El caso de Navarra: organización administrativa interna
| Autor | María Pilar Encabo Valenciano |
| Páginas | 183-242 |
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La historia del régimen local de Navarra va unida a la propia historia de Navarra como comunidad. Como hemos visto, una primera etapa histórica abarca desde su existencia como reino en la Edad Media hasta su incorporación a Castilla en los albores de la Edad Moderna (1515) y su desaparición como tal reino en el siglo XIX (1841).
Las fuentes del derecho navarro histórico están constituidas por los fueros y la norma local consuetudinaria. Alli Aranguren enumera tres rasgos distintivos del régimen local navarro, que se pondrán de manifiesto en los epígrafes siguientes: escasa normación histórica, falta de principios y casuismo en las regulaciones.
a) Escasa normación histórica. Siendo el régimen local una de las competencias propias de Navarra, resulta sorprendente la escasez de normas locales que se dieron a lo largo de tantos siglos de historia, lo que dificulta el conocimiento y la formulación de una teoría general del régimen local histórico.
b) Falta de principios. El carácter local, consuetudinario y casuístico de la escasa normativa existente, hizo que no se formularan los principios del régimen local inspiradores de su constitución político-administrativa hasta época reciente.
c) Casuismo. Los fueros y las costumbres locales, fuentes originarias del derecho local, fueron en sí mismas soluciones al caso concreto que marcaron la evolución legislativa posterior. El RAMN de 1928 es un ejemplo de ello, mientras que la LFAL de 1990 viene a «definir en la norma los
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principios, configurar la organización y establecer el régimen de la Administración local, sin el casuismo propio de los reglamentos, salvo en la parte relativa a los bienes comunales»344.
Hacia el año 900 a. C., gentes de origen celta procedentes del sur de la Fran-cia actual, cruzaron el Pirineo por dos vías y se asentaron, unos en la actual Ribera Navarra y otros en los llanos alaveses y en la meseta norte. Con ellos, se inicia una nueva época conocida como la Edad del Hierro. Los pobladores de estos espacios, «junto con los aportes demográficos de otras poblaciones, formaron, antes de la llegada de los romanos, un grupo más o menos vertebrado al norte del Ebro: los vascones». Con ocasión de las guerras púnicas, Roma inició la conquista de Hispania; sin embargo, todo parece indicar que el territorio vascón se mantuvo en calma hasta los años 188-177 a. C., en que tuvieron lugar enfrentamientos, entre los que destaca la guerra entre Pompeyo y Sertorio. La estancia de Pompeyo en la cuenca de Pamplona tras las guerras sertorianas daría origen a Pompaelo345.
En la época del Bajo Imperio romano nos encontramos con las seis grandes provincias (Tarraconense, Cartaginense, Bética, Lusitania, Gallaecia y Narbonense), que se mantienen durante el reino visigodo. Cada provincia tiene al frente a un gobernador, denominado dux a partir del siglo VII, y se divide en territorios que, a su vez, están regidos por un iudex que solía recibir el título de conde.
En esta época, el territorio o condado de Pamplona abarcaba un amplio espacio físico que se extendía por el norte hasta Oiarso (Irún), incluyendo toda la cuenca del Baztán-Bidasoa. Por el este, la frontera era similar a la actual. Por el sur llegaba hasta la desembocadura del Arga-Aragón y las tierras desérticas de las Bardenas. En el oeste, la frontera venía marcada por el distrito de Calahorra, que remontaba el río Ebro.
Fortún señala que, tras la invasión del año 711, el territorio visigodo de Pamplona quedó fraccionado en dos realidades diferentes: el territorio musulmán, en la mitad inferior, dirigido desde Calahorra y Tudela, y el territorio cristiano,
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en la mitad superior, controlado desde Pamplona. La frontera entre ambos entró en conflicto a mediados del siglo XI, al romperse la tradicional alianza entre cristianos (Íñigos) y musulmanes (Banu Qasi), lo que produjo como resultado una merma en la frontera meridional, que quedó sometida al poder musulmán.
En el norte había ocurrido algo similar a principios del siglo IX a raíz del expansionismo de los francos y la debilidad política de Pamplona. En consecuencia, toda la vertiente atlántica de Navarra —esto es, la cuenca del BaztánBidasoa hasta la divisoria de aguas de Velate— quedó englobada en la diócesis de Bayona y así permaneció hasta 1567.
Con la disolución del califato de Córdoba (1009-1031), el predominio de los reinos cristianos se fue consolidando. El rey Sancho III el Mayor (1004-1035) recuperó fortalezas perdidas, fortificó la frontera desde el Ebro hasta el Cinca y expandió el reino de Pamplona hacia el este, con la conquista de Sobrarbe y Ribagorza. A su muerte, le sucedió su hijo García Sánchez III, que recibió de su padre la totalidad del reino de Pamplona, heredo de su madre Castella Vetula (la mitad septentrional y oriental del condado castellano) y el condado de Álava (que incluía también Vizcaya) y reanudo la reconquista del valle del Ebro, anexionándose Calahorra.
