fos la via d’accés a l’autonomia. La igualació competencial es va inten-
tar, en un primer moment, per la Llei orgànica 9/1992 i, després, mitjançant la re-
forma dels estatuts de les anomenades comunitats autònomes de via lenta. Aquesta
homogeneïtzació presenta una excepció que es manté perquè és estructural: les
competències específiques lligades als fets diferencials d’algunes comunitats autò-
nomes, així com als drets històrics, als quals farem referència infra. És sabut com, en
el pla institucional, la homogeneïtat ja es troba en l’elaboració dels estatuts seguint
els passos dels acords autonòmics de 1981 —entre el Govern central, UCD i
PSOE— d’acord amb l’informe de la comissió d’experts presidida pel professor E.
García de Enterría. D’altra banda, el Tribunal Constitucional va deixar clar des del
primer moment que totes les comunitats autònomes tenen la mateixa posició en
l’ordenament (STC 76/1983).
Al perfil políticament limitat de l’autonomia s’hi ha arribat, entre d’altres, per
la utilització que ha fet l’Estat central, avalat molts cops per la jurisprudència cons-
titucional, dels títols competencials que li atribueixen competències bàsiques (bases
extenses en l’objecte i de detall en el contingut) i també per la utilització de títols
horitzontals o transversals que han possibilitat la penetració de l’Estat en esferes
aparentment exclusives de les comunitats autònomes, o per la interpretació de la
funció legislativa central en les competències compartides com equivalents a les
normatives i, per tant, la inclusió entre les competències de l’Estat de la funció re-
glamentària, de manera que es deixa només a la comunitat autònoma la mera gestió
o l’execució. També es pot mencionar, en aquest apartat, el sistema de finançament
basat majoritàriament, fins a l’any 2001, en les transferències de l’Estat (algunes
d’elles, a més a més, condicionades) i, en conseqüència, l’escassa incidència en l’au-
tonomia de despesa i d’ingressos de les comunitats autònomes. Certament, l’auto-
nomia és l’exercici d’un poder limitat, però la moderació d’aquest poder admet di-
versos graus. D’aquesta manera, el que volem subratllar és que l’opció del legislador
central ha estat la de triar el nivell més baix possible i, com diu el document del Go-
vern, «no es pot considerar en cap cas que la situació actual de l’autonomia consti-
tueixi el llindar màxim que permet la Constitució» (DG, p. 14). En conseqüència,
AUTONOMIES · 29
446
7. Només cal fixar-se com les reformes dels estatuts d’autonomia de Cantàbria —Llei orgànica
11/1998— i de La Rioja —Llei orgànica 2/1999— han derogat precisament les disposicions que en
permetien la integració a Castella i Lleó.
una manera de millorar l’actual nivell d’autogovern és tornar sobre les pròpies pas-
ses i refer el camí, de manera que s’eliminin o es difuminin els límits que les institu-
cions centrals han anat introduint i així poder redefinir el poder autonòmic.
Davant d’aquestes qüestions, es propugna un «desenvolupament alternatiu» de
l’Estat autonòmic, per tal d’incrementar el poder polític de la Generalitat, el qual es
qualifica com l’obertura d’una «nova etapa de l’autonomia» (DG, p. 11). També el
document de les esquerres es basa en les noves aspiracions d’autogovern i del gra-
dualisme per aconseguir-les (DE, p. 29-30), tot i les divergències de mètode i con-
tingut. Aquest plantejament contrasta amb la voluntat manifestada en el document
del PPC, en què es defensa el marc constitucional i estatutari tal com s’ha desple-
gat i interpretat, a fi d’aconseguir l’estabilitat i de no posar el model cíclicament en
crisi. Segons aquesta interpretació, l’Estat autonòmic és un model que un cop pro-
duït el desplegament competencial, quedaria hermèticament tancat. Per això,
aquest document s’oposa tant a les reformes constitucionals i estatutàries (opció
que deixen oberta els partits d’esquerres) com al que anomena relectures unilaterals
o reformes encobertes del model d’Estat (DPP, punt 3), que proposa el Govern.
3. La proposta de modificació del marc constitucional i estatutari
o la seva reinterpretació
El document del Govern opta pel pragmatisme i parteix de les dificultats d’en-
cetar un procés de reforma constitucional tendent a recollir les aspiracions d’auto-
govern. La raó es troba en el fet que la reforma constitucional requeriria, d’acord
amb els procediments de reforma establerts, d’un consens polític equivalent al que
va fer possible l’aprovació de la Constitució l’any 1978 (DG, p. 16). En canvi, la
proposta de les esquerres obre la porta a la reforma constitucional, tot i que cir-
cumscrita a la reforma del Senat, com a cambra de tipus federal, i a alguna altra
qüestió menor, encara que no sempre es digui expressament, com ara la supressió de
l’autorització prèvia de les Corts als acords entre comunitats autònomes (DE, p. 17
i 18). Com és sabut, les comunitats autònomes només poden intervenir en el pro-
cés de reforma constitucional, en la fase d’iniciativa, a través dels seus parlaments
(art. 166 CE). A partir d’aquest moment seran les Corts Generals i, si escau, el po-
ble espanyol, qui haurà d’aprovar el text de reforma. No es requereix, a diferència
d’alguns sistemes federals, l’aprovació d’un nombre mínim de comunitats autòno-
mes, ni aquestes apareixen com a contrapart d’un pretès pacte constitucional.
Igualment es constata en el document del Govern la dificultat de dur a terme
amb èxit la reforma de l’Estatut. En contrast, la proposta dels partits d’esquerres fa
referència a algunes reformes estatutàries, tant en l’aspecte competencial com en
l’institucional (DE, p. 12 i 13). La reforma requereix l’aprovació del Parlament, del
cos electoral de Catalunya i de les Corts Generals. La revisió de l’Estatut d’autono-
mia és, doncs, una manifestació del bilateralisme entre l’Estat i la comunitat autò-
noma. D’aquesta manera, no hi pot haver aprovació de la reforma de l’Estatut de
forma unilateral, ni per part de l’Estat, ni tampoc per part de Catalunya. El proce-
diment de reforma s’assembla al de l’elaboració, i preveu, en el Congrés de Dipu-
tats, la negociació de la proposta de reforma entre ambdues cambres (Congrés dels
Diputats i Parlament de Catalunya), segons la Resolució de la Presidència del Con-
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 447
grés dels Diputats de 16 de març de 1993. No es valoren en el document del Go-
vern les repercussions polítiques que podria tenir una proposta molt consensuada a
Catalunya que, en el supòsit de la reforma de l’Estatut, va molt més enllà de la mera
iniciativa que veiem que plantejava respecte de la modificació de la Constitució.
Certament, es pot no disposar igualment de la majoria qualificada necessària per
aprovar la llei orgànica imprescindible per tirar endavant la reforma estatutària,
però l’acord àmpliament majoritari del Parlament de Catalunya té un major pes po-
lític respecte de la revisió de l’Estatut que respecte de la modificació de la Constitu-
ció i un acord ampli no hauria de passar desapercebut al Govern central.
El document del Govern, a partir de constatar les dificultats eminentment polí-
tiques assenyalades, opta per mantenir el marc constitucional vigent i desenvolupar
el potencial que conté (DG, p. 17). D’aquí la distinció entre el pla de la constitu-
cionalitat (on s’inclou l’Estatut d’autonomia) i el pla de la legalitat. Se sosté, com a
premissa, que la Constitució i l’Estatut admeten una pluralitat d’interpretacions i
de desplegaments. Especialment es ressalta «la interpretació de les clàusules compe-
tencials» (DG, p. 18).
Ara bé, més enllà de la dificultat política de la reforma pels acords que requereix
perquè vagi endavant, cal posar en relleu que, en bona tècnica juridicoconstitucio-
nal, només s’ha de recórrer a la reforma quan la via de la interpretació no és possible
per aconseguir les finalitats preteses. Tanmateix, la interpretació de la Constitució
la duen a terme els seus aplicadors: els legisladors competents i el Tribunal Consti-
tucional, especialment. De manera que la interpretació «alternativa» que es defensa
en el document del Govern roman fonamentalment a les mans d’aquells que han
maldat per un desenvolupament migrat de l’autonomia. Aquest tipus d’arguments
han motivat el canvi estratègic per part de la federació de CiU en plantejar ara la re-
forma estatutària global.
