Política de I+D en Biotecnología: Cómo concertar los intereses comerciales con los problemas medioambientales, distribut

El contexto de la política tecnológica

Desde finales de los años 70 y principios de los 80, después de que en 1973 se realizara con éxito la primera transferencia de genes, comercialmente viable, entre dos organismos diferentes, el desarrollo de la biotecnología1, incluida la ingeniería genética, ha sido objeto de I+DT en la mayor parte de los países industrializados, y los países de la UE no son una excepción. Las políticas nacionales e internacionales reflejan un concepto científico optimista del desarrollo tecnológico y una imagen de la biotecnología como importante factor competitivo internacional para la industria. Así, estos países consideran la I+D pública nacional, en el campo de la biotecnología, como un posible medio de impulsar la competitividad.

Se tiende a considerar a la industria de la biotecnología como un modelo de desarrollo tecnológico de base científica, y muchos países piensan que es un factor importante para la competitividad

Desde 1973, los desarrollos científicos y comerciales de la nueva biotecnología y los reglamentos nacionales, europeos e internacionales que los regulan, han sido tema de alta prioridad en la agenda política. Los avances científicos han estimulado también el debate público sobre el tema. Los reglamentos se han centrado sobre todo en los riesgos medioambientales y sanitarios y, en menor medida, en otras consecuencias para el medio ambiente, para la salud y para la alimentación. Aunque no estén específicamente reguladas, también las consecuencias éticas de la nueva biotecnología están contempladas, hasta cierto punto, en otros reglamentos.

El debate es complejo e implica, a menudo, a muchos grupos tradicionales. En este artículo, vamos a exponer cómo se ha desarrollado la biotecnología en Dinamarca, hasta mediados de los años 90.

Un ejemplo: la política sobre biotecnología en Dinamarca

Como se deduce de gran número de informes científicos, económicos y políticos, el desarrollo de la biotecnología se ha considerado como un ejemplo paradigmático y de base científica de "ciencia" e "impulso tecnológico", es decir, se piensa que, en este campo, la ciencia y la tecnología han impulsado el desarrollo económico. Este punto de vista subyace en el enfoque político adoptado en una serie de países industrializados de Occidente, incluida Dinamarca. El reducido interés militar en la biotecnología, y la ausencia de gestión pública directa, han sido otros argumentos en favor de que las inversiones públicas en I+D promuevan la nueva biotecnología. En paralelo con los programas de I+D, la legislación medioambiental en Dinamarca ha tomado la forma de una ley sobre ingeniería medioambiental y genética, y una orden gubernamental sobre condiciones laborales. Tanto en Estados Unidos como en la mayoría de los países europeos, han tenido lugar debates sobre los riesgos y consecuencias de la biotecnología, aunque subrayando diferentes aspectos en los distintos países. En estos debates han participado grupos de distinta importancia y han sido de intensidad variable, produciéndose las mayores manifestaciones de protesta en Alemania, el Reino Unido, Estados Unidos y Holanda. Para algunos industriales y políticos, esta atmósfera de protesta ha supuesto un freno para el crecimiento del sector y, para contrarrestar el escepticismo del público, se sugiere incrementar la información y promover una mayor comprensión. Así, el Parlamento danés ha insistido en que se incluyan actividades de información y de educación en los grandes programas de I+D en el campo de la biotecnología.

Dado el gran potencial de la biotecnología, se han establecido, en muchos países, importantes progra-mas de I+D apoyados por el gobierno. Al mismo tiempo, sin embargo, se ha acentuado el debate sobre estas cuestiones

Entre 1986 y 1987 se discutieron los programas de I+D, la reglamentación y la creación de un Consejo Ético, aproximadamente al mismo tiempo en que las dos primeras empresas solicitaron permiso para producir hormonas de crecimiento humano e insulina.

