Ayudas de Estado y Tribunal de Justicia de la UE

Autor:Ignacio Signes de Mesa
Páginas:99-136
RESUMEN

El régimen de ayudas de Estado del Tratado prevé, en esencia, que serán declaradas incompatibles con el mercado común las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales en beneficio de una o varias empresas en la medida en que falseen o amenacen con falsear la competencia y afecten al comercio entre los Estados. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), desde su sede en... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Las opiniones expresadas en este artículo son atribuibles únicamente a su autor y no vinculan en modo alguno al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El presente trabajo se ha elaborado en el marco de la participación en el proyecto de investigación «Reestructuración de empresas y Derecho de la Competencia» (ref. DER2015-68733-P), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad.

I Introducción

El régimen europeo de ayudas de Estado, previsto en lo fundamental en los artículos 107 a 109 del Tratado sobre Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), tiene como finalidad asegurar el mantenimiento de condiciones equitativas en el mercado, procurando que los operadores económicos concurran conforme a sus propios méritos y con independencia de la asistencia financiera de los poderes públicos. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), desde su sede en Luxemburgo, vela por que las decisiones adoptadas por la Comisión en este ámbito respeten la legalidad comunitaria y asiste, además, a los tribunales nacionales en la interpretación de las disposiciones europeas en esta materia. La jurisprudencia del TJUE sobre ayudas públicas aclara y matiza aspectos importantes de este singular régimen, el cual ha llegado a representar, en los últimos años, cerca del 10 %1 de su actividad anual.

El presente estudio tiene por objeto exponer y analizar los más recientes pronunciamientos jurisprudenciales del Tribunal de Justicia y del Tribunal General en el ámbito de las ayudas de Estado. La mayor parte versan sobre la noción de ayuda y las condiciones que permiten la aplicación del artículo 107, apartado 1, TFUE a las medidas adoptadas por los Estados miembros (sección 2). Otros abordan cues-tiones relativas a la aplicación de los supuestos de compatibilidad previstos en el artículo 107, apartado 3, TFUE, así como a la aplicación de las disposiciones de ayudas públicas a los servicios de interés económico general (SIEG) (secciones 3

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y 4). Además, varios asuntos recientes suscitan cuestiones de relevancia sobre los términos y condiciones en que ha de llevarse a cabo la devolución de una ayuda considerada como ilegal por la Comisión, así como sobre el papel del juez nacional y la legitimación ante los tribunales europeos (secciones 5 y 6).

En la medida en que, desde 2013, el número total de resoluciones relativas a las ayudas de Estado asciende a más de 250, este artículo se centra en aquellos casos que, ya sea por razón de la naturaleza de la cuestión jurídica planteada o por el tipo de medida nacional examinada, revisten un mayor interés, no solamente desde una perspectiva doctrinal, sino también práctica.

II Noción de ayuda

A tenor del artículo 107, apartado 1, TFUE, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. La calificación de ayuda de una medida nacional requiere pues la concurrencia de cinco condiciones acumulativas, siendo suficiente la ausencia de una de ellas para impedir la constatación de una ayuda en el sentido del Tratado.

El concepto de ayuda de Estado tiene carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos. Por esta razón, el juez de la Unión debe, en principio y teniendo en cuenta tanto elementos concretos del litigio del que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, llevar a cabo un control exhaustivo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, TFUE. Ahora bien, no corresponde al juez de la Unión sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia. Tal y como ha declarado el Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones2, el control que los órganos jurisdiccionales de la Unión ejercen sobre las apreciaciones económicas complejas realizadas por la Comisión es un control limitado que se circunscribe a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, así como la falta de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder. Por otro lado, el juez de la Unión no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos3.

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1. La concesión de una ventaja económica
1.1. Tipos de ventaja económica

En primer lugar, el concepto de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, TFUE, exige la concesión de una ventaja económica4. Comprende no sólo las prestaciones positivas como las subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos5.

La jurisprudencia reciente de los tribunales europeos pone de manifiesto que, además de subvenciones a fondo perdido, son consideradas como ayudas, en tanto que ventajas económicas, los préstamos en condiciones favorables6, las exoneraciones fiscales y tributarias7, el trato fiscal ventajoso8, las garantías de préstamos9 y de solvencia10, la puesta a disposición gratuita de terrenos públicos para su explotación comercial11, las aportaciones de capital12 y la asunción de activos depreciados por parte del Estado13.

A modo de ilustración, cabe destacar los cuatro asuntos siguientes:

Primero, en su sentencia de 3 de abril 2014, Francia/Comisión14, adoptada en el marco de un recurso de casación, el Tribunal de Justicia sostuvo la apreciación del Tribunal General15 que confirmaba, a su vez, la decisión de la Comisión según

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la cual la sociedad francesa La Poste había sido beneficiaria de una garantía implícita e ilimitada en virtud de su estatuto de organismo público de carácter industrial y comercial (EPIC), al que no se aplicaba los procedimientos ordinarios de insolvencia y de liquidación. El Tribunal de Justicia estimó, contrariamente a los argumentos del Estado francés, que la Comisión podía basarse, para demostrar la existencia de una garantía implícita, en el método del conjunto de indicios serios, precisos y concordantes a fin de comprobar si el Estado estaba obligado, con arreglo al Derecho interno, a comprometer sus recursos propios para cubrir las pérdidas de un EPIC en situación de impago. Por otro lado, el Tribunal de Justicia declaró que existe una presunción simple según la cual la concesión de una garantía implícita e ilimitada del Estado en favor de una empresa tiene como consecuencia una mejora de su posición financiera mediante un aligeramiento de las cargas que normalmente gravan su presupuesto. Así pues, para demostrar la ventaja generada por tal garantía a la empresa beneficiaria bastaba con que la Comisión acreditase la existencia misma de dicha garantía, sin que debiera demostrar los efectos reales producidos por ésta a partir del momento de su concesión16.

Segundo, en su sentencia de 11 de septiembre de 2014, Grecia/Comisión17, el

Tribunal General anuló la decisión de la Comisión relativa a la aplicación simultánea de disposiciones nacionales griegas que consistían, por un lado, en la fijación de un gravamen uniforme del 80 % sobre el precio de las entradas de los casinos y, por otro, en la fijación de dos precios legales diferentes para la entrada de los casinos: 15 euros en tanto que precio ordinario y 6 euros en tanto que precio de los casinos públicos. Esta medida tenía por efecto, según la Comisión, que los casinos obligados a percibir un precio de entrada de 15 euros abonaban al Estado 12 euros por entrada (80 % × 15 euros), mientras que los otros casinos sólo abonaban 4,80 euros por entrada (80 % × 6 euros), lo que constituía una diferencia de 7,20 euros. Sin embargo, el Tribunal General constató que, como alegaba la República Helénica, los importes abonados al Estado por los casinos en concepto de derecho del Estado sobre las entradas no eran sino la prorrata de lo que cada casino percibía en concepto de entradas. En particular, antes de abonar al Estado su derecho, que se elevaba al 80 % del valor de las entradas vendidas, los casinos que la Comisión había considerado beneficiarios de la medida controvertida percibían de sus clientes un precio dos veces y media inferior por entrada en comparación con el precio de entrada aplicable a los otros casinos (6 euros en lugar de 15 euros). Del mismo modo, los derechos de emisión y cobertura de gastos percibidos por los casinos a los que se aplicaba un...

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