En determinats moments del document del Govern s’al·ludeix al «pacte polí-
tic», com a substrat de la nova interpretació propugnada, que després concretaran
els legisladors corresponents. No s’especifica a qui pertoca arribar a aquest pacte, però
entenem que deu voler fer referència a l’acord de les principals forces polítiques es-
tatals entre si i d’aquestes amb les catalanes; i estrictament en el pla institucional,
entre el Govern central i el català. Arribats a aquest punt cal recordar la rellevància
que han tingut els pactes autonòmics de 1981 i 1992 entre el Govern de l’Estat, el
partit de la majoria estatal, i el primer partit de l’oposició, per al desenvolupament
de l’Estat autonòmic. En les dues ocasions esmentades no es va comptar amb cap
altra força política ni tampoc amb la participació institucional del Govern de la Ge-
neralitat o d’altres governs autonòmics.8
Com a conseqüència de l’opció no revisionista de la Constitució i l’Estatut
adoptada en el document del Govern, totes les propostes concretes que s’annexen
es basen a interpretar els preceptes constitucionals i estatutaris en una determinada
direcció, o, com també s’ha anomenat sense gaire precisió, mitjançant «una relec-
tura» de la Constitució (DG, p. 25) o bé, a través del desplegament legislatiu
d’aquests preceptes (DG, p. 35). La viabilitat del pacte polític dependrà, com és obvi,
AUTONOMIES · 29
448
8. L. Vandelli i M. Herrero de Miñón s’han referit al pacte de 1981 com a creador d’una conven-
ció constitucional (el primer autor) o d’una mutació constitucional (el segon).
de la voluntat política de totes les parts d’arribar a un acord que, encara que no en
satisfaci cap de manera plena, permeti un punt de trobada en el qual totes se sentin
còmodes. I tot això no en termes absoluts sinó altrament en termes relatius o de mi-
llora respecte a la situació precedent. En aquest sentit, les conjuntures polítiques de
cada moment poden facilitar o no l’assoliment d’aquest acord.
El document del Govern se centra a distingir i destriar els límits constitucionals (i
estatutaris), que com a opció governamental del document que estudiem no es volen
modificar, dels límits derivats dels anteriors a través d’una interpretació que restrin-
geix llei a llei l’autonomia, com en la LOTC, en les lleis de bases, en la LOPJ i en d’al-
tres; cosa que també propugnen els partits d’esquerres (DE, p. 12, 13 i 18). Si això no
és possible, políticament es posarà «en evidència la incapacitat d’evolució» del marc
constitucional i estatutari, cosa que ens abocarà a reclamar-ne la reforma com sembla
deduir-se, en última instància, del document governamental (DG, p. 18).
En el document de l’executiu es proposa reinterpretar les clàusules competen-
cials (DG, p. 25 i seg.), però en realitat (DG, p. 26-28 i 38-40), com fa el document
de les esquerres sovint s’opta per assenyalar les lleis específiques que limiten les
competències autonòmiques. Així doncs la reinterpretació es concreta amb modifi-
car o eliminar els límits establerts per la legislació central i es proposen altres mane-
res de millorar l’autogovern, bàsicament a través de la participació de les entitats
subcentrals en les decisions de conjunt o supranacionals (DG, p. 29, 30 i 40) o d’as-
solir una major responsabilitat autonòmica (DG, p. 29), que en definitiva és limitar
el paper de les institucions centrals, cosa que també es reivindica més directament
quan es demana la limitació de l’Estat en determinats àmbits (DG, p. 30-32) o que
aquest cedeixi potestats (DG, p. 35 i 37). Trencar el poder unilateral de decisió dels
poders centrals constitueix l’eliminació d’un límit que evita la capacitat de decisió i,
per tant, l’autogovern de les institucions catalanes. Sobre això, els partits d’esquer-
res hi insisteixen al llarg de tot el document (DE, p. 17 i 20). Aquestes propostes es
tractaran separadament més endavant. Abans però cal reflexionar encara, a partir
de les idees que llancen els documents del Govern i dels partits d’esquerres, sobre
l’existència de mecanismes jurídics per «reorientar» l’actual voluntat política, sense
tocar el bloc de la constitucionalitat.
a) Entre aquests es planteja la referència als drets històrics, això és, la possibilitat
d’aplicar a Catalunya la disposició addicional primera de la CE (els drets històrics dels
territoris forals). Sorprèn la coincidència entre el document del Govern i el document
de les esquerres, que tenen en compte la previsió en els termes que «cal explorar»
(DG, p. 16 i DE, p. 12). Com és sabut, darrerament alguns autors han parlat de drets
històrics «tàcits» per tal d’estendre’ls a altres comunitats autònomes diferents de Nava-
rra i País Basc, com ara a Catalunya (L. M. Herrero de Miñón o J. Ferret Jacas), tot i
que caldria superar el fet que la voluntat del constituent i una interpretació literal de la
mateixa disposició delimiten d’entrada els territoris on es pot aplicar la clàusula foral.
Contra l’aplicació a Catalunya de l’addicional primera s’al·lega que, a Catalu-
nya, no hi ha territoris forals. A més els furs no són elements de la tradició històrica
catalana. Tampoc a cap força política catalana no se li va ocórrer, en els debats cons-
tituents, demanar l’aplicació a Catalunya d’aquesta clàusula. D’altra banda, no es
pot oblidar que a Catalunya els drets històrics es veuen truncats el 1714 a diferència
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 449
de la relativa continuïtat amb la qual s’invoquen en els territoris històrics bascos i a
Navarra, durant els tres darrers segles, tot i les vicissituds viscudes al llarg del s. XIX i,
per a Biscaia i Guipúscoa, durant el franquisme.
Ara bé, quan es planteja l’aplicació a Catalunya dels drets històrics es fa com a
«possibilitat de donar ple reconeixement als fets diferencials, dins del propi marc cons-
titucional i a partir d’una flexibilització d’aquest que permetria una altra dimensió de
l’autogovern, no solament en l’àmbit competencial pròpiament dit, sinó també en
l’institucional» (DG, p. 16) i, d’una manera vaga, s’hi torna a referir en parlar de l’asi-
metria lligant-ho amb la disposició transitòria segona o en referir-se a l’Estatut com
«norma o “carta” singular» (DG, p. 19). Per tant, és palès l’objectiu, volgut pels dos do-
cuments esmentats, de donar ple reconeixement als fets diferencials o a les asimetries
constitucionals a través, entre d’altres instruments normatius, dels drets històrics.
b) Respecte a la qüestió de la asimetria en l’organització territorial de l’Estat, el
document del Govern fa una llista amb els elements en què es basa l’heterogeneïtat
(DG, p. 18-20) i en reconeix una aplicació migrada. Creiem que a la Constitució i
als estatuts es poden distingir diversos tipus d’asimetries, no del tot equiparables
entre si, a més de la disposició addicional primera que s’acaba de mencionar:
En primer lloc, la que es deriva de l’aplicació conjunta de la disposició transitò-
ria segona i dels articles 151 i 152 CE, els quals s’apliquen només a Catalunya, País
Basc i Galícia, les comunitats autònomes que van accedir a l’autonomia de manera
ràpida i seguint un procediment molt simple, perquè es considerava que no calia
provar la voluntat d’autogovern, ja manifestada durant la II República espanyola.
Ara bé, defensar l’asimetria referida amb vocació de permanència i com a estructu-
ral al sistema suposa donar-li un abast que va més enllà de l’aspecte transitori, esta-
blert constitucionalment, que comporta la via d’accés a l’autonomia i l’assumpció
de totes les competències que no siguin atribuïdes a l’Estat per l’art. 149.1 CE des
del primer moment. Tanmateix, aquesta opció seria també extensible a Andalusia,
en aplicació de l’art. 151.1 CE.
En segon lloc, les asimetries lligades a fets diferencials concrets mencionats
constitucionalment o estatutàriament de manera especial, i que apareixen lligats a
elements identitaris d’una comunitat. És el cas, bàsicament, dels drets lingüístics
(art. 3 CE), que el document del Govern, amb raó, posa en relació amb la dimensió
cultural (DG, p. 19) i dels drets civils forals o especials (art. 149.1.8 CE), curiosa-
ment només mencionats de passada en el document governamental, quan es fa la
llista de les diferències entre comunitats autònomes (DG, p. 19). En aquest cas no
hi ha el reconeixement amb caràcter general d’una comunitat especial, sinó d’espe-
cialitats d’algunes comunitats autònomes, cosa que pot repercutir en el reconeixe-
ment de competències específiques.
