Algunas reflexiones breves acerca de la potestad sancionadora de la administración en tres ámbitos "sensibles": urbanismo, tributario y seguridad vial

Autor:Antonio J. Alonso Timón
Cargo:Real Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial
Páginas:85-100
RESUMEN

La potestad sancionadora es una de las más intensas con las que cuenta la Administración Pública y que, en mayor medida, afecta la esfera jurídica de los ciudadanos. Por ello, es necesario rodearla de todo tipo de garantías para que su ejercicio sea conforme a las finalidades y objetivos de servir al interés general, especialmente en aquellos ámbitos sensibles donde la relación con el ciudadano... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

La potestad sancionadora es una de las herramientas más cualificadas con la que pueden ejercer su poder e imponer su criterio las organizaciones modernas que se consideran vicarias de los intereses generales y que responden al nombre de Administraciones Públicas. Es, junto con la potestad reglamentaria y la expropiatoria, la forma más intensa de intervención en la esfera jurídica y vital de los ciudadanos. Por ello, el ejercicio de dicha potestad debiera estar sujeta al cumplimiento de unas garantías que asegurasen la erradicación de arbitrariedades y abusos. Esa debería ser la seña de identidad del derecho administrativo en general, la tendencia natural al equilibrio entre las potestades que se reconocen a la Administración Pública para la defensa de los intereses generales y las correlativas garantías que amparan a los ciudadanos y que limitan el ejercicio arbitrario de las mismas. Y esa debería ser, consecuentemente, la norma habitual en materia sancionadora en especial, más si cabe cuando, como se ha comentado, estamos en presencia de una potestad intensa y extensa que afecta de manera muy significativa la vida cotidiana de los ciudadanos.

Observamos con cierta preocupación que lejos de converger ambas premisas (potestades y garantías) se acrecienta en nuestros días la divergencia, especialmente en algunos ámbitos muy sensibles socialmente, donde, por diversos motivos que se expondrán someramente, se ha incrementado notablemente la intensidad y extensión de la potestad sancionadora de manera directamente proporcional a la minoración de las garantías de los ciudadanos frente al ejercicio de la misma por parte de todas las Administraciones Públicas existentes. Dicha intensidad queda reflejada en el mayor número de ámbitos, supuestos regulados y consecuencias punibles recogidas en nuestro ordenamiento y la extensión se refleja en el notable incremento de órganos públicos dotados de potestad sancionadora como consecuencia de la galaxia administrativa en la que vivimos en la actualidad, con la aparición de Entes Públicos, territoriales y no territoriales, a los que se les ha dotado, en muchos casos, de potestad sancionadora de manera poco justificada.

Siendo estos hechos realmente inquietantes, por razones obvias que están directamente relacionadas con la extensión del trabajo y la necesidad de Page 86 concreción del mismo, queremos centrar nuestro análisis en tres ámbitos concretos que nos parecen muy reveladores de lo ocurrido en los últimos tiempos y del relativo fracaso que la barrera que para determinados abusos debería ser la Constitución ha supuesto. Dichos ámbitos son tres: el urbanismo, donde la profundización en la intensidad regulatoria en materia sancionadora no ha dejado de ser, en la mayoría de los supuestos, un brindis al sol, de momento y por desgracia; el ámbito tributario, donde la merma de garantías frente a la actuación de la Administración tributaria, lejos de reducirse con la entrada en vigor de la Constitución española de 1978 y con la aprobación de una norma más de marketing publicitario que de contenido jurídico real como es el Estatuto del Contribuyente, ha aumentado considerablemente; y el ámbito de la seguridad vial, donde el afán devorador, recaudatorio y estrictamente prosaico de la labor administrativa se muestra en todo su esplendor, reforma reciente de noviembre de 2009 incluida, y alcanza límites difícilmente tolerables en un Estado de Derecho.

II La potestad sancionadora tras la aprobación de nuestra constitución. algunas disfunciones

Los términos taxativos con los que la Constitución regula el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públicas avocaría a una interpretación garantista que fuera en beneficio de los ciudadanos y que pusiese freno a los numerosos abusos cometidos por aquellas históricamente hasta la fecha de aprobación de nuestra Ley de Leyes. Sin embargo, el paso del tiempo y la práctica habitual de nuestros Entes Públicos ha disipado, a peor, cualquier duda al respecto. No pecamos de exagerados si afirmamos que la regulación actual ha mejorado muy levemente la ignominiosa situación que presentaba la materia bajo la Dictadura franquista.

Si repasamos brevemente los principios esenciales sobre los que se asienta el ejercicio de la potestad sancionadora en nuestro Texto Constitucional advertiremos de inmediato lo que acabamos de poner de manifiesto.