Más recientemente, se ha reavivado el debate, tanto en Dinamarca como en otros países, al hacerse realidad los cultivos y los alimentos modificados genéticamente. Así el foco de preocupación del público ha variado, a lo largo de los años 90, reflejando los nuevos desarrollos en biotecnología. Los resultados de la I+D sobre estas plantas y las mayores posibilidades de diagnóstico2 han suscitado nuevos temas de discusión y problemas legales. Cuando se aprobó la legislación de la UE en 1991, sólo una pequeña parte del público participó en las discusiones. Además, no se prestó mucha atención a las desigualdades regionales sobre las consecuencias de aplicar la nueva biotecnología y sobre las distintas agendas de discusión3.

Un ejemplo: los programas de I+D y la reglamentación sobre biotecnología en Dinamarca

En 1987, el Parlamento danés aprobó una acción concertada en forma de programa de I+D sobre biotecnología, en gran escala. El primer programa fue seguido por otros que cubrieron los periodos 1987-90, 1991-95 y 1995-99.

Además del programa original, se incluyeron actividades de información y de evaluación tecnológica. Ello fue consecuencia de la apreciación, muy extendida en el Parlamento, de que la comprensión y la aceptación del público eran prerrequisitos del desarrollo. Distintos grupos de intereses participaron en una encuesta pública y también los debates públicos contribuyeron a que el Parlamento reconociese el escepticismo existente en torno a las consecuencias sociales y éticas de la biotecnología.

La legislación medioambiental danesa, referente a la biotecnología, y la regulación de las condiciones laborales se iniciaron simultáneamente con las primeras solicitudes para incorporar la ingeniería genética a las técnicas de producción y a los programas de I+D.

Las discusiones sobre la reglamentación de la biotecnología se centraron sobre todo en los temas medioambientales, ignorando los problemas éticos y distributivos

Las discusiones sobre la reglamentación reflejaron, en gran medida, los acontecimientos de los Estados Unidos. En los años 80 se concedía menos atención a los problemas éticos que en los años 704, y el interés principal se orientaba hacia los riesgos y consecuencias medioambientales. Las discusiones en Dinamarca siguieron también la pauta de las que tenían lugar en Europa a propósito de la reglamentación, pero Dinamarca adoptó su propia legislación en 1986, revisándola en 1991 para cumplir con las directivas de la UE. La ley de 1986 preveía un procedimiento de inscripción voluntario, que tanto el Comité de inscripción como distintos grupos de interés consideraron inadecuado, debido al uso más generalizado de la nueva tecnología, y a que algunas investigaciones y aplicaciones comercialmente interesantes no se registraban de acuerdo con el sistema voluntario (Statens Jordbrugs, 1982).

Gran parte del debate parece haberse concentrado en la regulación y el control, y los reglamentos propuestos se centran sobre todo en la seguridad medioambiental. Quizás debido a la presencia de juristas (al menos en el Consejo Ético) las discusiones tienden a proponer la regulación de actividades que ya se realizan o están a punto de realizarse. La prioridad otorgada al control ha llevado a destacar la posibilidad de medir el sufrimiento de los animales, mediante métodos basados en la tecnología y en las ciencias naturales, dejando de lado la regulación de otros problemas. Aunque la industria arguye que los problemas éticos y distributivos no son específicos de la nueva biotecnología, una serie de puntos que muchos consideran esenciales no se han incluido en ningún marco, ni de discusión ni de reglamentación.

Los debates y sus consecuencias para la percepción y la aceptación por parte del público

La noción que subyace en la visión pública de la biotecnología es una percepción más bien determinista del desarrollo tecnológico como algo positivo o negativo. En consecuencia, se considera que una percepción positiva de la nueva biotecnología es esencial para su desarrollo competitivo. Esto ya fue expresado, por ejemplo, en el Eurobarómetro 46.1 (Comisión de las Comunidades Europeas, 1997): "Estos cambios traerán nuevas oportunidades, pero también exigirán que aprendamos, comprendamos y nos adaptemos a los nuevos paradigmas que presentan. Por esta razón, el desarrollo de la biotecnología debe ir acompañado de información, educación y una amplia discusión de estos temas por la sociedad."