En darrer terme, el bloc de la constitucionalitat ha inclòs tractaments jurídics
diferenciats en algunes comunitats autònomes: és el cas de la competència en matè-
ria de policia, prevista a l’EAC (per cert només mencionada de puntetes pel docu-
ment del Govern en fer la llista d’asimetries, p. 19), però en aquest cas la singulari-
tat és més reduïda, perquè no treu que per una reforma estatutària altres comunitats
autònomes puguin detenir la mateixa competència, atès que no està lligada a una si-
tuació o fet diferencial específics.
AUTONOMIES · 29
450
Així doncs, no hi ha cap dubte de l’existència de fets diferencials, jurídicament
reconeguts, d’aplicació a Catalunya, alguns de genèrics i altres d’específics. La qües-
tió rau a veure si el reconeixement i la protecció constitucional dels fets diferencials
citats permet parlar d’un Estat plurinacional, de pluralisme territorial o de consti-
tucionalització del principi de diversitat, com es fa en el document del Govern
(DG, p. 23) o en el de les esquerres (DE, p. 6 i 24). I això entenem que no planteja
cap problema de caràcter jurídic, més aviat és obvi en aquest mateix pla.
La qüestió tractada ens porta a reflexionar sobre l’afirmació inicial del docu-
ment del Govern, segons la qual l’Estat autonòmic és el resultat de la necessitat de
donar resposta a les demandes nacionals de comunitats històriques com Catalunya
(DG, p. 12). Aquesta voluntat d’autogovern seria el rerefons de la creació de l’Estat
autonòmic i d’aquí es derivaria el tractament particularitzat per a algunes comuni-
tats autònomes, concretament per a les nacionalitats. Essent certa l’afirmació, no es
pot oblidar tampoc que aquest fet no va ser l’únic present des del primer moment
en la creació de l’Estat autonòmic sinó que va confluir amb altres de naturalesa
molt diferent, que el portaren a la seva generalització. Com ha subratllat L. López
Guerra, l’autonomia responia a dues lògiques diferents. En uns casos es tractava del
reconeixement d’identitats nacionals i en uns altres d’establir unes institucions de
govern properes als ciutadans i més eficaces.
Així doncs, d’acord amb l’experiència de la seva posada en funcionament i des
d’una òptica actual, l’Estat autonòmic ha satisfet millor la finalitat de descentralit-
zació que no pas la de reconeixement d’identitats singularitzades, com ha posat de
manifest F. Requejo Coll i reconeixen els documents del Govern i de les esquerres.
III. L’objecte i contingut de les propostes
1. Els principis inspiradors dels documents
Com ja s’ha avançat, tant el document del Govern com el dels partits d’esquer-
res es basen en uns principis bàsics en part coincidents, en part divergents. El do-
cument governamental resumeix la nova dimensió de l’autogovern en el reconeixe-
ment de dos aspectes que actualment s’ignoren o menystenen. Primer, en el
reconeixement i l’assumpció a escala central de les conseqüències que deriven del
caràcter plurinacional de l’Estat, que també assumeix el document de les esquerres
(DE, p. 6 i 24). Segon, l’autogovern adquireix una nova dimensió en el reconeixe-
ment de majors esferes de decisió en àmbits que vertebren el fet diferencial, tant en
el pla intern de l’Estat com en l’extern (DG, p. 23, i també en el DE, p. 24) la qual
cosa suposa incrementar el poder polític de la Generalitat (DG, p. 11).
D’altra banda, s’invoca, en tots els documents, el principi de col·laboració entre
poders públics amb matisos molt diferents. En el cas dels partits d’esquerres, en un
context de la proposta de transformació federal de l’Estat i de l’impuls de les tècni-
ques que el potenciïn (DE, p. 17 i 18). En aquest context, el PPC, en canvi, reclama
el «principi de lleialtat constitucional», amb la finalitat d’aturar les accions reivindi-
catives d’un major autogovern (DPP, punt 2), mentre el document del Govern
contràriament ho fa en el marc de la participació en les institucions comunes fruit
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 451
de l’actuació del caràcter plurinacional de l’Estat (DG, p. 21). Per això, es diu que
convé afavorir les lleialtats compartides i no excloents, tant en l’àmbit estatal com el
supraestatal (DG, p. 21).
En el document dels partits d’esquerres a més es mencionen els principis de
subsidiarietat o proximitat al ciutadans; d’autonomia territorial i local i la solidari-
tat (DE, p. 6).
Finalment, tant en el document del Govern com en el de les esquerres, sense
nomenar-lo i de forma molt ambigua, hi ha una invocació a l’autodeterminació, en
indicar que «l’existència mateixa d’una voluntat ciutadana expressada mitjançant
uns instruments propis de representació i participació política en el seu propi in-
terès social, s’hauria de considerar com una cosa normal en el joc democràtic i insti-
tucional, perquè és el reflex —i la veritable constatació fàctica— de la diversitat so-
cial i nacional existent a Espanya» (DG, p. 22) i en el cas del document de les
esquerres es diu que les propostes que s’efectuen i el procés en què s’ha de materia-
litzar «no té més límits que la voluntat —expressada per les vies constitucionals i es-
tatutàries— de la societat catalana...» (DE, p. 30). En aquest context, s’indica que
cal procurar l’equilibri entre el reconeixement de drets individuals i de drets col·lec-
tius (DG, p. 21-22), als quals es fa una menció expressa.
Com es pot veure, es tracta de combinar diversos aspectes que no tenen per què
anar junts: l’augment del poder polític de l’ens subcentral en relació amb l’Estat
central (pot ser per a Catalunya o per a totes les comunitats autònomes); el reconei-
xement de la singularitat nacional de Catalunya i en general del caràcter plurinacio-
nal de l’Estat; l’autonomia entesa alhora com a garantia d’esferes d’autogovern,
molt especialment en àmbits lligats al fet diferencial, i com a participació en àmbits
decisionals externs (Estat, Unió Europea i organismes internacionals); l’enforti-
ment de la bilateralitat en la relació amb l’Estat en detriment del multilateralisme
entre totes les comunitats autònomes i l’Estat.
En els apartats següents es concretaran aquests principis que pretenen redefinir
l’autogovern en les diferents propostes polítiques, que necessiten d’un estudi parti-
cular i més aprofundit.
2. Les qüestions simbòliques i el règim lingüístic
a) Un punt important tant en el document del Govern com en el de les es-
querres és que l’Estat està format no només per l’Estat central sinó també per les
comunitats autònomes i per tant, aquestes també el representen. Aquesta afir-
mació es veu reblada per alguna sentència del Tribunal Constitucional en la
qual s’afirma que les comunitats autònomes també són Estat. D’aquesta mane-
ra, Catalunya és un «tros» o una «peça» d’Estat.
9
Amb aquests termes es vol
al·ludir a la idea que Catalunya té elements característics d’un estat com ara un
territori delimitat, un poble definit que hi habita i unes institucions d’autogo-
vern que, sense ser les úniques existents, governen el territori. En el document
de l’esquerra es diu, en una línia semblant, que la Generalitat també és Estat
(DE, p. 16 i 20).
AUTONOMIES · 29
452
9. Suposem que es refereix a la categoria de G. Jellinek que es va traduir per «fragment d’estat».
Com a conseqüència del plantejament de considerar la Generalitat com a part
de l’Estat, no s’estima correcta la identificació de l’Estat amb l’Estat central, ja que
es confonen les institucions centrals amb el conjunt. D’aquesta manera, es pot afir-
mar que les institucions centrals defensen els interessos generals de l’Estat com tam-
bé ho fan les autonòmiques. O inversament, que unes i altres són institucions par-
cials, que no es poden arrogar la representació global.
El document del Govern subratlla dues propostes en aquest camp. Una de
caràcter protocol·lari i l’altra relativa a la contrasignatura. Respecte de la primera, si
el president de la Generalitat és el representant ordinari de l’Estat a Catalunya (art.