Tras el regicidio de Sancho IV, se fraccionó el reino de Pamplona, quedando Sancho Ramírez como rey de Pamplona y Aragón y Alfonso VI como rey «en toda Castilla». Sancho Ramírez y sus hijos, que se convertirían en los reyes Pedro I y Alfonso I el Batallador, ampliaron la frontera pamplonesa hacia el sur, con la conquista de la orilla izquierda del río Ebro, incluida Tudela. Al morir Alfonso I sin descendencia, se planteó un problema sucesorio, del que resultó la elección como rey de su hermano Ramiro II por parte de los aragoneses, y de García Sánchez, descendiente de Sancho Ramírez por línea bastarda, por los pamploneses. De este modo, tras 50 años de unión, se separaron las coronas de Navarra y Aragón, y quedaron fijadas las fronteras definitivas entre los dos reinos.
Posteriormente, subió al trono Sancho VI el Sabio, con quien se cerró la restauración del reino de Pamplona. Inicialmente, añadió en la cláusula reinante de sus primeros documentos varias zonas de su reino (Estella, Tudela, las montañas…), adoptando más tarde el título oficial de rey de Navarra, con el fin de poner el acento en la proyección territorial y no meramente provisional de la soberanía346. En 1162-1163, Sancho el Sabio, durante la minoría de edad del futuro Alfonso VIII, emprendió una campaña destinada a recuperar las tierras perdidas en Castilla en el siglo XI y a consolidar su posición en la zona contro-
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vertida de los territorios vascos. Sin embargo, alcanzada la mayoría de edad, Alfonso VIII comenzó los enfrentamientos militares con Navarra para recobrar otra vez las tierras ocupadas. Tras varios años de conflicto, se alcanzó un tratado de paz en 1179. No obstante, veinte años más tarde, las tropas de Alfonso VIII entraron en Álava y, en enero de 1200, Vitoria se rindió. Con el paso del tiempo se fue consolidando la ganancia del rey castellano: las tierras de Álava y Guipúzcoa pasaron a formar parte de Castilla y se creó una nueva frontera en los bordes del reino de Navarra lindantes con las tierras ahora castellanas347.
Sucedió a Sancho el Sabio su hijo Sancho VII el Fuerte que expandió su reino hacia Aragón y Levante, aunque todas las villas y castillos que obtuvo se perdieron tras su muerte (1234), salvo Petilla de Aragón.
Las fronteras se mantuvieron bajo el reinado de dinastías francesas durante casi 200 años. Cuando Teobaldo I, primer rey francés, accedió al trono en 1234, Navarra era un reino claramente definido, con fronteras estables que habían costado un siglo de conflictos. Su interés preferente por la política francesa sobre la española trajo como consecuencia la disminución de conflictos con Castilla y Aragón, lo que redundó en una considerable estabilidad fronteriza.
En el siglo xv, Blanca de Navarra, última representante de la dinastía fran-cesa de Evreux, contrajo matrimonio con Juan II, que entró en guerra con Castilla, abandonando el pacifismo de su predecesor, el rey Carlos III el Noble. Tras varios años de hostilidades, ambos bandos solicitaron la mediación de Francia, lo que dio como resultado la sentencia arbitral de Bayona de 23 de abril de 1463, por la que el monarca francés Luis XI compensó a Castilla con la entrega de la merindad de Estella.
Navarra perdió para siempre la comarca de la Sonsierra (Bernedo, Laguardia y San Vicente de la Sonsierra, unos 400 km²). Sin embargo, los habitantes de Estella y los de Viana se resistieron al dominio castellano y continuaron siendo navarros. Los Arcos y las cuatro localidades de su partido (Armañanzas, El Busto, Sansol y Torres del Río, alrededor de 100 km²) se rindieron con la condición de conservar sus privilegios y pasaron a formar parte de Castilla durante tres siglos. En este momento, «Castilla se convierte para Navarra en una nueva frontera, donde sus habitantes encontrarán otras oportunidades en la vida política y económica de la monarquía»348. Su peculiar situación derivaba de ser un enclave de gobierno y jurisdicción castellana, pero el hecho de estar regido por sus fueros medievales navarros provocó numerosos problemas co-
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merciales. Para solventarlos, en 1753, el rey Fernando VI decretó su reintegración en Navarra.
En 1512, Fernando el Católico conquistó Navarra en su totalidad. En 1516, su nieto Carlos I de Castilla tomó posesión de su herencia y fue jurado por las Cortes con el nombre de Carlos IV de Navarra. Hacia 1527-1529349, el rey Carlos abandonó las...
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