Así pues, el concepto de percepción pública puede criticarse desde dos puntos de vista: Primero, porque enmascara los intereses contrapuestos, inherentes a una determinada trayectoria; y, segundo, porque ofrece un cuadro en el que una tecnología sigue una trayectoria predeterminada, indiferente a las influencias científicas, sociales, públicas y políticas.

El debate tiende a asumir que la tecnología seguirá una trayectoria fija, sea o no aprobada, más que la idea de que esta trayectoria pueda ser modificada

En el ejemplo danés, el debate, antes y después de establecer el régimen regulador, ha revelado conflictos en la trayectoria admitida. Pese a ello, la regulación de las consecuencias medioambientales y éticas se ha considerado, en gran medida, como una reacción aislada frente a una trayectoria definida con consecuencias predecibles. Sólo si los riesgos de la regulación adoptada resultan sobreestimados se podría prever la alteración o relajación de la regulación existente sobre riesgos mediaoambientales y condiciones laborales.

Sin embargo, no se pensó que un cambio más radical en la reglamentación o una nueva estrategia en el campo de la biotecnología podrían ser la respuesta frente a desarrollos no previstos o no deseados. Estos desarrollos o consecuencias podrían ser riesgos sanitarios o medioambientales y consecuencias de mayor alcance para el medio ambiente, así como consecuencias estructurales, distributivas5 y sociales.

La reglamentación no parece garantizar la aceptación. Esto se puede interpretar bien como una falta de confianza en la reglamentación y su alcance, bien como un fallo en abordar la variedad de problemas implicados. En el caso danés, varias grandes empresas (en particular, las farmacéuticas) han sostenido que una pronta y estricta regulación de la ingeniería genética beneficiaría las ventajas competitivas en biotecnología, garantizando, desde muy pronto, la aceptación y un régimen regulador estable. Sin embargo, ni en la industria de alimentación y bebidas, ni en el sector agrícola, la reglamentación ha conllevado la aceptación del público sobre el uso de la nueva biotecnología. Las consecuencias negativas inciertas o no deseadas parecen haber limitado la aceptación y, por tanto, la aplicación, más que la percepción del público.

La industria ha buscado la regulación, con objeto de crear un marco estable en el que pudieran operar las empresas. Sin embargo, ello no ha asegurado la aceptación universal de la tecnología por parte del público

La influencia de los debates que precedieron a la aprobación de los grandes programas de I+D sobre la nueva biotecnología fue determinante para reconocer los diversos intereses en juego y reflejarlos en el programa. Sin embargo, el actual sistema de subvenciones dificultó una influencia más pluralista sobre la velocidad y la dirección de la investigación biotecnológica.

La impresión que se deduce de una serie de indicadores es que el efecto de los debates puede ser ambiguo y que el aumento del conocimiento y la información puede llevar a una actitud más variada frente a la nueva biotecnología, pero no a una aceptación general. La información proporciona al público una visión, no sólo de los desarrollos tecnológicos y sus aplicaciones, sino también de los intereses comerciales que hay detrás de ellos y de sus condiciones e implicaciones estructurales. También puede contribuir al escepticismo la imagen del papel de las grandes empresas y el posible fortalecimiento de su poder económico y político mediante el desarrollo de la nueva biotecnología.

La dimensión europea

Las encuestas del Eurobarómetro (Comisión de las Comunidades Europeas, 1993 y 1997) y otras encuestas nacionales, como la holandesa SWOKA (Hamstra, 1993) y la danesa Teknologinaevnet (Borre, 1991), obtienen resultados similares en cuanto a un mayor grado de reflexión y actitudes más matizadas frente a la biotecnología, derivados de un mayor conocimiento e información. Esto es, no se puede decir que, en general, la mayor información y conocimiento conduzcan a un aumento de la aceptación. En el Eurobarómetro 1996 (Comisión de las Comunidades Europeas, 1997) se concluye que el conocimiento objetivo ha aumentado en los 15 países de la UE. Al mismo tiempo, las encuestas (Comisión de las Comunidades Europeas, 1993 y 1997) indican que, pese al aumento de los conocimientos sobre la nueva biotecnología, el optimismo frente a sus beneficios, en general y en ciertas áreas, ha disminuido. Esto se aplica a una serie de países, tanto del norte como del sur de Europa. Es decir, incluso en los sectores tecnológicos que el público ha considerado y sigue considerando muy positivamente, el optimismo ha disminuido, pese al aumento general del nivel de conocimientos.