152.1 CE), li toca a ell i no al president del Govern central (president d’un poder de
l’Estat i no cap de l’Estat) la primacia en els actes de representació (DG, p. 49). Res-
pecte de la segona, pel que fa a la contrasignatura, quan es tracti del nomenament
del president de la Generalitat, qui ratifiqui l’acte del Rei hauria de ser el president
del Parlament i no el president del Govern central. Es tracta d’una interpretació no
literal de l’art. 64 CE, regulada al País Basc —encara que no aplicada— i ja defensa-
da anteriorment per J. L. Pérez Francesch, d’acord amb la qual les disposicions
constitucionals farien referència als actes dels poders centrals i no als autonòmics.
b) La llengua apareix en diversos moments del document del Govern. De forma
especial, com a element identificador dels drets col·lectius de Catalunya i del plura-
lisme cultural i nacional (DG, p. 22-23); com a justificant de la participació de les
institucions catalanes en organitzacions internacionals com la UNESCO (DG, p.
40), i com a expressió de la singularitat de Catalunya que ha de portar a l’aplicació
de les lleis de l’art. 150.2 CE (DG, p. 36). Però, en canvi, no se li dedica un epígraf
especial, ni es proposen solucions als problemes relatius a la seva regulació jurídica
per part de les institucions centrals.
En el document dels partits d’esquerra s’afegeixen propostes en aquest àmbit,
especialment amb la idea de reconèixer el caràcter plurinacional de l’Estat. Cal des-
tacar entre elles, la d’impulsar l’ensenyament optatiu de les llengües cooficials en les
comunitats autònomes que no les tinguin, la utilització de les dites llengües en se-
gells, documents oficials o l’ús en les institucions centrals, o tenir en compte la llen-
gua en concessions de mitjans de comunicació (DE, p. 24).
Es tracta de mesures que afecten el conjunt de l’Estat i que suposen introduir el
principi d’extraterritorialitat de la llengua pròpia, més enllà dels límits territorials
de Catalunya. La implantació d’aquest tipus de mesures no depèn de les institu-
cions de govern catalanes, sinó fonamentalment del Govern central o de les altres
comunitats autònomes, per la qual cosa és imprescindible un pacte polític ampli.
3. L’establiment d’una carta de drets i llibertats
Es tracta d’una proposta dels partits d’esquerra (DE, p. 26), i es demana la in-
corporació a l’Estatut d’un catàleg de drets que ampliï els drets reconeguts constitu-
cionalment, a partir de la Carta europea de drets fonamentals, o bé que doti de no-
ves facultats i garanties els existents, que transformi en drets subjectius els principis
rectors de la política social i econòmica del capítol III del títol I de la CE, que elevi a
l’Estatut drets que ara es troben regulats a les lleis sectorials catalanes. Bàsicament es
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 453
parla de drets de participació, drets de tercera generació o socials i econòmics, i
drets culturals i lingüístics.
Els objectius d’una declaració de drets a Catalunya serien: a) Desenvolupar la
Constitució en aquelles matèries de competència de la Generalitat en relació amb
els principis rectors del capítol III o disperses en altres preceptes constitucionals que
remeten a la llei i que estan previstes a l’Estatut, com matèria de competència au-
tonòmica (per exemple, consumidors o medi ambient); b) Sistematitzar els drets ja
existents a l’Estatut (drets lingüístics i polítics) tot i que en llur redacció prevalgui el
vessant objectiu en comptes del subjectiu; c) Preveure nous drets no regulats consti-
tucionalment en relació amb competències de la Generalitat, i d) Identificar els
drets amb la comunitat autònoma i els seus ciutadans.
Això té, d’una banda, un relleu clarament simbòlic, ja que relaciona una comu-
nitat política amb els seus propis drets. I de l’altra, dóna seguretat jurídica, ja que
gràcies a la sistematització efectuada resten més precisos els drets reconeguts pel ciu-
tadà que els pot gaudir i per al jutge que els ha de garantir. Al mateix temps es po-
den preveure altres tècniques addicionals de garantia, a més a més del Síndic de
Greuges.
Cal tenir present, però, que els límits constitucionals que s’han de tenir en
compte per a l’elaboració d’una carta de drets són l’art. 149.1.1 i l’art. 139 CE. S’ha
d’observar igualment que els drets previstos en la declaració no són drets fonamen-
tals o constitucionals, sinó de derivació estatutària o legal.
La redacció de la carta de drets n’implica la incorporació a l’Estatut, com pro-
posa el document de l’esquerra (DE, p. 26). El problema que es planteja és si és
possible una declaració de drets en l’Estatut, que és la norma «institucional» bàsica
de la comunitat autònoma (art. 147.1 CE). En l’Estatut actualment hi ha disposi-
cions que ultrapassen les estrictament institucionals, com ara alguns preceptes que
reconeixen incidentalment drets. A més, sempre hi ha l’opció, no plantejada en cap
document, d’aprovar una carta a través d’una llei reforçada.
4. Les relacions entre les institucions d’autogovern
Aquest aspecte també s’ha tractat exclusivament en el document dels partits
d’esquerres (DE, p. 13). Concretament es demana afavorir la participació ciutada-
na, el reequilibri entre el Parlament i el Govern, impulsant les tasques de control so-
bre el segon, i la responsabilitat pública d’organismes fiscalitzadors i consultius. Per
fer front a aquest tipus de mesures, es defensa: la reforma de l’Estatut (amb la incor-
poració de mesures ara previstes legislativament com ara les lleis institucionals com
a categoria normativa específica, la creació de la figura del conseller primer o en
cap, la fixació de mecanismes de responsabilitat individual dels consellers), la refor-
ma de la Llei 3/1982, del Parlament, president i Consell Executiu, de les lleis regu-
ladores d’institucions de rellevància estatutària (Consell Consultiu, Sindicatura de
Comptes), de la Llei d’iniciativa popular i del Reglament del Parlament.
Creiem positiu que una proposta d’aprofundiment de l’autogovern contingui
aspectes relacionats amb la forma de govern de la Generalitat, a fi d’evitar una pers-
pectiva de millora concentrada —i reduïda— en un aspecte important, però en cap
cas l’únic: les relacions amb l’Estat central o les institucions supraestatals.
AUTONOMIES · 29
454
Des d’un punt de vista substantiu, creiem que cal valorar la incorporació nor-
mativa de noves figures i institucions jurídiques tendents a reforçar els mecanismes
de participació ciutadana i de transparència dels poders públics en la seva actuació.
Es tracta de l’actuació de principis que tendeixen a afavorir una relació més propera
entre ciutadans i institucions, amb la qual cosa millora la implicació ciutadana amb
la cosa pública (augment de la qualitat de la democràcia). En aquests casos seria su-
ficient una reforma legislativa en l’àmbit del Parlament de Catalunya. D’altra ban-
da, caldria afavorir la posició del Parlament en la vida política catalana, especial-
ment a través de la instauració de mecanismes de control més adients. En aquest
sentit, no creiem que la responsabilitat individual dels consellers (DE, p. 14) aporti
gran cosa i més aviat desvirtua la relació entre Parlament i Govern que té lloc a tra-
vés del president, qui és investit i responsable darrer de l’actuació del Govern. Igual-
ment es poden introduir nous mecanismes d’informació, consulta i control mit-
jançant la reforma del Reglament del Parlament.
5. La participació de Catalunya en les institucions del conjunt de l’Estat
a) El Senat mereix una menció tangencial en el document del Govern (DG,
p. 48), quan diu, entre guionets i en el context de la representació de Catalunya en el
Tribunal Constitucional i en el Consell General del Poder Judicial (LGPP), que «la
reestructuració autonòmica del Senat [...]» «difícilment es pot fer sense alguna re-
forma de la Constitució», cosa que és certa. El tractament escàs d’aquesta qüestió en
el document del Govern queda justificat per l’orientació de fons de no voler plante-
jar reformes del marc constitucional. En canvi, en la proposta dels partits d’esquer-
res, la reforma constitucional del Senat ocupa un lloc molt destacat (DE, p. 17) i
reiterat. De fet, la proposta de modificar la Constitució se circumscriu pràctica-
ment a aquesta qüestió. En efecte, l’esmentada reforma gairebé es converteix en la
pedra de toc de tota la reforma de l’Estat, en clau federal (DE, p. 18) i com a peça
clau de la millora de l’autogovern de Catalunya (DE, p. 17, 18, 20).