El principio de legalidad se cubre formalmente en la mayoría de las ocasiones pero se incumple materialmente de forma flagrante, permitiendo el desarrollo de cuestiones importantes en la materia, incluido el diseño y regulación de los tipos de las faltas graves por normas reglamentarias con la aquiescencia y bendición de la Doctrina y la Jurisprudencia, que poco o nada han hecho al respecto a la hora de denunciar, en el primer caso, o de mitigar, en el segundo, esta vergonzante aberración jurídica.

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El principio de tipicidad es sistemáticamente desconocido por multitud de normas de toda condición y especie, incluyendo normas con rango de Ley, que regulan conductas abiertas e inconcretas que habilitan a la Administración para la sanción con saña y desdén en el cumplimiento de sus objetivos y finalidades básicas.

El principio de prescripción se regula de manera impecable a nivel formal en las normas procedimentales en materia sancionadora, pero se incumple de manera notable a nivel material en la práctica sin que la Administración tenga a bien escuchar las alegaciones que en tal sentido se le formulan en procedimientos sancionadores donde se ha producido esta quiebra fundamental. Doy fe de ello por experiencia propia.

El principio de culpabilidad o responsabilidad es tradicionalmente esquivado para imponer la sanción al primero que pasa. La propia norma de cobertura general (artículo 130.1 de la Ley 30/1992) es un canto de sirena que demuestra bien a las claras la intencionalidad del legislador y su volitiva y deliberada ambigüedad en este punto.

El principio de proporcionalidad es aplicado con tanto rigor en algunos ámbitos como desconocido absolutamente en otros, con lo que, a día de hoy, se puede decir que goza de la condición de concepto jurídico indeterminado en el ámbito sancionador, con el peligro que ello conlleva, al dejar al socaire del intérprete de turno la deficiente regulación, abierta e inconcreta, que presenta en la mayoría de las normas sectoriales.

El principio de non bis in idem no ha sido desterrado completamente de nuestro ordenamiento, a pesar de lo establecido en nuestra Constitución y se aplica de manera abusiva y poco justificada en las relaciones de sujeción especial.

En definitiva, si bien es cierto que la regulación constitucional mejora y refuerza sobre el papel las garantías de los ciudadanos frente al ejercicio de una potestad tan intensa como es la sancionadora, el desarrollo a nivel legal que de los pilares esenciales que recoge la Constitución en esta materia se ha hecho no ha sido en absoluto satisfactorio, produciéndose tensiones continuas entre las normas sectoriales, que intentan forzar al máximo las posibilidades punitivas de la Administración Pública, y el propio Texto Constitucional. Hay ámbitos en los que dicha tensión raya la inconstitucionalidad pura y dura, cometiéndose excesos ni deseados por nuestra norma fundamental ni deseables para la defensa de los intereses públicos.

Se hace necesario, ahora más que nunca, en un contexto en el que parece que el papel del Estado se pretende que vuelva a ser mamporrero porque la Page 88 Sociedad por sí misma no sabe Gobernarse, es tontita y hay que conducir al rebaño por la senda de la intervención y regulación pública hasta extremos insoportables, una reacción que debería producirse desde la instancias judiciales, empezando por el propio Tribunal Constitucional, poniendo freno a los abusos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de la potestad sancionadora de igual manera a como en su momento reaccionó, en la etapa final del franquismo, nuestro Tribunal Supremo en las famosas Sentencias de 2 y 25 de marzo de 1972. Es imprescindible que el Tribunal Constitucional inicie la senda ahora y tire del carro, porque es al que le toca tirar, y acabe con su deliberada tibieza en esta materia, demostrada a lo largo de ya demasiados años.

III La potestad sancionadora en el ámbito urbanístico. ¡Que viene el lobo!

El ámbito urbanístico ha sufrido una profunda transformación legal en los últimos años. La sucesión de normas, tanto a nivel estatal como autonómico, que ha jalonado la regulación de nuestro urbanismo en estos últimos años ha propiciado la sucesión de acontecimientos de todo tipo. Desde el punto de vista de la disciplina urbanística, que es la que nos interesa a nosotros ahora, el reparto competencial de la materia está en manos de las CCAA, la función legislativa, y en poder de las EELL la función ejecutiva. Recordemos que la regulación tradicional, y que ha sido seguida por la normativa autonómica recientemente aprobada, distingue entre protección de la legalidad urbanística y derecho urbanístico sancionador. Dentro de este segundo ámbito, el denominador común ha sido, desde siempre, pero en los últimos años más si cabe, la ineficacia en el ejercicio de la potestad sancionadora, bien por su propia inaplicación ante supuestos de quebranto de la legalidad urbanística flagrantes y que están en la mente de todos, bien por su aplicación a medias con idéntico resultado ineficaz.

El problema en este ámbito parece haber sido la...

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