Aunque la información no garantiza la aceptación, es claro que la falta de información y de reglamentación ciertamente no con-duce a ella. Hay que abordar los distintos intereses contrapuestos y los reglamentos deben contribuir a guiar a la tecnología en direcciones socialmente aceptables

Es claro que no puede deducirse la conclusión opuesta, respecto a la información y la reglamentación: la falta de información y de reglamentación ciertamente no conduce a la aceptación. Lo que hemos defendido aquí es que la "percepción pública" no puede aplicarse como condición general para el desarrollo de la nueva biotecnología. Hay intereses contrapuestos que deben abordarse. Los reglamentos deben guiar a la biotecnología, tanto pública como privada, en direcciones social y políticamente aceptables. Hay que proporcionar acceso a intereses alternativos para definir los caminos de la investigación y el desarrollo y garantizar la variedad -tanto a nivel industrial como al de la política científica y tecnológica.

Tener en cuenta los problemas medioambientales, distributivos, económicos, sociales o éticos, puede significar que el desarrollo de la biotecnología se mueva a un ritmo o en una dirección diferentes

Un mayor conocimiento, proceda de donde proceda, entrañará una mayor percepción de los riesgos, así como de los beneficios y puede, por tanto, acrecentar el escepticismo y la crítica, lo mismo que el apoyo. Sin embargo, ni los beneficios ni las demás consecuencias dejan de ser ambiguos para cualquier parte interesada. Tener en cuenta los problemas medioambientales, distributivos, económicos, sociales o éticos puede significar que sea necesario que el desarrollo de la nueva biotecnología se mueva a un ritmo o en una dirección diferentes. Sin embargo, ello no garantiza la aceptación general: los resultados sociales y tecnológicos se mueven en paralelo con el aumento del conocimiento y el cambio de las percepciones; así, tanto la tecnología como el medio ambiente que le da forma, sufren una evolución.

En vez de considerar los interrogantes, las críticas y las demandas como barreras para el desarrollo, se ha sugerido a veces que los políticos y la industria deberían considerar esos factores como contribuciones para reducir la incertidumbre en la selección de las actividades biotecnológicas que deban incluirse en la formulación de políticas y estrategias. Las iniciativas pueden incluir la reglamentación pero, lo que es más importante, pueden cambiar el ritmo y la dirección del desarrollo tecnológico y, en particular, del de la biotecnología.

Conclusión

El ejemplo del desarrollo de la política danesa sobre biotecnología, descrito aquí, sugiere que la política de I+D puede contribuir a reducir la incertidumbre y también a hacer que el desarrollo tecnológico sea un proceso más democrático.

En general, en Europa, los debates sobre la nueva biotecnología han abordado una serie de factores: riesgos y consecuencias medioambientales y su distribución; distribución de los beneficios y costes económicos y otros entre empresas y consumidores, y entre países; consecuencias estructurales y problemas éticos. Las predicciones y las controversias sobre las condiciones y consecuencias del desarrollo de la biotecnología hacen de este debate algo más que una mera cuestión de aceptación, con algunas modificaciones.

Los análisis y evaluaciones tecnológicos y las actividades de información contribuyen a este debate, a la política de I+D y a la reglamentación. Hasta cierto punto, se pueden considerar como actividades aisladas, más que como parte de un proceso continuo. Cuanto hemos dicho sugiere, sin embargo, que tanto las condiciones admitidas como los desarrollos científicos están cambiando y, por tanto, las hipótesis sobre los resultados deben modificarse en consecuencia. Se sugiere, pues, que el debate democrático y unas decisiones políticas mejor informadas, deben basarse en análisis y evaluaciones tecnológicos continuos -con acceso del público a la información y al conocimiento como requisito previo.