En qualsevol cas, la reforma del Senat en clau federal —d’un de tants federalismes
existents— no es pot fer per la porta petita, fora del context en què s’ubica, que és la
reforma constitucional de l’Estat autonòmic com a Estat federal i defugint el debat de
fons, que no és cap altre que el de la conveniència o no de la transformació de l’Estat
en un estat federal, i amb quin tipus d’estat federal. El pacte polític aquí és inevitable,
i ara per ara aquest model d’Estat no suscita entre nosaltres un acord generalitzat.
b) Pel que fa al Tribunal Constitucional, el document del Govern defensa la re-
forma de la LOTC, tot i que es fa de passada i de forma asistemàtica, tot just en par-
lar de la legislació orgànica i de les altres lleis delimitadores de competències (DG,
p. 28). La modificació que es proposa fa referència als òrgans legitimats per interpo-
sar un recurs d’inconstitucionalitat. A la pràctica, el Tribunal ha equiparat la legiti-
mació autonòmica amb la central en aquesta qüestió. Un altre contingut de la re-
forma que s’assenyala és la supressió de la suspensió automàtica de les lleis
autonòmiques en el recurs d’inconstitucionalitat per part del Govern central.
Creiem que una reforma de la LOTC hauria d’afrontar diverses qüestions ten-
dents a equiparar la posició de l’Estat central i de les comunitats autònomes davant
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 455
del Tribunal Constitucional. A més de les citades, caldria afegir una modificació
que incorporés la possibilitat que les minories del Parlament de Catalunya i el presi-
dent de la Generalitat poguessin impugnar les lleis aprovades pel Parlament, com
ocorre respecte dels òrgans i fraccions d’òrgans en l’àmbit de l’Estat central (art. 27
LOTC). Igualment, pel que fa al conflicte positiu de competències, caldria equipa-
rar els instruments processals de què disposen el Govern de l’Estat amb les comuni-
tats autònomes en relació amb el requeriment, facultatiu per al Govern central, i
obligatori per als autonòmics (art. 62 i 63 LOTC). L’obligació del requeriment per
totes dues bandes suposa una oportunitat de negociació prèvia a la interposició del
conflicte.
Un tema diferent fa referència a la participació de les comunitats autònomes en
el nomenament dels magistrats del Tribunal Constitucional. Es tracta d’una qüestió
que requeriria la reforma constitucional, com admet el document del Govern, tret que
aquesta s’articulés a través del Senat (DG, p. 48), mitjançant la reforma del seu re-
glament. A aquesta darrera línia s’apunten també els partits d’esquerres, sense en-
trar-hi (DE, p. 17), en el context de la participació de la Generalitat en els tràmits
previs a la designació de membres d’alts organismes públics estatals.
c) Respecte del poder judicial, el document del Govern repeteix la mateixa idea
d’abans quan es refereix a la participació de les comunitats autònomes en el nome-
nament de vocals del CGPJ (DG, p. 48). La designació de vocals autonòmics es po-
dria articular a través del Senat, mitjançant la reforma del seu reglament (també el
DE, p. 17).
Els partits d’esquerres proposen que el Tribunal Superior de Justícia es conver-
teixi en Tribunal de Cassació de Catalunya, per a la qual cosa caldria la reforma de
la LOPJ, així com l’activació de les clàusules subrogatòries de l’Estatut (DE, p. 17-
18), cosa que es recull parcialment en la proposta del Govern (DG, p. 58).
Totes aquestes propostes s’emmarquen en el context de la territorialització del
poder judicial, que és una conseqüència, en l’àmbit jurisdiccional, del caràcter
compost de l’Estat, com succeeix en bona part dels estats federals.
d) En darrer terme, el document del Govern fa referència a l’activació de l’art.
53 EAC, quan disposa la participació de la Generalitat en organismes econòmics i
empreses públiques estatals en relació amb Catalunya (DG, p. 43; en un sentit sem-
blant, DE, p. 17). Aquesta proposta es posa en el context de les mesures liberalitza-
dores i privatitzadores que han apartat del sector públic la gestió d’empreses i orga-
nismes econòmics, tot i que han estat creades per l’Estat central agències de
regulació i control (administracions independents) sense participació de les comu-
nitats autònomes. La mateixa participació es reclama respecte del Consell Econò-
mic i Social previst a l’art. 131 CE (DG, p. 30).
6. La participació de Catalunya en els organismes internacionals i en la Unió Europea
a) El document del Govern i el de les esquerres parteixen del reconeixement de
la conveniència d’una presència formal de tipus internacional de la Generalitat.
Això es concreta en la creació de representacions pròpies en organitzacions interna-
AUTONOMIES · 29
456
cionals relacionades amb la llengua i la cultura, sobre les que Catalunya té un in-
terès directe a participar (DG, p. 40, DE, p. 21).
b) En l’àmbit de la Unió Europea es repeteix la coneguda distinció entre la fase
descendent (o d’aplicació del dret comunitari) i l’ascendent (o de participació en la
presa de decisions comunitàries). Especialment insistents es mostren el document
del Govern i el de les esquerres en aquest segon camp, concretament a reforçar la
Comissió d’Assumptes Relacionats amb la Unió Europea (òrgan multilateral) i do-
nar a la Comissió bilateral de Cooperació competències en aquest camp, i es propo-
sa, igualment, incorporar a la delegació espanyola del Consell de Ministres, CORE-
PER i comitologia la voluntat del Govern de Catalunya, fins i tot a través d’algun
representant (DG, p. 41-42; DE, p. 20 i 21). Per als partits d’esquerres el Senat re-
format ha de tenir una especial incidència en aquest camp, ja que és més coherent
amb el principi comunitari d’autonomia institucional i amb el principi d’estructura
composta de l’estat membre. En canvi, el document del PPC enfoca tota la partici-
pació de les comunitats autònomes a través dels mecanismes estatals existents, sense
concretar-ho més (DPP, punt 8).
En l’àmbit europeu, cal tanmateix no oblidar-se de la fase descendent, on la le-
gislació de l’Estat és present i no sempre té un títol competencial habilitant i especí-
fic per fer-ho. Aquesta qüestió només és explícitada en el document de les esquerres
(DE, p. 21).
7. L’administració única, els ens locals i la hisenda
a) El document del Govern defensa la simplificació d’estructures administratives.
D’aquesta manera, l’Administració de la Generalitat seria l’administració ordinària
en el territori de Catalunya. Per fer això caldria utilitzar una llei de l’art. 150.2 CE
(DG, p. 37), de tal manera que les funcions administratives de competències com-
partides o exclusives de l’Estat puguin ser cedides a les comunitats autònomes o a
alguna d’elles. Així ho reclamen també les esquerres, amb la reforma de la LOFAGE
(DE, p. 18). No obstant això, a través d’aquesta Llei també es pot redimensionar la
presència de l’Administració general perifèrica de l’Estat o cercar mecanismes de
cooperació entre administracions públiques, mitjançant l’exercici conjunt i partici-
pat per part d’aquestes. Es tracta de l’anomenada «Administració única», que afecta
el camp de la descentralització de la gestió administrativa. Aquesta és la característi-
ca i alhora la limitació principal d’aquest model, i no afecta l’autonomia política o
normativa de la comunitat autònoma, que li permeti realitzar polítiques pròpies,
sinó executar les determinades per l’Estat central. Ara bé, això no treu que amb
aquesta organització administrativa el ciutadà percebria més la presència de l’admi-
nistració pròpia. L’aplicació del principi de subsidiarietat portaria, igualment, a de-
legar la gestió d’algunes competències autonòmiques administratives al pla local,
utilitzant l’administració municipal o comarcal, si escau.
b) El document del Govern fa escasses referències a l’organització territorial i
als ens locals. Únicament es constata la lectura restrictiva, efectuada fins ara, de les
competències de la Generalitat en organització territorial i Administració local, que
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 457
impediria establir un model propi de relació amb els ens locals (DG, p. 45), com es
desprendria de la regulació extensiva de les bases del règim local i la interpretació
donada a aquesta pel Tribunal Constitucional. Nogensmenys, els documents dels
partits de l’oposició, en canvi, posen èmfasi en l’exercici de l’autonomia en aquest
àmbit, i ressalten la redistribució necessària de competències administratives a favor
dels ens locals (DPP, p. 9 i DE, p. 15).
c) El document del PPC valora positivament el nou model de finançament
aprovat a iniciativa del Govern central perquè suposa major autogovern i major cor-
responsabilització, però no formula cap proposta concreta (DPP, p. 4). El Govern,
sense entrar pràcticament en aquesta qüestió, en el seu document es limita a recla-
mar l’Administració única tributària a Catalunya per a la gestió de la hisenda. Es
tractaria d’aprofitar la remissió constitucional a la LOFCA per tal d’aconseguir un
règim fiscal semblant al foral (DG, p. 38) i, per altra banda, aplicar els principis
«d’administració única» pel que fa a hisenda. Pel que fa al règim fiscal, la modifica-
ció segurament no es podria limitar a la LOFCA, sinó que també implicaria revisar
l’Estatut d’autonomia de Catalunya, cosa que no es preveu en cap document.
8. Les relacions de col·laboració entre el Govern de Catalunya i el Govern de l’Estat,
i entre els governs de les comunitats autònomes
El document governamental tracta les relacions entre ambdós governs bàsica-
ment des de la perspectiva de la bilateralitat. És a dir, s’ha d’enfortir la Comissió bi-
lateral de cooperació com a instància fonamental d’informació i col·laboració entre
els dos governs (DG, p. 46). El document de les esquerres només ho menciona sen-
se entrar a concretar-ho (DE, p. 17) i el del PPC es limita a assenyalar que cal po-
tenciar les relacions de col·laboració a través de les tècniques conegudes (convenis,
conferències sectorials i comissions bilaterals de cooperació, sic, DPP, punt 7).
Es tractaria, d’acord amb el document del Govern, de convertir la comissió bi-
lateral en l’òrgan de negociació de les lleis bàsiques i de discussió dels conflictes.
Aquest plantejament és, al nostre parer, correcte per a totes aquelles qüestions que
incideixin específicament sobre Catalunya, però cal fer dues observacions.
La primera, de caràcter polític, el fet que la negociació entre ambdós governs
passi per aquesta Comissió dependrà de la voluntat política de les parts, que hauran
de decidir si el fòrum de relació s’institucionalitza a través d’aquesta Comissió, do-
nar-li per tant una major estabilitat almenys formal, o bé si es prefereix utilitzar ca-
nals informals que depenen de la conjuntura política de cada legislatura.
La segona, optar per un esquema bilateral de relació Estat-Catalunya, suposa
consagrar l’heterogeneïtat en la relació, entesa com a tractament específic i particu-
laritzat, molt lligat a la tradició del catalanisme polític, però això no treu la necessi-
tat i la conveniència de discutir qüestions que afecten la relació general entre l’Estat
i totes les comunitats autònomes de manera multilateral, i en fòrums amb represen-
tació de totes les comunitats autònomes, com és el cas de les conferències sectorials,
tema del qual defuig el document del Govern.
D’altra banda, el document del bloc d’esquerres insisteix més en un aspecte no
present en el document del Govern, la col·laboració horitzontal entre comunitats
AUTONOMIES · 29
458
autònomes (DE, p. 17). Creiem que es tracta d’una via de col·laboració a tenir en
compte, atès que suposa reforçar la posició política de les comunitats autònomes
davant l’Estat i que pot revertir en un augment del pes polític de l’autogovern
d’aquestes comunitats. Hi ha un aspecte d’aquesta relació que és tractada indirecta-
ment en el document del Govern: el criteri de l’interès supracomunitari, que porta
a convertir en competència de l’Estat central aspectes com carreteres o rius que
afecten més d’una comunitat autònoma (DG, p 29). Aprofundir en les relacions
horitzontals entre comunitats autònomes (concretades en consorcis, convenis, etc.)
suposa oferir una alternativa a l’hora d’exercir aquestes competències de forma
mancomunada i no únicament per l’Estat central, cosa que implica també un canvi
d’interpretació en la jurisprudència del Tribunal Constitucional, que normalment
entén que l’interès general és defensat per les institucions centrals de l’Estat i que
converteix directament en centrals les qüestions supracomunitàries, quan podrien
ser intercomunitàries.
9. La relació de les institucions d’autogovern amb la societat
El document del Govern tampoc no fa gaires referències a aquest capítol, i
pràcticament es limita a demanar la gestió de les polítiques d’immigració (DG, p.
44), amb la qual cosa coincideix amb el document dels partits d’esquerra (DE, p.
12). Aquest document demana igualment l’aprovació d’una carta de serveis socials
(DE, p. 28) i la transparència dels mitjans de comunicació públics i l’afavoriment
de la participació ciutadana (DE, p. 13), cosa que, en ocasions, ha estat poc tinguda
en compte en la legislació sectorial catalana.
En canvi, el document del PPC incideix en la qüestió de les relacions amb la so-
cietat en introduir temes com l’avaluació d’objectius i de resultats de l’Administració
catalana, la reducció de les estructures administratives i la simplificació de la gestió ad-
ministrativa i el potencial des dels poders públics de la iniciativa privada (DPP, p. 11).
Creiem que és interessant abordar aquest tema, atès que ens porta al que ha de
ser una de les finalitats bàsiques de l’autogovern: la millora de les condicions de vida
dels ciutadans i el seu benestar.
IV. Les vies jurídiques per incrementar l’autonomia
Els documents comentats al·ludeixen a diferents procediments per portar a ter-
me les propostes. Cal distingir, no obstant això, diversos plans normatius on operen
els esmentats procediments. D’aquesta manera diferenciem el bloc de la constitu-
cionalitat de la legislació, i dins d’aquesta distingim la normació bàsica de la resta.
Ultra això s’inclou com a darrer apartat la manca d’actuació normativa central quan
aquesta és necessària per poder desenvolupar les competències autonòmiques.
1. El bloc de la constitucionalitat
Com s’ha indicat, els partits d’esquerres proposen la reforma molt acotada de
la Constitució i, més àmplia, de l’Estatut. En el document del Govern, es defensa la
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 459
utilització «molt activa» de les lleis de modificació extraestatutària de competències
(lleis de l’art. 150.1 i sobretot de l’art. 150.2 CE) i, en menor mesura, pel caràcter
material concret que abasten, de les lleis competencials a què es refereixen la Cons-
titució i l’Estatut d’autonomia de Catalunya (art. 149.1.29 CE: Llei orgànica de
cossos i forces de seguretat; art. 16.1 EAC: Estatut de radiotelevisió). Els partits
d’esquerres també mencionen la reforma d’aquestes normes.
Pel que fa a les lleis orgàniques de delegació i transferència de l’art. 150.2 CE, en
e
l document del Govern se’n proposa l’aplicació a competències que pertanyen a l’Estat,
d’acord amb l’art. 149.1 CE, i no només les competències residuals segons l’art. 149.3
CE, com ha teoritzat algun sector doctrinal (DG, p. 35). L’opció seguida comporta
que es puguin transferir a les comunitats autònomes les competències que «per la
seva naturalesa» puguin ser-ho. I s’interpreta aquesta clàusula com les matèries més
lligades a les finalitats clàssiques de l’Estat, tot i que cada cop resultin menys clares,
si més no en el pla supraestatal (per exemple, la competència monetària s’ha transfe-
rit en bona part a la Unió Europea). O si es vol, portat a l’extrem, no seria possible
per la via de l’art. 150.2 CE, buidar completament de competències l’Estat central
fins a fer-lo desaparèixer, ja que estaríem davant d’un autèntic frau de la Constitu-
ció, ja que la funció principal de l’art. 149 CE és preservar un àmbit material i com-
petencial a les institucions centrals.
La utilització «generosa» i el reconeixement de la «potencialitat» (DG, p. 35)
d’aquest instrument normatiu contrasta amb el seu caràcter excepcional, que pro-
pugna el document del PPC, segons el qual no s’ha de convertir en un mecanisme
per alterar el sistema de distribució competencial dels art. 148 i 149 CE (DPP, p. 6).
Creiem que la Constitució possibilita l’ús d’aquesta via des del moment que no fixa
ella mateixa les competències de les comunitats, sinó que remet a l’Estatut el seu
establiment (art. 147.2 di 148.2 CE) i crea la categoria normativa llei orgànica de
delegació i transferència amb la finalitat d’incidir en la distribució de competències.