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Palabras clave

biotecnología, política tecnológica, influencia de la política pública, evaluación tecnológica

Notas

1- La OCDE, entre otros, ha utilizado la distinción entre biotecnología clásica, biotecnología moderna y nueva biotecnología (OCDE, 1989). El cuadro que sigue está inspirado en la clasificación de la OCDE:

Biotecnología clásica

Tecnologías que se han venido utilizando desde hace miles de años para la producción de cerveza, queso, vino, pan, etc., basadas sobre todo en la experiencia.

Biotecnología moderna

Desarrollos de la biotecnología clásica, con mayor base científica, que se iniciaron en el siglo XIX.

Nueva biotecnología

Tecnologías desarrolladas a partir de finales de los años 1970, incluidas la ingeniería genética y la fusión celular.

2- Aunque al preparar la reglamentación danesa se discutió la posibilidad de la transferencia de genes entre plantas y otras especies, fue de hecho la investigación que documentó esas transferencias la que atrajo la atención hacia el tema de la reglamentación. También en los años 70 se habían previsto las posibilidades de los nuevos diagnósticos y tratamientos, pero fue la aparición real de estas técnicas la que impulsó las discusiones sobre su regulación.

3- Respecto a la liberación de organismos en el medio ambiente, el riesgo de transferir genes de plantas modificadas a otras plantas varía con la flora de cada país. En cuanto a las diferencias en las discusiones públicas, "el problema" que debe resolver la ingeniería genética en contextos específicos puede ser más grave en unos países que en otros, y, por tanto, la gente puede estar dispuesta a asumir mayores riesgos.

4- Las discusiones sobre la ética comprenden la ética del investigador, entre los intereses científicos y los comerciales en un sector donde los beneficios comerciales pueden ser grandes, y los problemas éticos respecto a una tecnología que puede transgredir las barreras biológicas.

5- La concentración en grandes empresas (multinacionales) de la producción de semillas, por ejemplo, y el hecho de que los agricultores dependan del suministro de semillas y plaguicidas, son ejemplos de las consecuencias distributivas mencionadas; estos problemas fueron planteados, ya desde hace tiempo, por el grupo medioambiental NOAH y los investigadores del desarrollo, entre otros (véase, por ejemplo, NOAH, 1988). El debate continúa con las últimas aprobaciones de comercialización de la UE (véanse, por ejemplo, los debates en la prensa danesa en el invierno de 1998).

Agradecimientos

CISTEMA-DTU, con una subvención del Consejo de Investigaciones sobre Ciencias Sociales y del Consejo de Investigaciones sobre Ciencias Técnicas de Dinamarca.

Referencias

Comisión de las Comunidades Europeas: Biotechnology and Genetic Engineering, What Europeans Think about in 1993. Eurobarómetro 39.1, 1993.

Comisión de las Comunidades Europeas: Biotechnology. European opinions on modern biotechnology. Eurobarómetro 46.1, 1997.

Statens jordbrugs -og veterinaervidenskabelige Forskningsrad, Statens laegevidenskabelige Forskningsrad, Statens naturvidenskabelige Forskningsrad, og Statens tekniskvidenskabelige Forskningsrad: Registreringsudvalget vedr. genetic engineering: 1982-05-25.

Contacto

Annegrethe Hansen, CISTEMA (Centro de Estudios Interdisciplinares sobre Gestión Tecnológica). Departamento de Tecnología y Ciencias Sociales. Universidad Técnica de Dinamarca.

Tel.: +45 4525 6067, fax: +45 4588 2014, correo electrónico: agh@its.dtu.dk

Sobre la autora

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Annegrethe Hansen posee un título de máster en Economía y Administración de Empresas por la Copenhaguen Business School y es doctor por la Universidad Técnica de Dinamarca. Es investigador ayudante en el Departamento de Tecnología y Ciencias Sociales de dicha Universidad, donde trabaja sobre evaluación tecnológica de la nueva biotecnología y sobre la teoría económica y socio-económica del cambio tecnológico. Ha sido profesora en los dos centros antes mencionados.

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