Per tant, jurídicament parlant, ens trobem davant d’una via complementària d’as-
sumpció de competències, de manera que no té perquè ser excepcional. Política-
ment, l’excepcionalitat o no dependrà de l’ús que en vulgui fer el legislador orgànic
estatal, que és a qui en correspon l’activació, la qual cosa planteja un tema que ara
només deixem apuntat, com és l’unilateralisme d’aquesta llei.
Ara bé, entenem que les lleis de l’art. 150.2 CE tampoc no poden ser el meca-
nisme habitual d’assumpció de competències en detriment de l’Estatut, que és per
excel·lència la norma atributiva de competències (art. 147 CE). Com s’ha dit doc-
trinalment, perquè en deixar a les úniques mans de l’Estat la iniciativa d’apro-
vació de les esmentades lleis, la possibilitat d’establir mecanismes de control en
l’exercici de la competència i la possibilitat de la seva revocació suposa augmentar la
descentralització, però no pas l’autonomia política (J. A. Montilla Martos). Essent
certa aquesta opinió, ho és també que per augmentar les competències de les comu-
nitats autònomes amb competències de l’Estat, ex art. 149.1 CE, no hi ha cap altra
possibilitat (tret de les lleis de l’art. 150.1, a les quals seguidament farem referèn-
cia). Per tant, no és una via alternativa a la reforma estatutària (a diferència del que
passa amb les competències residuals de l’Estat de l’art. 149.3 CE), on sí que es pot,
en principi, optar per una de les dues vies, essent molt conscients de les diferències
que impliquen en la rigidesa i l’estabilitat de la competència assumida. Per aquesta
AUTONOMIES · 29
460
raó, quan es tracti de competències sobre sectors materials no previstos constitucio-
nalment i estatutària, i per tant relatius a àmbits socials o jurídics innovadors, ente-
nem que és preferible reformar l’Estatut per tal d’incorporar-les al seu text que no
pas seguir la via de les lleis de l’art. 150 CE.
D’altra banda, en el document del Govern es defensa la utilització de l’art.
150.2 CE com a via per aprofundir en l’heterogeneïtat entre comunitats autòno-
mes, i en concret a favor d’un tractament específic o «singularitzat» per Catalunya
(seguint les petjades de la Llei orgànica 7/1997, de transferència de la competència
de trànsit) i lligat a aspectes relatius al fet diferencial (DG, p. 19 i 36). Es tracta, en
definitiva, de donar a les lleis de l’art. 150.2 CE el sentit per al qual van ser pensades
pel constituent en el moment d’incorporar-se al text constitucional.
Pel que fa a les lleis marc (art. 150.1 CE), ens movem en un camp molt més re-
lliscós. El document del Govern hi al·ludeix en algun moment, en concret «com a
tècnica indirecta» per limitar les lleis bàsiques o l’abast de les bases en algunes matè-
ries i per a determinades comunitats autònomes, com és el cas de Catalunya. Es
proposa combinar la potestat de l’Estat de dictar lleis bàsiques en competències
concurrents amb una disposició addicional a les mateixes que reduís per a alguna
comunitat concreta aquest abast, en permetre a aquesta el desenvolupament més
ampli de la competència (DG, p. 36).
La tècnica, certament original, no pot amagar alguns problemes d’aplicació: la
llei bàsica no és una llei marc. Es tracta de dues categories normatives diferents. La
primera és una llei ordinària o orgànica, segons la matèria. La segona s’aprova com
una llei ordinària, que, en qualsevol cas, s’ha d’identificar com a tal o en la seva tota-
litat o almenys en els preceptes que ho siguin. D’altra banda, la primera és una llei
que, en principi, no modifica el sistema de distribució de competències estatutària-
ment establert. La llei marc, en canvi, sí que hi incideix. Es tracta de dues tècniques
semblants, però que cal diferenciar. Per tant, no s’acaba de veure què es guanya amb
l’aplicació conjunta d’una i altra tècnica, atès que l’Estat continua dictant els prin-
cipis bàsics.
Respecte a les lleis delimitadores de competències, la utilització que se n’ha fet
ha estat molt restrictiva de les competències autonòmiques (cas del règim de televi-
sió) i el document del Govern demana una reorientació legislativa en sentit invers
(DG, p. 28).
S’ha de fer una menció especial a les lleis orgàniques que desenvolupen drets fo-
namentals o a la llei orgànica de règim electoral general. Moltes vegades se’ls atri-
bueix una funció delimitadora de competències entre Estat central i Generalitat.
Aquesta pràctica és criticada pel document del Govern, el qual defensa que les lleis
orgàniques es limitin a regular el nucli irreductible del dret (DG, p. 27-28). En
efecte, cal recordar la doctrina de l’alt Tribunal, no del tot respectada pel mateix
intèrpret suprem de la Constitució (STC 173/1998), i portar-la a les darreres con-
seqüències. Així, l’anàlisi de la distribució de poder entre l’Estat central i les comu-
nitats autònomes és prèvia a l’anàlisi de les categories normatives emprades. En
conseqüència, primer cal saber qui té atribuïda la competència i després, dins la
matèria que escau a l’Estat central, si es tracta del desenvolupament frontal i directe
del dret —de la secció I del capítol II—, correspon regular-lo a través de la categoria
normativa llei orgànica (art. 81 CE) i si afecta altres elements de l’exercici del dret
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 461
(art. 53.1 CE) o bé a drets situats en altres apartats del títol I, s’ha de fer per llei or-
dinària. Aquesta llei pot ser autonòmica, si l’Estat no té atribuïda la competència
més enllà de la regulació bàsica dels drets fonamentals.
2. Les normes bàsiques
En l’àmbit de l’aplicació del sistema de distribució competencial, el document
del Govern advoca per una reinterpretació de les clàusules competencials en un sen-
tit proautonòmic (DG, p. 25). Això es concreta, d’una banda, per un canvi en la
concepció de les normes bàsiques. Aquestes haurien de restar reduïdes als veritables
principis bàsics de cada disciplina o sector, establerts mitjançant lleis no autosufi-
cients i deixar a les comunitats autònomes un marge suficient per prendre legislati-
vament opcions polítiques pròpies (DG, p. 26-27, DE, p. 9). En efecte, el docu-
ment del Govern critica l’aplicació del concepte formal-material de bases que ha
seguit l’Estat central i que ha avalat el Tribunal Constitucional, i el de les esquerres
en demana una revisió. Des del punt de vista material, que al nostre parer no es pot
oblidar del tot a l’hora de determinar allò que és bàsic, es defensa una noció de bases
reduïda als principis bàsics del sector i no una llei bàsica que descendeix a normes
de detall, com en tantes ocasions s’ha fet. Des d’un punt de vista formal, fóra conve-
nient reservar a la llei totes les normes bàsiques.
D’altra banda, en relació amb les competències compartides, el document del
Govern defensa que les competències legislatives de l’Estat s’estableixin íntegra-
ment a la llei i el seu desplegament reglamentari correspongui a les comunitats
autònomes, dins de la competència executiva, sempre que la redacció literal de l’Es-
tatut no ho impedeixi. Ara bé, l’art. 25.2 in fine EAC estableix que la Generalitat
s’ha de sotmetre a les prescripcions reglamentàries que l’Estat dicti en desplegament
de la seva legislació. En aquest cas caldria una reforma de l’Estatut perquè la Gene-
ralitat pogués assumir la potestat reglamentària (més enllà dels reglaments d’orga-
nització).
3. L’altra legislació estatal
En el pla de les reformes legislatives, cal destacar de manera especial la proposta
que fan els documents del Govern i dels partits d’esquerres de reformar la LOTC
pel que fa a diversos aspectes dels procediments relacionats amb la conflictivitat
competencial entre Estat i comunitats autònomes, com ja s’ha vist; la reforma de
la LOFAGE, per tal de propiciar una reforma de l’Administració central de l’Estat; i la
reforma de la LOFCA, per augmentar el poder de despesa i d’ingressos de les comu-
nitats autònomes (DG, p. 28-30, DE, p. 18). A més no cal descurar la reforma d’al-
tres normes a les quals ens hem referit anteriorment com la LOPJ o la Llei 2/1997
que crea la Comissió per assumptes relacionats amb la Unió Europea.
4. La no-actuació estatal
Per últim, el document del Govern demana aplicar previsions constitucionals
i estatutàries, fins ara inactuades. És el cas de les competències previstes en l’Estatut i
AUTONOMIES · 29
462
pendents de traspàs pel Govern de l’Estat, com ara algunes relacionades amb l’Ad-
ministració de justícia, la distribució del fons de cooperació local, el règim econò-
mic de la Seguretat Social (DG, p. 31); l’art. 131 CE o la intervenció de les comuni-
tats autònomes en la planificació general de l’economia; o l’art. 53 EAC, és a dir, la
designació de representants de la Generalitat en organismes econòmics, institu-
cions financeres i empreses estatals la competència dels quals s’estengui al territori
català (DG, p. 30 i 28, amb redacció equívoca: no són representants «d’»organismes
sinó «als» organismes).
Igualment, caldria considerar no només la necessitat d’actuació governamental,
com ara s’acaba d’assenyalar en relació amb els decrets de traspassos; sinó que també
cal tenir en compte el supòsit invers: l’omissió governamental; és a dir, que el Go-
vern de l’Estat no actuï i deixi un marge d’execució més ampli a les comunitats
autònomes com ara en l’àmbit de la cultura o, en general, en el de les subvencions.
V. Consideracions finals
Al llarg d’aquestes planes hem tractat de sintetitzar i comentar les propostes
dels documents presentats pel Govern català i pels partits de l’oposició sobre l’apro-
fundiment en l’autogovern.
Com s’ha indicat, el document del Govern es mou dins d’uns paràmetres possi-
bilistes establerts per ell mateix des de l’inici i que es fonamenten en el respecte al
marc constitucional i estatutari. Coherent amb aquesta premissa, va desgranant
propostes que impliquen bàsicament una reinterpretació de la Constitució i l’Esta-
tut en clau proautonomista, la utilització d’instruments legislatius previstos consti-
tucionalment per part de l’Estat per tal de millorar l’autogovern (en el camp com-
petencial, les lleis de l’art. 150 CE i l’extensió de les bases; o la reforma de lleis de
l’Estat de caràcter institucional), a més de demanar canvis d’orientació en algun as-
pecte de la jurisprudència constitucional. Aquesta opció, un any després de la seva
formulació, sembla que s’ha quedat relegada per la Federació governant a Catalu-
nya en favor d’una de nova basada en la reforma de l’Estatut. Creiem que substan-
cialment les dues opcions no són incompatibles, sinó que són respostes parcials a la
qüestió de la millora de l’autogovern. Aquesta demana solucions diverses, l’aplica-
ció de les quals dependrà de les circumstàncies polítiques de cada moment. Respec-
te dels nous textos polítics presentats en el 2003, el document de CiU és el més ex-
haustiu i aposta per un canvi (en realitat reforma) de l’Estatut d’autonomia vigent,
introduint aspectes no previstos en el document anterior, com ara la carta de drets o
les relacions interinstitucionals a l’interior de les institucions d’autogovern.
La proposta dels partits d’esquerres no defuig les reformes del bloc de la consti-
tucionalitat que tendeixin a millorar l’autogovern de Catalunya en el context de
l’orientació de l’Estat autonòmic vers una direcció federal. Deixant de banda la re-
forma constitucional que se circumscriu pràcticament al Senat, s’insisteix més en la
reforma estatutària en aspectes simbòlics (la carta de drets), democraticoinstitucio-
nals (paper de la participació popular, relació entre les institucions de govern) i de
relació amb els poders locals i amb la Unió Europea. En el 2003 cadascun d’aquests
partits ha presentat la seva proposta sobre l’Estatut de manera autònoma. El docu-
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 463
ment del PSC-CpC també implica la revisió estatutària, tot i que les seves propostes
podrien estendre’s a altres comunitats autònomes. En canvi, el document d’ICV
pretén donar orientacions amb vista a la reforma de l’Estatut i de la Constitució. I,
finalment, el document articulat d’ERC en distints passatges supera conceptual-
ment el marc constitucional vigent en apostar per un estat de lliure associació amb
Espanya (en termes semblants al «Pla Ibarretxe» per Euskadi) i introduir en el debat
el terme Constitució de Catalunya en lloc de l’Estatut.
La proposta del PPC, en canvi, opta pel manteniment de l’autonomia amb els
termes assolits fins ara i la consolidació del model d’Estat amb els continguts que
coneixem, cosa que suposa el tancament del model d’Estat, deixat obert per la
Constitució el 1978. Les propostes que fa es limiten a la millora de l’exercici de l’au-
togovern des d’una perspectiva legislativa interna de la Generalitat (qüestió que
també tracta el document de les esquerres). El PPC no ha tornat a fer cap altra pro-
posta amb posterioritat.
Moltes de les mesures proposades, sobretot en els documents del Govern i de
les esquerres originaris (i també en els més recents), per a la seva plasmació normati-
va requereixen arribar a amplis pactes polítics entre les forces polítiques catalanes i
d’aquestes amb les estatals, més enllà de les majories que obtingui el Govern central
o català cada legislatura. Això és així perquè es tracta de decidir l’evolució de futur
de l’autogovern de Catalunya i del model d’Estat encetats amb la Constitució i l’Es-
tatut. Ara bé, des d’una perspectiva política, el pacte depèn de la voluntat de totes
les parts, que han d’estar disposades a arribar-hi. La conjuntura política en el mo-
ment en què s’escriuen aquestes línies (tant a nivell estatal com català) no permet
preveure la consecució d’un ampli acord satisfactori per totes bandes a mig termini.
Com s’ha vist, els documents analitzats tracten de donar resposta als grans de-
bats sobre les perspectives d’evolució de l’Estat autonòmic, inclinant-se més per
unes possibles tendències o per altres. Per repetir-ne alguns de destacats en forma
dualista: primer, l’autonomia com a participació en decisions d’altres ens públics
—en l’Estat i en la Unió Europea— i l’aprofundiment en les relacions de col·labo-
ració entre Catalunya, les altres comunitats autònomes i l’Estat, la qual cosa és con-
seqüència de l’existència d’amplis sectors de competències concurrents o comparti-
des, o l’autonomia com a garantia d’un àmbit d’autogovern indisponible des de
fora. Segon, un perfil de l’autonomia de les comunitats autònomes de caràcter baix,
sense gairebé marge per portar a terme polítiques pròpies, condicionat per les lleis i
el finançament estatal, o bé un perfil alt de l’autonomia, que suposa reduir la inter-
venció estatal als veritables principis, i deixa a les comunitats autònomes, amplis
marges de direcció política pròpia. Tercer, l’autonomia com a descentralització
homogènia per a totes les comunitats autònomes, o bé l’autonomia com a reconei-
xement d’un tractament diferenciat en funció de les característiques singulars
d’algunes comunitats autònomes, que assumeixi normativament la diferència cons-
titucional de l’art. 2 entre nacionalitats i regions. I, finalment, la relació entre Cata-
lunya i l’Estat central de forma predominantment bilateral o bé la relació multilate-
ral de totes les comunitats autònomes entre elles i amb l’Estat central.
Els documents analitzats no han donat respostes unívoques als debats anteriors,
tot i que, coherentment amb la manera d’entendre l’autonomia dels partits que els
han elaborat, s’inclinen més o menys per potenciar una o altra concepció de l’auto-
AUTONOMIES · 29
464
nomia. A més, hi ha combinacions diverses entre les diferents línies de debat. Així,
teòricament és possible defensar tant una autonomia forta per a totes les comuni-
tats autònomes, com que l’enfortiment de l’autonomia només es prediqui per a les
nacionalitats; tant una participació en institucions estatals o europees de totes
les comunitats autònomes, com únicament d’algunes; i, per acabar amb un tercer
exemple, tant una negociació bilateral per les matèries singulars, com multilateral
per les que afectin totes les comunitats autònomes.
Segons el nostre parer, la millora de l’autogovern català demana necessàriament
el reconeixement a tots els nivells jurídics i polítics del caràcter plurinacional de
l’Estat i per la consideració de Catalunya i les altres comunitats autònomes com a
part de l’Estat global, en igualtat de condicions que l’Estat central. A partir d’aques-
tes afirmacions, la preservació dels trets que conformen la identitat catalana ha de
fer-se a nivell intern i també participant en els òrgans de les entitats estatal i supraes-
tatal que incideixin sobre els àmbits en els quals es desenvolupa l’autogovern.
Jaume Vernet i Josep M. Castellà, Comentaris de les propostes polítiques... 465
